Decreto Legge - 17/03/2020 - n. 18 art. 84 - (Nuove misure urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenerne gli effetti in materia di giustizia amministrativa)

L'art. 10 d.l. 2 marzo 2020, n. 9

Con l'articolo 10 del decreto-legge 2 marzo 2020, n. 9, recante «Misure urgenti di sostegno per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19», sono state adottate misure urgenti in materia di sospensione dei termini e rinvio delle udienze processuali, con ambito di applicazione limitato ai comuni della c.d. zona rossa, ossia agli enti territoriali elencati all'allegato 1 al d.P.C.M. 1 marzo 2020, con la precisazione, contenuta al comma 18 del medesimo articolo, che, in caso di aggiornamento o modifica dell'elenco dei comuni, le disposizioni dell'articolo si applicano anche a tali ulteriori comuni dal giorno successivo alla pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del relativo provvedimento.

Alla giustizia amministrativa è stato in particolare dedicato il comma 18 del citato art. 10, il quale, nelle tre lettere in cui è distinguibile, ha previsto, per i processi pendenti presso gli organi della giustizia amministrazione: la sospensione, dal 3 al 31 marzo, dei termini per il compimento di qualsiasi atto processuale, comunicazione e notificazione che chiunque debba svolgere nei comuni della c.d. zona rossa; il rinvio d'ufficio, a data successiva al 31 marzo 2020, delle udienze fissate durante il medesimo periodo per i processi in cui risulta che i difensori costituiti in giudizio o le parti costituite personalmente sono residenti o domiciliati nei medesimi comuni; la concessione della rimessione in termini, con provvedimento dell'autorità giudiziaria, se è provato o appare verosimile che il mancato rispetto di termini perentori scaduti tra il 22 febbraio e il 3 marzo sia conseguenza delle misure adottate in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica.

L'art. 3 d.l. 8 marzo 2020, n. 11

Con l'articolo 3 del decreto-legge 8 marzo 2020, n. 11, recante «Misure straordinarie ed urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenere gli effetti negativi sullo svolgimento dell'attività giudiziaria», sono state adottate ulteriori misure straordinarie e urgenti in materia di giustizia amministrativa, applicabili a tutto il territorio nazionale.

Al primo comma, sono stati tra l'altro previsti: l'applicabilità del regime della sospensione feriale dei termini, previsto dall'art. 54, commi 2 e 3, c.p.a., dall'8 marzo fino al 22 marzo 2020; il rinvio d'ufficio delle udienze pubbliche e camerali pendenti presso gli uffici della giustizia amministrativa a data successiva al 22 marzo 2020. Inoltre, per i procedimenti cautelari pendenti nel medesimo lasso di tempo, è stata prevista la decisione, su istanza anche di una sola delle parti, con il rito cautelare monocratico previsto dall'art. 56 c.p.a.

In una prospettiva organizzativa, il secondo e il terzo comma della medesima disposizione hanno quindi previsto che i presidenti dei vari uffici giudiziari della giustizia amministrativa, sentiti gli enti indicati nella medesima disposizione, adottino, per il periodo compreso tra l'8 marzo e il 31 maggio 2020, in coerenza con le eventuali disposizioni di coordinamento dettate dal Presidente del Consiglio di Stato o dal Segretariato generale della giustizia amministrativa per quanto di rispettiva competenza, le misure organizzative necessarie per consentire il rispetto delle indicazioni igienico-sanitarie fornite dal Ministero della salute, anche d'intesa con le Regioni, e le prescrizioni di cui all'allegato 1 al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020, al fine di evitare assembramenti all'interno degli uffici giudiziari e contatti ravvicinati tra le persone (tra le quali: limitazione dell'accesso agli uffici giudiziari; limitazione dell'orario di apertura al pubblico degli uffici o sospensione della stessa apertura; servizi di prenotazione per l'accesso ai servizi; linee guida vincolanti per la fissazione e la trattazione delle udienze; rinvio delle udienze anche a data successiva al 31 maggio).

In deroga al c.p.a., fino al 31 maggio 2020, tutte le udienze pubbliche sono celebrate a porte chiuse (comma 6) e le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione sulla base degli atti, salvo richiesta espressa di discussione formulata da almeno una delle parti (comma 4). In quest'ultimo caso, i presidenti degli uffici giudiziari della giustizia amministrativa possono consentire lo svolgimento delle udienze pubbliche e camerali mediante collegamenti da remoto, con modalità idonee a salvaguardare il contraddittorio e l'effettiva partecipazione dei difensori alla trattazione dell'udienza (comma 5).

È stato quindi previsto che i provvedimenti dei presidenti degli uffici giudiziari descritti nei commi 2 e 3 dell'articolo in esame: qualora determinino la decadenza da facoltà processuali, implicano la rimessione in termini delle parti; qualora impediscono l'esercizio di diritti, costituiscono causa di sospensione della prescrizione e della decadenza.

Infine: è stato sospeso l'obbligo di deposito della copia di cortesia fino al 30 maggio 2020 e il deposito potrà comunque essere effettuato anche a mezzo del servizio postale; nei procedimenti rinviati a norma dell'articolo in esame non si tiene conto del periodo compreso tra l'8 marzo 2020 e il 31 maggio 2020 ai fini del computo di cui all'art. 2 della legge 24 marzo 2001, n. 89, in tema di indennizzo da ragionevole durata del processo.

Segue. L'art. 3 d.l. n. 11/2020 - Interpretazioni e la disciplina dell'udienza da remoto

Alcune disposizioni contenute nell'art. 3 del d.l. n. 11 del 2020 sono state oggetto di interpretazioni non univoche. Sul tema dell'ambito applicativo del regime della sospensione dei termini processuali previsto al primo comma, la Commissione speciale del Consiglio di Stato, con parere del 10 marzo 2020, n. 571, ne ha ritenuto l'inapplicabilità ai termini «endoprocessuali», precisando che: «l'interpretazione letterale stride con lo spirito e la ratio del provvedimento legislativo urgente, atteso che con precipuo riguardo al termine per il deposito del ricorso (art. 45 c.p.a.) e soprattutto a quelli endoprocessuali richiamati dal già citato art. 73, comma 1, c.p.a., non si ravvisano le medesime esigenze che hanno giustificato la sospensione delle udienze pubbliche e camerali perché trattasi di attività che il difensore può svolgere in via telematica e senza necessità di recarsi presso l'ufficio giudiziario». La Commissione ha quindi concluso nel senso che «Non appare esservi, dunque, alcun pericolo per la salute dei difensori né si moltiplicano le occasioni di contatto sociale e dunque le possibilità di contagio, sicché appare sicuramente più in linea con la ratio del decreto legge un'altra interpretazione della norma nel senso che il periodo di sospensione riguardi esclusivamente il termine decadenziale previsto dalla legge per la notifica del ricorso (artt. 29,41 c.p.a.) e non anche i citati termini endoprocessuali».

Con il medesimo parere, il Consiglio di Stato si è anche espresso positivamente sulla possibilità di svolgere l'adunanza della Commissione speciale con conferenza telefonica o con modalità telematiche. Il parere ha richiamato anche altre norme che, seppure non specifiche per l'attività consultiva del Consiglio di Stato, evidenzierebbero l'indirizzo legislativo, volto a potenziare il ricorso agli strumenti telematici (l'art. 3-bis l. n. 241/1990 sull'efficienza dell'azione della P.A.; l'art. 14, comma 1, l. n. 241/1990, sulla conferenza di servizi; l'art. 12, comma 1, d.lgs. n. 82/2005 sull'organizzare delle P.A.; l'art. 45, comma 1, d.lgs. n. 82/2005 sulla trasmissioni dei documenti da soggetti giuridici a una P.A.). Il collegamento da remoto si palesa, quindi, come una modalità alternativa al tradizionale svolgimento delle adunanze della Commissione, sempre che siano garantite la riservatezza del collegamento e la segretezza, consentendo al tempo stesso di tutelare la salute dei magistrati, senza che venga pregiudicato il funzionamento dell'Ufficio in conformità, peraltro, alle direttive impartite dal Governo in materia di home working o smart working in questa fase di emergenza.

Si è osservato che la possibilità di tenere udienze da remoto, sia per le camere di consiglio che per le udienze pubbliche non è prevista nel regime ordinario del processo amministrativo. Quest'ultimo, pur essendo contraddistinto da un grado di digitalizzazione pressoché totale a seguito dell'introduzione del processo amministrativo telematico, ancora non prevede la possibilità di tenere l'udienza con collegamento simultaneo da remoto dei magistrati, avvocati e Segretari di udienza e discutere i giudizi. Peraltro, il processo amministrativo telematico italiano, a differenza di quello di altri paesi stranieri, è incentrato sulla scelta dell'utilizzo totale delle modalità telematiche, nel suo doppio significato della digitalizzazione di tutti gli atti e adempimenti processuali e della sua applicabilità a tutti i processi, indipendentemente dall'oggetto e dalla natura delle parti. Ciò comporta che il processo amministrativo telematico è un processo svolto totalmente da remoto sia per i giudici che per le parti, mediante lo scambio di atti digitali, e l'unico momento in cui è necessaria la presenza fisica dei giudici e degli avvocati nelle Corti è quello delle udienze, così come l'unico documento cartaceo è costituito dalla cosiddetta copia d'obbligo asseverata dei soli atti processuali, che peraltro è una semplice copia senza valore legale.

Il Segretario Generale della Giustizia Amministrativa ha prontamente fornito, con nota prot. 6305 del 13 marzo 2020, indicazioni utili per consentire lo svolgimento delle udienze tramite «collegamenti da remoto con modalità idonee a salvaguardare il contraddittorio e l'effettiva partecipazione dei difensori alla trattazione dell'udienza», allegando anche un apposito vademecum contenente istruzioni operative sulle modalità da seguire per le udienze in video conferenza. Ciò al fine di fornire un contributo informativo, in vista delle udienze da remoto, senza incidere sull'autonomia decisionale assicurata, sulla base delle norme vigenti, ai Presidenti titolari delle sezioni del Consiglio di Stato, al Presidente del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, ai Presidenti dei T.A.R. e delle relative Sezioni staccate. Sono state fornite indicazioni utili per i collegamenti da remoto per la decisione in camera di consiglio «da remoto» da parte dei magistrati, che secondo le indicazioni tecniche pubblicate sul sito intranet della G.A. dal Servizio per l'informatica della G.A. in data 31 marzo 2020 sono da realizzarsi preferibilmente: a) in videoconferenza o audioconferenza mediante i programmi Microsoft Teams o Skype for business, senza limite di numero di partecipanti, con una preferenza per Teams per ragioni tecniche; b) in modalità audioconferenza, tramite collegamento telefonico (cosiddetta call conference) che consente al massimo 5 partecipanti oppure mediante chiamata tramite l'app Whatsapp che ne consente al massimo 4.

La nota suindicata, sempre lasciando l'autonomia decisionale ai Presidenti dei vari organi giudiziari sulla scelta dei diversi strumenti di collegamento da remoto, ha indicato come preferibile per lo svolgimento delle camere di consiglio «interne» la modalità audioconferenza, prediligendo il collegamento telefonico, anche per ragioni di carico della rete internet della Giustizia Amministrativa, nonché in subordine Whatsapp e, in ulteriore subordine, Teams. Gli allegati alla citata nota recano indicazioni pratiche sull'utilizzo di Microsoft Teams, di Skype for business e dello smartphone per call conference. Detta nota segnala l'attenzione sia sulla necessità di garantire l'identificazione dei magistrati e del segretario di udienza, mediante l'utilizzo del telefono di servizio, e della segretezza delle camere di consiglio svolte con collegamento da remoto. In particolare, i magistrati avranno cura di assicurarsi che non siano in ascolto persone estranee al collegio e, per quanto nelle loro possibilità, che non siano presenti apparati di registrazione o dispositivi in grado di intercettare la conversazione. Nell'ipotesi di camera di consiglio tenute tramite Teams si raccomanda di non attivare la funzione di registrazione (il cui utilizzo non è consentito dalla normativa sulla protezione dei dati personali, in assenza di un consenso unanime di tutti i partecipanti) e di non utilizzare la messaggistica istantanea (chat) interna allo stesso applicativo o, comunque, altri strumenti o funzioni che conservino nella memoria del sistema le opinioni espresse dai membri del collegio.

Nell'ottica di dare attuazione all'art. 84, comma 1 del d.l. n. 18/2020, il Segretariato Generale della G.A. ha diramato una nota contenente suggerimenti per la redazione dei verbali delle camere di consiglio che si terranno con connessione da remoto dal 6 aprile al 30 giugno, nello spirito di offrire un contributo di carattere meramente collaborativo e nell'assoluto rispetto dell'autonomia di chi procede alla stesura e sottoscrizione del verbale. In particolare, si suggerisce che qualora si opti per il collegamento da remoto tramite il ricorso alla videoconferenza (con l'applicativo Teams), si dovrebbe inserire anche la previsione che «I magistrati e il Segretario partecipanti alla udienza pubblica/camerale celebrata in via telematica sono a conoscenza del «Documento informativo ai sensi dell'art. 13 regolamento (UE) n. 2016/679 relativamente al trattamento dei dati per il collegamento da remoto tramite l'app Microsoft Teams su pc, tablet e dispositivo mobili» e del suo contenuto». Inoltre, si precisa che nel verbale di udienza va sempre indicato il luogo della sede dell'Ufficio giudiziario. Non si ritiene invece necessario inserire nel verbale d'udienza indicazioni relative alle modalità di svolgimento della successiva camera di consiglio decisoria, atteso che tale attività non è documentata con inserimento dell'atto nel Sistema Informativo della Giustizia Amministrativa.

Con il decreto n. 71 del 10 marzo 2020, il Presidente del Consiglio di Stato ha fornito alcuni chiarimenti sulle disposizioni introdotte dal d.l. n. 11/2020, al fine di assicurare omogeneità di prassi in relazione alle udienze e alle adunanze che si svolgeranno presso il Consiglio di Stato dal 23 marzo 2020. Oltre a richiamare l'orientamento espresso dal citato parere della Commissione speciale, ha tra l'altro ritenuto che: il richiamo contenuto all'art. 56 c.p.a. al primo comma dell'art. 3 riguardi tutte le disposizioni ivi contenute e, quindi, anche la necessità della notifica dell'istanza volta all'emanazione del decreto cautelare alle parti; il riferimento al collegamento da remoto di cui al quinto comma consenta sia collegamenti tramite videoconferenza che chiamata in conference call o mediante una chiamata anche in video, se del caso con l'utilizzo contestuale di due telefoni.

L'art. 84 d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito con modificazioni dalla l. 24 aprile 2020, n. 27

Con l'art. 84 del citato decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, recante «Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19. Proroga dei termini per l'adozione di decreti legislativi», sono state adottate nuove misure urgenti in materia di giustizia amministrativa. La citata legge di conversione n. 27 del 2020 ha quindi abrogato i decreti-legge 2 marzo 2020, n. 9, 8 marzo 2020, n. 11, e 9 marzo 2020, n. 14, precisando che restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base dei medesimi decreti-legge.

L'articolo, che riprende solo in parte il contenuto dell'art. 3 del d.l. n. 11 del 2020, introduce regimi e regole applicabili su tutto il territorio nazionale e distinti sulla base di diverse finestre temporali. Le principali novità rispetto alla disciplina previgente sono le seguenti: prolungamento del regime della sospensione feriale e del rinvio delle udienze; lo svolgimento di udienza, senza discussione orale, sulla base degli atti, con la possibilità di presentazione di brevi note in prossimità dell'udienza; la trasformazione, per la fase cautelare, della decisione collegiale in monocratica.

Segue. L'art. 84 d.l. n. 18/2020, conv. con modif. in l. n. 27/2020 - Primo comma

Il primo comma prevede, per il periodo dall'8 marzo 2020 al 15 aprile 2020 – salvo quanto previsto dal secondo comma per il periodo dal 6 aprile al 15 aprile –: l'applicabilità della sospensione feriale dei termini prevista dall'art. 54, commi 2 e 3, c.p.a., con la precisazione che tale regime si applica a tutti i termini relativi al processo amministrativo e, quindi, anche ai termini endoprocessuali, superando quindi il dubbio ermeneutico sorto durante la vigenza dell'art. 3 del d.l. n. 11/2020; il rinvio d'ufficio a data successiva al 15 aprile 2020 di tutte le udienze, pubbliche e camerali, dei procedimenti pendenti presso gli uffici della giustizia amministrativa. Inoltre, i procedimenti cautelari promossi o pendenti nel medesimo lasso di tempo sono decisi con decreto cautelare monocratico con il rito di cui all'art. 56 c.p.a., la relativa trattazione collegiale è poi fissata in data immediatamente successiva al 15 aprile e i decreti monocratici restano efficaci fino alla trattazione collegiale, in deroga all'art. 56, comma 4, c.p.a.

Per quanto concerne i presupposti per l'adozione del decreto cautelare monocratico, deve ritenersi che la domanda cautelare costituisca di per sé il fondamento della procedibilità dell'istanza cautelare riferita a ricorso presentato il 12 marzo 2020 e pendente nel periodo fra l'8 marzo e il 15 marzo 2020, anche se contenuta in memoria non notificata, essendo volta solo a sollecitare la decisione monocratica già prevista direttamente dall'art. 84 del d.l. n. 18 del 2020. Pertanto, l'istanza di misura cautelare monocratica contenuta in memoria non notificata, trattandosi di istanza che accede a ricorso che ricade nella disciplina di cui all'art. 84, comma 1, del decreto-legge n. 18 del 2020, il quale conteneva domanda di misura cautelare collegiale ritualmente notificata, non ha valore di autonoma richiesta di misura cautelare, ma costituisce una mera sollecitazione della decisione monocratica già prevista dal citato art. 84, comma 1. Inoltre, alla decisione monocratica non si applica l'art. 56, comma 1, c.p.a. e, quindi, il presupposto dell'estrema gravità e urgenza, essendo la stessa domanda da emanare in presenza dei presupposti di cui all'art. 55 c.p.a., cioè di un «pregiudizio grave e irreparabile», anche se con forma e rito monocratico e da confermarsi in sede collegiale in apposita camera di consiglio da tenersi successivamente al 15 aprile 2020 (Cons. St. VI, decr. n. 1641/2020). La misura di cui all'art. 84, comma 1, ha quindi i presupposti delle misure cautelari collegiali e la forma e il rito di quelle monocratiche.

Inoltre, l'adozione del decreto deve avvenire non prima del giorno già fissato per la camera di consiglio collegiale che non può più tenersi alla luce del citato art. 84; rispetto a tale termine deve verificarsi la decorrenza dei dieci giorni liberi dalla notifica del ricorso in materia di appalti pubblici, di cui al combinato disposto dell'art. 55, comma 5, e dell'art. 119, comma 2, c.p.a. Il Presidente del T.a.r. per la Campania, sede di Napoli, n. 12 del 2020, ha tra l'altro previsto che «per i ricorsi per i quali sia già stata disposta la fissazione ad una camera di consiglio e siano già stati spediti i relativi avvisi, a fini di garanzia di pienezza del contraddittorio, si attenderanno le ore 12.00 del giorno di calendarizzazione della camera di consiglio di assegnazione» (T.A.R. Campania, V, decr. n. 638/2020).

La giurisprudenza ha chiarito che il decreto monocratico previsto dal citato articolo 84 non può determinare una riduzione o un condizionamento dei poteri decisori riservati in via definitiva al collegio. Pertanto, con il decreto monocratico non può essere fissata la data della discussione sul merito del ricorso, ai sensi dell'art. 55, comma 10, c.p.a., e ciò in quanto detta fissazione scavalcherebbe la fase cautelare e non rispetterebbe le prerogative del collegio che si vedrebbe privato della possibilità di stabilire se accogliere o respingere l'istanza in fase cautelare o, addirittura, decidere con sentenza in forma semplificata. La decisione cautelare monocratica speciale di cui all'art. 84 non sostituisce la ordinaria fase collegiale in sede cautelare, ma costituisce un primo gradino della tutela cui deve necessariamente seguire la decisione del collegio, che resta il dominus della questione cui spetta la decisione finale (T.A.R. Molise I, decr. n. 65/2020). Al tempo stesso, secondo un orientamento giurisprudenziale, i procedimenti cautelari pendenti nel lasso di tempo che va dal giorno 8 marzo al 15 aprile 2020 sono decisi con il rito di cui all'art. 56 c.p.a.; non può dunque essere accolta l'istanza del ricorrente di trattazione della domanda cautelare in esito alla camera di consiglio, secondo il ritoexart. 55 c.p.a., eventualmente previo «abbinamento» o rinvio della trattazione dell'istanza cautelare monocratica (risultante dalla conversione ex lege ) alla trattazione in camera di consiglio. Il legislatore ha espressamente previsto la decisione secondo le modalità di cui all'art. 56; le modalità procedurali di somministrazione della tutela giurisdizionale rientrano nella competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, comma 2, lett. l), Cost. e la modalità scelta nel caso di specie garantisce il diritto di difesa. La parte può senz'altro decidere se proseguire nella domanda cautelare proposta o rinunziarvi, ma non chiedere che venga adottata una modalità di decisione diversa da quella indicata dal legislatore, chiedendo un rinvio che si tradurrebbe nella decisione collegiale di una domanda per la quale il legislatore ha invece stabilito la decisione monocratica (T.A.R. Puglia, II, decr. n. 139/2020).

Segue. L'art. 84 d.l. n. 18/2020, conv. con modif. in l. n. 27/2020 - Secondo comma

Per il periodo dal 6 al 15 aprile 2020, il secondo comma, in deroga a quanto previsto nel primo comma, prevede che le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione senza discussione orale sulla base degli atti depositati, qualora tutte le parti costituite depositino richiesta congiunta entro il termine perentorio di due giorni liberi prima dell'udienza e, in tal caso, entro lo stesso termine le parti hanno facoltà di depositare brevi note. La definizione secondo le modalità descritte nel comma in esame è anche riservata ai procedimenti cautelari in cui sia stato emanato decreto monocratico di accoglimento, totale o parziale, per i quali, ove possibile e salva istanza di rinvio depositata da una delle parti su cui incide la misura, la trattazione collegiale è fissata a partire dal 6 aprile.

La giurisprudenza ha precisato che può provvedersi alla trattazione collegiale delle istanze cautelari, nel periodo compreso fra il 6 ed il 15 aprile 2020, solo nell'ipotesi in cui vi sia richiesta congiunta ad opera di tutte le parti costituite, ovvero nell'ipotesi in cui sia stato già adottato un decreto cautelare di accoglimento, salvo che in tale ipotesi una delle parti su cui incide la misura cautelare depositi un'istanza di rinvio (T.A.R. Campania, V, ord. n. 714/2020). Pertanto, la decisione cautelare collegiale calendarizzata fra il 6 e il 15 aprile 2020, rientrante nel regime di cui al terzo periodo dell'art. 84, comma 2, non può essere rinviata su richiesta dell'appellante, atteso che il differimento ope legis della camera di consiglio è ammesso dal terzo periodo dell'art. 84, comma 2, in caso di richiesta di una delle parti su cui incide la misura cautelare e tale non è la stessa parte istante che ha ottenuto la tutela monocratica (Cons. St., V, ord. n. 1881/2020; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, I, n. 127/2020), mirando il combinato disposto del comma 1, ultimo periodo, e del comma 2, terzo periodo, dell'art. 84 ad evitare rinvii meramente strumentali, esclusivamente volti a conservare l'efficacia del decreto di accoglimento, eccezionalmente riconosciuta fino alla successiva udienza di rinvio, in deroga all'art. 56, comma 4, c.p.a. (T.A.R. Campania, V, ord. n. 713/2020).

Nel caso in cui manchi l'istanza di trattazione congiunta e non sia stato ancora adottato un decreto cautelare monocratico (ad esempio perché la camera di consiglio era fissata nel periodo compreso tra l'8 e il 15 aprile), nelle more della successiva camera di consiglio, deve provvedersi con decreto monocratico ai sensi dell'art. 84, comma 1 (T.A.R. Friuli Venezia Giulia, I, decr. n. 24/2020).

Con riferimento alla camera di consiglio fissata nel periodo compreso tra l'8 e il 15 aprile 2020, in seguito all'adozione di decreto monocratico, l'articolo in esame prevede che la causa possa passare in decisione qualora vi sia istanza congiunta di tutte le parti. La giurisprudenza ha ritenuto che, seppure l'avverbio utilizzato dal legislatore nel secondo comma dell'art. 84 del d.l. n. 18 del 2020 («congiuntamente») sembri implicare che l'istanza di trattazione, per essere valida, debba essere contenuta in un unico foglio sottoscritto dai difensori di tutte le parti costituite, tuttavia, la disposizione va interpretata alla luce del principio espresso dall'art. 156, comma 3, c.p.c., il quale impone al giudice di verificare se un atto processuale, a prescindere dal rispetto delle forme eventualmente imposte da specifiche norme, abbia o meno raggiunto il proprio scopo. Ne discende che, anche se la volontà di decisione della causa non sia manifestata congiuntamente, la stessa può essere assunta in decisione qualora il tenore letterale delle istanze depositate non lasci dubbi circa la concorde volontà di tutte le parti costituite di richiedere al tribunale la decisione collegiale (T.A.R. Marche, I, n. 212/2020).

La trattazione nel citato periodo temporale deve intendersi operata nella pienezza dei poteri spettanti al collegio in sede cautelare, compreso quello di definire il merito del giudizio ai sensi dell'art. 60 c.p.a. (T.A.R. Friuli Venezia Giulia, I, n. 127/2020).

Segue. L'art. 84 d.l. n. 18/2020, conv. con modif. in l. n. 27/2020 - Terzo e quarto comma

In una prospettiva organizzativa, il terzo e il quarto comma della medesima disposizione, riprendendo quanto previsto dal secondo e dal terzo comma dell'art. 3 del d.l. n. 11 del 2020, hanno quindi previsto che i presidenti dei vari uffici giudiziari della giustizia amministrativa, sentiti gli enti indicati nella medesima disposizione, adottino le misure organizzative necessarie per consentire il rispetto delle indicazioni igienico-sanitarie fornite dal Ministero della salute, anche d'intesa con le Regioni, e le prescrizioni impartite con i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri emanati ai sensi dell'articolo 3 del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, al fine di evitare assembramenti all'interno degli uffici giudiziari e contatti ravvicinati tra le persone, per il periodo compreso tra l'8 marzo e il 30 giugno 2020 (tra le quali: limitazione dell'accesso agli uffici giudiziari; limitazione dell'orario di apertura al pubblico degli uffici o sospensione dell'attività di apertura al pubblico; servizi di prenotazione per l'accesso ai servizi; direttive vincolati per la fissazione e la trattazione delle udienze; rinvio delle udienze a data successiva al 30 giugno). Il termine è stato differito al 31 luglio con il decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28 (sul quale si veda infra).

Segue. L'art. 84 d.l. n. 18/2020, conv. con modif. in l. n. 27/2020 - Quinto e sesto comma

Dal 16 aprile fino al 30 giugno 2020 (termine differito al 31 luglio dal d.l. n. 28 del 2020), in deroga alle disposizioni del c.p.a., tutte le controversie fissate per la trattazione, in udienza camerale o pubblica, passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati, salva la possibilità di definizione del giudizio in esito all'udienza camerale ai sensi dell'art. 60 c.p.a., omesso ogni avviso, con facoltà per le parti di depositare brevi note sino a due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione. Per la parte che non si sia avvalsa della facoltà di depositare le note e su espressa richiesta, l'autorità giudiziaria adotta un provvedimento di rimessione in relazione ai termini che, per effetto del regime della sospensione feriale non sia stato possibile osservare.

Secondo la giurisprudenza amministrativa, l'art. 84, comma 5, deve essere interpretato nel senso che ciascuna delle parti ha facoltà di chiedere il differimento dell'udienza a data successiva al termine della fase emergenziale allo scopo di poter discutere oralmente la controversia, quando il Collegio ritenga che dal differimento richiesto da una parte non sia compromesso il diritto della controparte ad una ragionevole durata del processo e quando la causa non sia di tale semplicità da non richiedere alcuna discussione potendosi pur sempre, nel rito cartolare, con la necessaria prudenza, far prevalere esigenze manifeste di economia processuale, in particolare nella fase cautelare, mentre la pretermissione della discussione nel giudizio di merito va valutata anche alla luce di potenziali effetti irreversibili sul diritto di difesa che andrebbero per quanto possibile evitati, stante la necessaria temporaneità e proporzionalità delle misure processuali semplificate legate alla situazione emergenziale. Il collegio, nel ritenere, nel caso di specie, che il rinvio della causa in un arco temporale che non superi l'anno in corso possa costituire un giusto contemperamento delle posizioni delle parti ed evitare di ledere il diritto di difesa, è pervenuto a tale conclusione muovendo dall'interpretazione dell'art. 84, comma 5, nella parte in cui prevede che, su istanza proposta entro lo stesso termine dalla parte che non si sia avvalsa della facoltà di presentare le note, il giudice dispone la rimessione in termini in relazione a quelli che, per effetto della sospensione dei termini processuali disposta dal comma 1 dello stesso art. 84, non sia stato possibile osservare e adotta ogni conseguente provvedimento per l'ulteriore e più sollecito svolgimento del processo. Il tenore letterale della disposizione sembra autorizzare il giudice a disporre rinvio della trattazione della causa solo per consentire il compiuto esercizio del contraddittorio scritto di cui all'art. 73 c.p.a. (impedito dalla sospensione dei termini predisposta dall'8 marzo 2020 e fino al 15 aprile 2020), senza accordare alla parte alcuna facoltà di chiedere un differimento al solo fine di potere discutere oralmente la causa. Il contraddittorio cartolare « coatto », in quanto non frutto di una libera opzione difensiva, bensì imposto anche contro la volontà delle parti che invece preferiscano differire la causa a data successiva al termine della fase emergenziale, pur di potersi confrontare direttamente con il giudice, non appare una soluzione ermeneutica compatibile con i canoni della interpretazione conforme a Costituzione, che il giudice comune ha sempre l'onere di esperire con riguardo alla disposizione di cui deve fare applicazione. L'obbligatorietà del contraddittorio cartolare costituirebbe una deviazione irragionevole rispetto allo statuto di rango costituzionale che si esprime nei principi del giusto processo. In particolare, l'art. 111, comma 2, Cost., nello stabilire che il giusto processo debba svolgersi nel contraddittorio delle parti, in condizioni di parità, impone, non solo un procedimento nel quale tutti i soggetti potenzialmente incisi dalla funzione giurisdizionale devono esserne necessariamente «parti», ma anche che queste ultime abbiamo la possibilità concreta di esporre, anche oralmente, le loro ragioni, rispondendo e contestando quelle degli altri. L'art. 24 Cost., comprendendo anche il diritto di ottenere dal giudice una tutela adeguata ed effettiva della situazione sostanziale azionata, non può che contenere anche la garanzia procedurale dell'interlocuzione diretta del giudice. Analoghe conclusioni possono ricavarsi anche dall'art. 6, par. 1, Cedu, in quanto: il divieto assoluto di contraddittorio orale potrebbe rivelarsi un ostacolo significativo per il ricorrente che voglia provocare la revisione in qualsiasi punto, in fatto come in diritto, della decisione resa dall'autorità amministrativa; il processo cartolare coatto contrasterebbe con il principio della pubblicità dell'udienza (Cons. St., VI, ord. 2538/2020).

La giurisprudenza ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 84, comma 5, nella parte in cui prevede che le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale che pubblica, passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati. A giudizio del collegio si tratta di norma di natura eccezionale ed emergenziale, finalizzata ad evitare la sostanziale paralisi della giustizia amministrativa, in una situazione di pandemia mondiale e per un periodo di tempo limitato. Il collegio ha, tra l'altro, ritenuto che non vanno sovrapposti i concetti di contraddittorio – principio (costituzionale) sicuramente ineludibile – e di oralità – costituente invece una delle modalità di svolgimento di talune delle attività processuali, eventualmente surrogabile, specie in condizioni emergenziali e per un periodo di tempo limitato, da altri «modelli» (processo scritto; cfr. art. 352 c.p.c. per il giudizio innanzi alla Corte di cassazione, art. 33, d.lgs. n. 546 del 1992 per il rito camerale tributario) che trovano cittadinanza anche nell'ordinamento italiano – tanto da estendere al secondo le garanzie di ordine costituzionale assicurate al primo. L'esame dell'art. 6 della Convenzione EDU non consente di pervenire a soluzioni differenti se si considera che l'art. 15 della medesima convenzione prevede che «In caso di guerra o in caso di altro pericolo pubblico che minacci la vita della nazione, ogni Alta Parte contraente può adottare delle misure in deroga agli obblighi previsti dalla presente Convenzione, nella stretta misura in cui la situazione lo richieda e a condizione che tali misure non siano in conflitto con gli altri obblighi derivanti dal diritto internazionale». In ogni caso, la compressione della facoltà delle parti di avvalersi della discussione orale è stata bilanciata dall'introduzione dell'ulteriore strumento delle brevi note che le parti possono depositare (T.A.R. Campania, I, decr. n. 2074/2020).

Per quanto concerne la clausola di salvezza riferita all'art. 60 c.p.a. e, quindi, la possibilità di decidere la controversia con sentenza in forma semplificata in esito all'udienza cautelare omesso lo specifico avviso alle parti, si vedano infra le note del Presidente del Consiglio di Stato del 20 aprile 2020. La giurisprudenza ha in alcuni casi ritenuto che, sebbene la disposizione consenta la decisione omettendo ogni avviso, è comunque preferibile, in un'ottica di salvaguardia del diritto di difesa, che venga dato avviso alle parti della decisione di procedere con sentenza breve, con ordinanza rientrante nel novero di quelle di cui all'art. 73, comma 3, c.p.a. (T.A.R. Marche, I, ord. n. 136/2020).

Con riferimento alla rimessione in termini, la giurisprudenza ha chiarito che il termine di due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione, previsto a favore della parte che non ha presentato brevi note, per il deposito dell'istanza di rimessione di cui al terzo periodo del comma 5 dell'art. 84 d.l. n. 18/2020, è perentorio ed è stabilito dal legislatore per ragioni di interesse generale volte a garantire il contraddittorio e consentire la corretta organizzazione dell'attività giudiziaria. Allo spirare del termine si determina, pertanto, la decadenza dal potere di compiere l'atto e la rilevabilità d'ufficio dal giudice della decadenza in cui è incorsa la parte (T.A.R. Lazio, II, n. 4466/2020). Il giudice delibera in camera di consiglio, se necessario avvalendosi di collegamenti da remoto (comma 6).

Sull'ambito applicativo della disposizione, il C.g.a. ha ritenuto che l'adunanza consultiva del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana possa essere svolta di norma anche da remoto, con strumenti di collegamento da remoto (e anche con modalità telematiche) dei magistrati e del segretario dell'adunanza (C.g.a., parere n. 110/2020). La sezione ha ritenuto che, quantunque sia da preferire in linea generale lo svolgimento dell'attività consultiva con la presenza fisica dei magistrati componenti la Sezione e le Sezioni riunite, nondimeno rimane un'alternativa praticabile, al ricorrere di determinati presupposti, la possibilità di assumere deliberazioni avvalendosi di strumenti tecnici di collegamento da remoto. L'attività consultiva svolta dal Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, sebbene connotata dalla natura dell'organo previsto da una fonte di rango costituzionale e composto da magistrati (alla stessa stregua delle sezioni consultive del Consiglio di Stato), è comunque destinata a inserirsi nell'ambito di un procedimento normativo, ma di carattere amministrativo. Devono pertanto ritenersi applicabili anche all'attività consultiva i principi generali in tema di informatizzazione e di telematizzazione dell'amministrazione pubblica. L'opzione per la partecipazione da remoto deve essere rimessa alla prudente valutazione del presidente del collegio, sulla base di una ponderata valutazione della sussistenza dell'impedimento e della sua insuperabilità nell'ipotesi in cui non fosse configurabile la suddetta alternativa telematica, nel qual caso dovrebbe comunque ritenersi preferibile l'esigenza di assicurare lo svolgimento dell'attività amministrativa, piuttosto che il rinvio, all'insegna dei principi di efficienza, efficacia ed economicità dell'azione amministrativa.

Segue. L'art. 84 d.l. n. 18/2020, conv. con modif. in l. n. 27/2020 - Quinto e sesto comma

È stato quindi previsto, analogamente a quanto disciplinato nel d.l. n. 11/2020 che i provvedimenti dei presidenti degli uffici giudiziari descritti nei commi 3 e 4 dell'articolo in esame: qualora determinino la decadenza delle parti da facoltà processuali, implicano la rimessione in termini delle stesse parti (comma 7); qualora impediscono l'esercizio di diritti, costituiscono causa di sospensione della prescrizione e della decadenza (comma 8).

Infine: è stato sospeso l'obbligo di deposito della copia di cortesia fino al 30 giugno 2020 (31 luglio 2020 con il d.l. n. 28/2020) e il deposito potrà comunque essere effettuato anche a mezzo del servizio postale; nei procedimenti rinviati a norma dell'articolo in esame non si tiene conto del periodo compreso tra l'8 marzo 2020 e il 30 giugno 2020 (31 luglio 2020 con il d.l. n. 28/2020) ai fini del computo di cui all'art. 2 della legge 24 marzo 2001, n. 89, in tema di indennizzo da ragionevole durata del processo.

Primi chiarimenti del Presidente del Consiglio di Stato inerenti l'art. 84 d.l. n. 18/2020

In data 19 marzo 2020, il Presidente del Consiglio di Stato ha emanato delle note rivolte ad assicurare un'applicazione omogenea della normativa emergenziale in esame, anche per chiarire alcuni dubbi ermeneutici derivanti dalla stessa. Ha tra l'altro precisato, con riferimento ai giudizi cautelari, che: le disposizioni introdotte non incidono sulla possibilità per la parte di chiedere la pronuncia monocratica, ove ricorrano le ipotesi di estrema gravità e urgenza, secondo le modalità previste in via ordinaria dall'art. 56, comma 1, c.p.a.; la decisione monocratica è assunta dopo lo scadere dei termini di venti giorni e dieci giorni liberi previsti dal comma 5 dell'art. 55 c.p.a., a prescindere dall'eventuale, precedente fissazione di una camera di consiglio; del collegio che deciderà l'istanza cautelare dopo il 15 aprile 2020 può far parte il magistrato che ha deciso in sede monocratica; in assenza di espresse previsioni, nulla è innovato in ordine alla disciplina ordinaria dell'inappellabilità.

Sempre con riferimento alla materia cautelare è poi precisato che la tutela cautelare monocratica introdotta con il d.l. n. 18/2020 è sostitutiva ex lege di quella collegiale, con la conseguenza che il decreto monocratico verrà adottato nel rispetto dei termini dilatori previsti dall'art. 55 c.p.a., per salvaguardare il diritto di difesa della parte destinataria del ricorso. Per lo stesso motivo, il decreto monocratico non potrà essere emesso prima della data che era stata fissata per l'udienza camerale, se calendarizzata; al contrario, nel caso in cui l'udienza cautelare non sia ancora stata fissata, devono ritenersi esistenti i presupposti per decidere in monocratico.

L'art. 36 d.l. 8 aprile 2020, n. 23

Con l'art. 36 del decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23, recante «Misure urgenti in materia di accesso al credito e di adempimenti fiscali per le imprese, di poteri speciali nei settori strategici, nonché interventi in materia di salute e lavoro, di proroga di termini amministrativi e processuali», il legislatore è intervenuto sulla disciplina dei termini processuali in materia di giustizia civile, penale, amministrativa, contabile, tributaria e militare, prevedendo, tuttavia, un regime differenziato per la giustizia amministrativa. Mentre, al primo comma, è stato prorogato per tutte le altre giurisdizioni il periodo di sospensione feriale fino all'11 maggio 2020, per la giustizia amministrativa, il terzo comma non ha esteso il periodo di sospensione feriale, che si è quindi concluso in data 15 aprile 2020, ma si è limitato a prevedere che dal 16 aprile al 3 maggio inclusi sono sospesi i soli termini per la notificazione dei ricorsi. In data 20 aprile 2020, il Presidente del Consiglio di Stato ha emanato ulteriori note dirette a favorire un'applicazione omogenea della normativa emergenziale, anche alla luce del citato art. 36 del d.l. n. 23/2020, ove ha, tra l'altro, precisato che il riferimento ai ricorsi contenuto nel citato art. 36 deve essere inteso come riferibile a tutti gli atti con cui nel processo amministrativo si introducono nuove domande e, dunque, anche i motivi aggiunti, i ricorsi incidentali e tutte le impugnazioni.

Il decreto legge n. 23 del 2020 non ha previsto proroghe del periodo di sospensione delle udienze, con la conseguenza che dal 16 aprile l'attività giudiziaria è ripresa nella sua completezza attraverso le udienze pubbliche e camerali secondo le modalità fissate dall'art. 84, comma 5, del d.l. n. 18/2020. Pertanto, non trova più applicazione l'art. 84, comma 1, che aveva previsto il rito monocratico, sostitutivo di quello collegiale cautelare, e trova applicazione l'art. 84, comma 5, del d.l. n. 18/2020, in base al quale, dal 16 aprile sino al 30 giugno, le cause passano in decisione il giorno della udienza, pubblica o camerale, sulla base degli scritti, con possibilità per i difensori di depositare brevi note entro due giorni liberi dall'udienza.

Il Presidente ha tra l'altro evidenziato che nell'udienza cautelare è possibile definire il giudizio ai sensi dell'art. 60 c.p.a. senza previo avviso alle parti. Nel silenzio della norma, l'eventuale intenzione delle parti di voler proporre motivi aggiunti, ricorso incidentale o regolamento di competenza, ovvero regolamento di giurisdizione dovrà, se del caso, essere prospettata dai difensori, in vista dell'udienza camerale, negli scritti difensivi, dove le parti potranno rappresentare ogni altra circostanza, in fatto o in diritto, che a loro giudizio osti a una definizione immediata della lite. Rimane ferma la possibilità per i collegi di rinviare a breve l'udienza camerale avvertendo le parti dell'intenzione del collegio di utilizzare la sentenza in forma semplificata con alcune cautele, come nell'ipotesi in cui manchi la costituzione di una controparte o sussista il dubbio che le argomentazioni difensive avrebbero avuto più ampi sviluppi in vista della decisione di merito.

Si precisa ancora che la facoltà di presentare brevi note sino a due giorni liberi dall'udienza deve considerarsi riferita alle sole udienze pubbliche e camerali non cautelari.

L'art. 4 d.l. 30 aprile 2020, n. 28

Con l'art. 4, rubricato «Disposizioni integrative e di coordinamento in materia di giustizia amministrativa», del citato decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28, convertito con modificazioni dalla legge di conversione 25 giugno 2020, n. 70, recante «Misure urgenti per la funzionalità dei sistemi di intercettazioni di conversazioni e comunicazioni, ulteriori misure urgenti in materia di ordinamento penitenziario, nonché disposizioni integrative e di coordinamento in materia di giustizia civile, amministrativa e contabile e misure urgenti per l'introduzione del sistema di allerta Covid-19», il legislatore è nuovamente intervenuto sul processo amministrativo, tra l'altro, apportando alcune modifiche alla disciplina introdotta con il d.l. n. 18/2020 e inserendo una ulteriore fase transitoria.

Segue. Proroga dei termini (primo comma)

Il termine di scadenza della fase transitoria, connessa all'emergenza epidemiologica, è stato differito dal 30 giugno al 31 luglio 2020.

In particolare, il termine del 30 giugno è stato sostituito da quello del 31 luglio: per l'adozione e l'efficacia delle misure organizzative eventualmente adottate dai presidenti dei vari uffici giudiziari della giustizia amministrativa necessarie per consentire il rispetto delle indicazioni igienico-sanitarie e le prescrizioni impartite per la fase emergenziale, al fine di evitare assembramenti all'interno degli uffici giudiziari e contatti ravvicinati tra le persone (art. 84, comma 3, d.l. n. 18/2020), compresa la misura del rinvio delle udienze (art. 84, comma 4, lett. e); per la previsione secondo cui tutte le controversie fissate per la trattazione, in udienza camerale o pubblica, passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati (art. 84, comma 5, d.l. n. 18/2020); per la sospensione dell'obbligo di deposito della copia di cortesia (art. 84, comma 10, d.l. n. 18/ 2020); per la rilevanza del rinvio ai fini del computo di cui all'art. 2 della legge 24 marzo 2001, n. 89, in tema di indennizzo da ragionevole durata del processo (art. 84, comma 9, d.l. n. 18/2020). Con riferimento al deposito della copia cartacea, il legislatore, in sede di conversione, oltre ad abrogare la sospensione dell'obbligo di deposito della copia di cortesia, ha abrogato anche l'art. 7, comma 4, d.l. 31 agosto 2016, n. 168, convertito con modificazioni dalla legge 25 ottobre 2016, n. 197, ai sensi del quale «A decorrere dal 1° gennaio 2017 per i giudizi introdotti con i ricorsi depositati, in primo o in secondo grado, con modalità telematiche deve essere depositata, anche a mezzo del servizio postale, almeno una copia cartacea del ricorso e degli scritti difensivi, con l'attestazione di conformità al relativo deposito telematico». Ne discende che è stato eliminato, con una modifica a sistema, l'obbligo di deposito della copia cartacea.

È opportuno chiarire che le copie cartacee di cui trattasi nulla avevano a che vedere con le c.d. «copie di cortesia» che nel sistema ante PAT trovavano la propria regolamentazione nell'art. 5, comma 2, disp. att. c.p.a. Tuttavia, con la recentissima nota prot. 10397 del 3 luglio 2020, il Segretario Generale della G.A. ha previsto, come misura organizzativa, che con il venir meno della copia cartacea degli scritti difensivi in formato digitale depositati dagli avvocati, le Segreterie degli uffici giudiziari sopperiscano stampando, all'atto del deposito, in primo grado, una copia del fascicolo digitale e, in secondo grado, del fascicolo di appello. Solo in questo modo, infatti, nei casi di gravi malfunzionamenti del SIGA-PAT, potrà essere assicurato lo svolgimento delle udienze, camerali e pubbliche, garantendo la disponibilità di almeno un fascicolo cartaceo.

Nel sito web della giustizia amministrativa è stata istituita una apposita sezione Emergenza coronavirus, nella quale sono pubblicate disposizioni organizzative, giurisprudenza, avvisi, dialogo con le Corti straniere riguardanti l'emergenza sanitaria Covid-19.

Segue. Discussione orale tramite collegamento da remoto (primo comma)

Il legislatore ha introdotto una nuova fase per il periodo dal 30 maggio fino al 31 luglio 2020, diretta a consentire la discussione orale mediante collegamento da remoto, su richiesta di parte o d'ufficio, con modalità idonee a salvaguardare il contraddittorio e l'effettiva partecipazione dei difensori all'udienza, assicurando in ogni caso la sicurezza e la funzionalità del sistema informatico della giustizia amministrativa e dei relativi apparati e comunque nei limiti delle risorse attualmente assegnate ai singoli uffici.

In particolare, con istanza depositata entro il termine per il deposito delle memorie di replica ovvero, per gli affari cautelari, fino a cinque giorni liberi prima dell'udienza, può essere chiesta la discussione orale mediante collegamento da remoto.

Il presidente del collegio: accoglie l'istanza di discussione orale da remoto se presentata congiuntamente da tutte le parti costituite; valuta l'istanza, negli altri casi, anche sulla base delle eventuali opposizioni alla discussione da remoto espresse dalle altre parti; se ritiene necessaria, anche in assenza di istanza, la discussione con modalità da remoto, la dispone con decreto.

La segreteria è tenuta, in ogni caso, a comunicare, almeno tre giorni prima della trattazione, l'avviso dell'ora e delle modalità di collegamento. Nel verbale vanno indicate le modalità con cui si accerta l'identità dei soggetti partecipanti e la libera volontà delle parti, anche ai fini della disciplina sulla protezione dei dati personali, con l'ulteriore precisazione che il luogo da cui si collegano i magistrati, gli avvocati e il personale addetto è considerato udienza a tutti gli effetti.

In alternativa alla discussione orale da remoto, le parti possono depositare note di udienza fino alle ore 12 del giorno antecedente a quello dell'udienza stessa o richiesta di passaggio in decisione. Con il deposito delle note o della richiesta, il difensore è considerato presente a ogni effetto in udienza.

Con riferimento all'opposizione alla istanza di discussione orale da remoto, la giurisprudenza ha ritenuto non sussistenti i presupposti per accoglierla sulla base del rilievo che le parti hanno depositato memoria difensiva e che le controparti hanno tempo per replicare, venendo così meno il presupposto in virtù del quale sarebbero state presentate le istanze avversarie. In base ad una piana e coordinata lettura delle disposizioni legislative disciplinanti la trattazione delle istanze cautelari nella sede collegiale della camera di consiglio, nonché della relativa normativa di applicazione deve escludersi che la possibilità di replicare comporti la preclusione della discussione orale da remoto della causa in sede cautelare, una volta che sia stata presentata domanda di discussione orale. L'interesse a sentire le parti ai sensi dell'art. 73, secondo comma, c.p.a. appare in base al regime giuridico processuale descritto dalla normativa emergenziale una opzione prevalente rispetto al passaggio in decisione della istanza di sospensiva allo stato degli atti, cioè senza discussione, e la discussione orale costituisce estrinsecazione del diritto di difesa assolutamente incomprimibile (T.A.R. Bologna I, decr., n. 102/2020). Nel sindacare la fondatezza o meno dell'opposizione, la giurisprudenza ha ritenuto non meritevole di apprezzamento la motivazione riferita alla copiosità della documentazione depositata ed alla ampiezza del contraddittorio scritto già espletato. Nel motivare il provvedimento adottato, il collegio precisa che il rigetto della istanza di discussione orale ha carattere straordinario, non essendo prevista nel sistema del c.p.a., ed è di stretta interpretazione, potendo essere positivamente apprezzata solo con riguardo ad esigenze di sicurezza e funzionalità del sistema informatico, ovvero ad oggettive esigenze difensive, da esplicarsi adeguatamente (T.A.R. Campania, III, decr. n. 301/2020).

Muovendo da un approccio più rigoroso, in altro precedente, l'opposizione alla richiesta di discussione orale ha trovato accoglimento in un caso in cui, stante il contesto circostanziale e normativo speciale relativo allo svolgimento dell'udienza mediante modalità telematiche e fatta salva l'integrità del contraddittorio comunque pienamente garantita, l'opposizione risulti argomentata su elementi di meritevolezza, non emergendo una obiettiva peculiarità della causa tale da superare il principio della concorde convergenza delle parti nel richiedere la discussione orale nelle modalità attualmente previste (Cons. St. V, decr. n. 881/2020).

Segue. L'art. 4 d.l. n. 28/2020 - Secondo e terzo comma

Con il secondo comma dell'art. 4 in esame è stato poi sostituito l'art. 13, comma 1, dell'allegato 2, al d.lgs. n. 104/2010, recante le norme di attuazione al codice del processo amministrativo. In particolare, è stato previsto che con decreto del Presidente del Consiglio di Stato – e non più con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri – sono stabilite le regole tecnico-operative per la sperimentazione e la graduale applicazione degli aggiornamenti del processo amministrativo telematico, anche relativamente ai procedimenti connessi attualmente non informatizzati, ivi incluso il procedimento per ricorso straordinario. Il decreto stabilisce anche i tempi massimi di discussione e replica.

Il decreto è adottato sentiti il Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei ministri competente in materia di trasformazione digitale e gli altri soggetti indicati dalla legge, che si esprimono nel termine perentorio di trenta giorni dalla trasmissione dello schema di decreto; si applica a partire dalla data nello stesso indicata, comunque non anteriore al quinto giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella G.U.R.I.

Dal quinto giorno successivo a quello di pubblicazione sulla G.U.R.I. del primo decreto adottato dal Presidente del Consiglio di Stato è abrogato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16 gennaio 2016, n. 40 (terzo comma).

Il legislatore ha inoltre abrogato l'art. 136, comma 2-quater, c.p.a., in base al quale il presidente della sezione o il collegio, se la questione sorgeva in udienza, poteva autorizzare il privato chiamato in causa dal giudice, che non possa effettuare il deposito di scritti difensivi o di documenti mediante pec, a depositarli mediante upload attraverso il sito internet istituzionale.

Il d.P.C.S. n. 134 del 22 maggio 2020

Con decreto n. 134 del 22 maggio 2020, è stato adottato il decreto del Presidente del Consiglio di Stato, recante «Regole tecnico-operative per l'attuazione del processo amministrativo telematico, nonché per la sperimentazione e la graduale applicazione dei relativi aggiornamenti», in attuazione dell'art. 4, comma 2, del d.l. n. 28/ 2020. Il decreto è stato poi abrogato dal decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 28 dicembre 2020 (sul quale si veda infra par. 13), il cui art. 3, nel premettere che esso sostituisce il decreto n. 134 del 2020, precisa che si applica a decorrere dal quinto giorno successivo a quello della sua pubblicazione sulla G.U. (11 gennaio 2021).

Le regole tecnico-operative per l'attuazione del processo amministrativo telematico, nonché per la sperimentazione e la graduale applicazione dei relativi aggiornamenti, e le relative specifiche tecniche, sono stabilite nel testo di cui agli Allegati 1 e 2 del decreto, di cui formano parte integrante. Il secondo comma dell'art. 1 precisa che, fino al termine dell'emergenza epidemiologica da Covid-19, integrano le regole tecnico-operative e le relative specifiche tecniche, di cui al comma 1, anche le disposizioni di cui all'art. 2.

Nel dettaglio, con l'art. 2 è stato previsto che nelle ipotesi in cui si deve procedere alla discussione orale, le udienze sia pubbliche sia camerali del processo amministrativo si svolgono mediante collegamenti da remoto in videoconferenza mediante adeguata piattaforma in uso presso la giustizia amministrativa (art. 2, comma 1).

Per lo svolgimento da remoto della camera di consiglio alla quale partecipano i soli magistrati per deliberare, si provvede con i collegamenti in videoconferenza consentiti dalla medesima piattaforma, mediante inviti a videoconferenze differenti rispetto a quelli utilizzati per le convocazioni delle udienze, o tramite call conferenze (art. 2, comma 2).

In tutti i casi in cui viene disposta la discussione da remoto, la segreteria comunica agli avvocati, almeno un giorno libero prima della trattazione, l'avviso del giorno e dell'ora del collegamento da remoto in videoconferenza, avendo cura di predisporre le convocazioni distribuendole in un congruo arco temporale, in modo da contenere, quanto più possibile e compatibilmente con il numero di discussioni richieste, il tempo di attesa degli avvocati prima di essere ammessi alla discussione. Nella stessa comunicazione sono inseriti il link ipertestuale per la partecipazione all'udienza, nonché l'avvertimento che l'accesso all'udienza tramite tale link e la celebrazione dell'udienza da remoto comportano il trattamento dei dati personali anche da parte del gestore della piattaforma, come da informativa relativa al trattamento dei dati personali ai sensi degli articoli 13 e 14 del Regolamento (UE) 2016/679, pubblicata sul sito internet della Giustizia amministrativa, con invito a leggere tale informativa. Il link inviato dalla segreteria è strettamente personale e non cedibile a terzi, fatta eccezione per l'eventuale difensore delegato.

Nel decreto sono quindi specificate ulteriori indicazioni relative alle modalità di partecipazione da remoto dei difensori e dei magistrati (art. 2, comma 6).

Si prevede ancora che: all'atto del collegamento e prima di procedere alla discussione, i difensori delle parti o le stesse parti dichiarano sotto la propria responsabilità che quanto accade nel corso dell'udienza o della camera di consiglio non è visto né ascoltato da soggetti non ammessi ad assistere all'udienza o alla camera di consiglio e si impegnano a non effettuare registrazioni; qualora il collegamento risulti impossibile per ragioni tecniche, il presidente del collegio dà le opportune disposizioni ai sensi degli artt. 39 c.p.a., 11 disp. att. c.p.a. e 127 c.p.c.; il presidente del collegio disciplina l'uso della funzione audio ai fini di dare la parola ai difensori o alle parti e regola l'ammissione e l'esclusione dei difensori o delle altre parti all'udienza stessa.

Con riferimento ai tempi massimi degli interventi delle parti in sede di discussione orale da remoto in videoconferenza, il decreto, al comma 12, prevede: il termine di sette minuti in sede di discussione dell'istanza cautelare e nei riti dell'accesso, del silenzio, del decreto ingiuntivo, dell'ottemperanza e, in ogni altro rito speciale non espressamente menzionato nel presente comma: sette minuti; il termine di dieci minuti nel rito ordinario, nel rito abbreviato comune di cui all'articolo 119 del codice del processo amministrativo, nel rito sui contratti pubblici di cui agli articoli 120 e seguenti del codice del processo amministrativo, nei riti elettorali. I tempi in questione sono assegnati a ciascuna parte, indipendentemente dal numero dei difensori che la assistono. Tuttavia, nell'esercizio dei propri poteri, il presidente del collegio può stabilire tempi di intervento inferiori o superiori a quelli indicati al comma 12, in considerazione del numero dei soggetti difesi, della natura e della complessità della controversia, tenendo conto dei tempi massimi esigibili di lavoro quotidiano in videoconferenza, ivi comprese le necessarie pause.

Le specifiche tecniche relative ai collegamenti da remoto, per lo svolgimento delle udienze camerali e pubbliche e delle camere di consiglio della Giustizia amministrativa, previsti dall'articolo 4 del decreto-legge del 30 aprile 2020, n. 28, sono poi disciplinate all'allegato 3 al decreto.

Ai sensi del d.l. n. 28/2020 e delle regole tecnico-operative per l'attuazione del P.A.T. nonché del decreto del 22 maggio 2020 del Segretariato Generale della giustizia amministrativa, le parti devono essere presenti e collegarsi all'ora indicata nell'avviso ricevuto dalla segreteria, a nulla rilevando la presenza in orario anteriore o posteriore (C.g.a., ord. n. 849/2020).

Inoltre, secondo un orientamento giurisprudenziale, non può gravare sull'ufficio giudiziario la circostanza che al momento del collegamento si sia verificato un malfunzionamento del microfono di un avvocato che ne ha impedito la partecipazione, in quanto in base alle regole tecnico-operative per l'attuazione del P.A.T. i difensori e le parti che agiscono in proprio garantiscono la corretta funzionalità del dispositivo utilizzato per collegarsi alla videoconferenza (C.g.a., ord. n. 824/2020).

Le linee guida sull'applicazione dell'art. 4 del d.l. n. 28/2020

In data 25 maggio 2020, il Presidente del Consiglio di Stato ha poi approvato le linee guida sull'applicazione dell'art. 4 del d.l. 28/2020 e sulla discussione da remoto, affiancate da un protocollo di intesa tra la Giustizia amministrativa, nella persona del Presidente del Consiglio di Stato, il Consiglio Nazionale Forense e l'Ordine degli Avvocati di Roma, l'Avvocatura generale dello Stato e le associazioni degli avvocati amministrativisti, teso a responsabilizzare le parti verso un'applicazione della legge e delle presenti linee guida informata ai principi di cooperazione e lealtà processuale.

Nelle linee guida si precisa, sotto il profilo temporale, che l'art. 4 del d.l. n. 28/2020 si applica a tutte le udienze, già fissate o che verranno fissate, da tenere nell'intervallo temporale compreso tra il 30 maggio e il 31 luglio 2020.

Segue. Art. 4 d.l. n. 28/2020 e art. 84 d.l. n. 18/2020

Sul rapporto tra l'art. 4 del d.l. n. 28/2020 e l'art. 84 del d.l. n. 18/2020, occorre chiarire se la discussione da remoto si aggiunga oppure sostituisca la facoltà processuale di deposito delle brevi note entro due giorni liberi dall'udienza. Nelle linee guida si ritiene preferibile una ricostruzione duale dei riti delineati dalla normativa, con la conseguenza che:

a) se è stata chiesta la discussione orale, si applica esclusivamente l'art. 4, comma 2, del d.l. n. 28/2020, con tutte le sue previsioni interne in tema di discussione orale e di modalità alternative alla discussione orale;

b) se nessuno ha chiesto la discussione orale, si applica esclusivamente l'art. 84, comma 5, del d.l. n. 18/2020 e, quindi, il processo c.d. cartolare con termine sino a due giorni liberi dall'udienza per il deposito delle note.

Segue. Art. 4 d.l. n. 28/2020: termine per la richiesta di discussione orale

L'art. 4 del d.l. n. 28/2020 fissa anche un termine entro il quale può essere chiesta la discussione orale, in deroga a quanto previsto per il rito ordinario che, al contrario, non predetermina un termine entro il quale le parti possono avanzare istanza diretta a discutere oralmente la causa. I termini devono intendersi come perentori, tuttavia, il presidente è titolare di un residuale e generale potere di disporre, ove necessario, con proprio decreto la discussione dalla causa con modalità da remoto anche in assenza di istanza di parte. Siffatto potere presidenziale ufficioso tempera l'effetto delle preclusioni legate al decorso del termine, consentendo al presidente del collegio, avuto riguardo alla peculiarità e complessità del caso concreto, di disporre con propria insindacabile valutazione, la discussione, non solo – come previsto dalla norma – ove manchi l'istanza di parte, ma anche, e a fortiori, ove quest'ultima sia stata formulata oltre i termini di legge.

Il deposito delle note, previste dal medesimo art. 4 (dapprima fino alle 9 antimeridiane del giorno dell'udienza e, quindi, alle ore 12 del giorno antecedente), costituisce una misura inedita ed eccezionale, alternativa al contraddittorio orale, fruibile solo nel caso in cui le parti abbiano chiesto la discussione o il presidente l'abbia disposta d'ufficio: «il Legislatore ha messo cioè a disposizione delle parti, che per motivi tecnici non possano o non vogliano fruire del collegamento da remoto, un'ulteriore chance di trattazione cartolare, anche al fine di disincentivare radicali opposizioni alla discussione orale destinate a «scaricarsi» sulla economicità e celerità del processo». Le note, comunque, devono essere brevi e depositate con anticipo rispetto al giorno dell'udienza, in modo da consentire alle parti una replica informata. Sotto un profilo contenutistico, con esse, le parti possono svolgere tutte le considerazioni generalmente ammesse in udienze.

In ogni caso, in alternativa alla discussione, le parti possono depositare richiesta di passaggio in decisione.

L'istanza di discussione da remoto deve essere presentata nei termini previsti per gli affari cautelari quindi, almeno cinque giorni liberi prima dell'udienza. Per gli affari di merito l'istanza di discussione da remoto va depositata entro il termine per le memorie di replica; tuttavia tale termine non può, oggettivamente, essere osservato quando, in relazione ad affari di merito, vengono fissate d'ufficio udienze per la trattazione di incidenti camerali quali proroghe termini, correzioni di errori materiali, interruzioni, e la comunicazione di segreteria venga trasmessa alle parti dopo la scadenza dei termini per il deposito delle memorie di replica. In tal caso soccorre l'applicazione analogica della regola prevista per gli affari cautelari, secondo cui l'istanza di discussione va presentata almeno cinque giorni liberi prima dell'udienza (C.g.a., decr. n. 109/2021).

Segue. Art. 4 d.l. n. 28/2020: opposizione alla discussione orale

L'art. 4 non si esprime sul termine per presentare opposizione alla discussione orale. Oltre all'esigenza di richiamare i principi di lealtà e collaborazione processuale, circa un utilizzo leale e non dilatorio delle facoltà di opposizione, normalmente riferibile alle ipotesi di insuperabili impedimenti tecnici o di altre situazioni conseguenti a oggettive difficoltà scaturenti dallo stato emergenziale, il decreto del Presidente del Consiglio di Stato (si veda supra) contenente regole operative, offre spunti per individuare una soluzione alle difficoltà organizzative e gestionali legate all'assenza del termine di legge. Si prevede in particolare che l'istanza di discussione venga comunicata a mezzo pec, a cura della segreteria, alle controparti processuali, anche ai fini della formulazione di eventuali opposizioni (art. 2, comma 3, del decreto). Si tratta di un adempimento non previsto dalla legge, ma che offre il veicolo per avvisare le parti circa l'opportunità di un celere esercizio della facoltà, in mancanza della quale il presidente comunque decide in ordine alla richiesta di discussione, con implicita riserva di valutare eventuali opposizioni successive, anche direttamente in udienza.

La giurisprudenza ha chiarito che il potere presidenziale ufficioso, siccome previsto «anche in assenza di istanza di parte», può ritenersi esercitabile sia ove manchi l'istanza di parte, «ma anche, e a fortiori, ove quest'ultima sia stata formulata oltre i termini di legge» e deve, dunque, intendersi come volto a temperare l'effetto delle preclusioni legate al decorso del termine (T.A.R. Reggio Calabria, decr., n. 55/2020).

Il termine delle ore 12 del giorno antecedente l'udienza camerale deve essere considerato termine ultimo, non essendo logicamente ammissibile che il legislatore abbia inteso consentire il deposito di tali scritti in qualsiasi momento, anche nel corso dell'udienza, che risulterebbe pesantemente intralciata dalla necessità di acquisire continuamente contezza dei depositi sopravvenuti (C.g.a., n. 826/2020).

Devono ritenersi tardive le note di udienza pervenute oltre le ore 12 del giorno antecedente l'udienza. Il momento ultimo delle ore 12 deve essere inteso come mezzogiorno e non come mezzanotte, perché questa seconda interpretazione non consentirebbe al collegio di prendere visione dei depositi in tempo utile per l'udienza. Il termine delle ore 12 del giorno antecedente l'udienza riguarda sia le note di udienza che le istanze di passaggio in decisione indicate nell'art. 4, d.l. n. 28/2020 (C.g.a., ord. n. 816/2020).

Il termine fissato per chiedere la discussione da remoto deve essere considerato perentorio, analogamente ai termini fissati dall'art. 73, comma 1, c.p.a. per il deposito di memorie difensive o documenti, in quanto espressione di un precetto di ordine pubblico processuale posto a presidio del contraddittorio e dell'ordinato lavoro del giudice, oltre che delle esigenze di corrente funzionalità degli organi e degli uffici della giustizia amministrativa (T.A.R. Napoli, I, dec. n. 1093/2020). In senso contrario, è stata invece respinta l'opposizione alla richiesta di discussione da remoto presentata sul rilievo che la domanda di discussione sarebbe tardiva in quanto presentata oltre il termine di cinque giorni liberi prima dell'udienza pubblica, trattandosi di termine non perentorio (T.A.R. Bologna, I, dec. n. 208/2020).

La carenza di dotazione informatica in capo a una parte per partecipare alla discussione da remoto non costituisce un motivo sufficiente per ottenere l'accoglimento della richiesta di opposizione alla domanda di discussione da remoto tempestivamente proposta. L'opposizione alla discussione costituisce un rimedio ad eventuali distorsioni della richiesta di discussione, in relazione alla corretta esplicazione della dialettica processuale. Al contrario, la carenza di dotazioni informatiche in capo a una parte non può costituire una giusta causa di opposizione idonea a incidere in senso limitativo sul diritto di difesa della controparte (C.g.a., decr. n. 39/2021).

In generale, la giurisprudenza ha osservato che la discussione orale da remoto, quale esplicazione del diritto di difesa, non può essere negata, salvo ipotesi del tutto residuali e salvo il potere del giudice di regolarne le modalità di svolgimento, quanto a oggetto e durata. Il giudizio amministrativo si fonda sui principi di sinteticità e leale collaborazione tra le parti e il giudice, per pervenire alla celere definizione del giudizio; è pertanto specifico dovere di tutti i protagonisti del processo operare secondo canoni di solidarietà, sinteticità, astensione da tattiche difensive dilatorie, emulative, richieste processuali irrilevanti o palesemente infondate. L'opposizione alla discussione orale va delimitata alla luce dei suddetti principi e non costituisce né un diritto potestativo della parte né una sorta di parere di una delle parti processuali sull'esercizio del potere valutativo spettante esclusivamente al giudice in ordine allo svolgimento della discussione e alle relative modalità applicative. L'opposizione deve quindi rispondere a ragioni serie, comprovate e oggettive e, nel caso in cui difettino tali requisiti, può anche essere valutata ai sensi degli artt. 88 e 92 c.p.c. (C.g.a. decr. n. 33/2021).

La giurisprudenza ha anche respinto l'opposizione fondata sull'esigenza di svolgere la discussione in presenza. La disciplina emergenziale prevede, in via straordinaria e temporanea, il collegamento da remoto come unica modalità di svolgimento della discussione orale, con la conseguenza che resta preclusa all'interprete ogni opzione interpretativa che, invece, ammetta la discussione in presenza, da intendersi quale possibilità esclusa dalla normativa di riferimento. L'affermata delicatezza della questione da discutere non consente di autorizzare la sostanziale disapplicazione della disposizione che prevede la sola discussione da remoto, sulla base della sua inidoneità ad assicurare l'integrità del contraddittorio. Non si ravvisano, secondo il collegio, ragioni di ordine giuridico o tecnico «per smentire l'assunto dell'equivalenza della discussione orale da remoto, rispetto a quella in presenza, quanto alla sua capacità di salvaguardare in maniera adeguata l'esercizio dei diritti di difesa e la pienezza della dialettica processuale » (Cons. St. II, decr. n. 24/2021).

Segue. Art. 4 d.l. n. 28/2020: forma del decreto

Nelle linee guida si precisa ancora che la forma del decreto per disporre la discussione è richiesta solo per il caso di udienza disposta d'ufficio dal presidente, mentre tace nelle ipotesi di domanda congiunta, singola e di domanda singola seguita da opposizione. Nelle ipotesi di domanda congiunta, la legge esclude in radice una valutazione prevedendo che «L'istanza è accolta dal presidente del collegio se presentata congiuntamente da tutte le parti costituite» e tale necessità può anche escludersi per la generale ipotesi di domanda singola di discussione non opposta. È necessaria la forma del decreto solo nel caso della discussione disposta d'ufficio e nel caso di opposizione depositata dalla parte.

La giurisprudenza ha respinto, tuttavia, in un precedente giurisprudenziale, la richiesta di discussione orale da remoto, pur ritenendo che l'opposizione depositata non presenti argomenti che inducano a escluderla, chiarendo che risulta superfluo prevedere la discussione orale da remoto al fine di valutare l'istanza di rinvio per termini a difesa (T.A.R. Molise, decr. n. 43/2020).

Segue. Art. 4 d.l. n. 28/2020: interruzione della discussione da remoto

La novella non disciplina le conseguenze processuali in caso di discussione da remoto interrotta per motivi tecnici o per insufficienza delle apparecchiature utilizzate. Si tratta di evenienze rientranti nell'apprezzamento del collegio, muovendo dal presupposto che ai sensi dell'art. 127 c.p.c., applicabile al processo amministrativo per il tramite del rinvio esterno di cui all'art. 39 c.p.a., l'udienza è diretta dal presidente del collegio, il quale «può fare o prescrivere quanto occorre affinché la trattazione delle cause avvenga in modo ordinato e proficuo, regola la discussione, determina i punti sui quali essa deve svolgersi e la dichiara chiusa quando la ritiene sufficiente».

Segue. Art. 4 d.l. n. 28/2020: note di udienza

Le parti possono alternativamente chiedere la discussione da remoto o depositare note di udienza se non chiedono la discussione o non partecipano alla discussione chiesta da un'altra parte processuale; le note di udienza sono quindi una alternativa alla discussione e non sono subordinate alla richiesta di discussione. Secondo la giurisprudenza l'eccezionale mezzo delle note di udienza, previsto dall'art. 4, d.l. n. 28/2020 nel processo del periodo emergenziale Covid-19, che si aggiunge alle memorie e alle repliche, è consentito a ciascuna parte una sola volta e non sono consentite plurime note di udienza né repliche alle altrui note di udienza, pena una defatigante moltiplicazione di scritti difensivi (C.g.a. n. 144/2021).

Inoltre, anche le note di udienza devono rispondere al principio di sinteticità degli atti processuali, con la conseguenza che la giurisprudenza ha dichiarato inammissibili e, quindi, inutilizzabili le note di udienza estese per 42 pagine. Le note di udienza, intervenendo a ridosso dell'udienza e aggiungendosi all'atto introduttivo e alle memorie, devono rispettare il canone di sinteticità (ragionevolmente non possono eccedere le tre/quattro pagine) e non possono assolvere alla funzione sostanziale della memoria con elusione del termine di deposito di quest'ultima, pena la violazione del contraddittorio e un vulnus all'approfondimento collegiale della causa (C.g.a., ord. n. 36/2021).

Emergenza Covid19 - Notifica per pubblici proclami

La giurisprudenza amministrativa, oltre ad essere intervenuta in modo puntuale su alcune delle disposizioni introdotte per effetto dell'emergenza Covid, ha anche adattato l'applicazione di alcune disposizioni processuali alla situazione emergenziale in atto. Così, con riferimento alla notifica per pubblici proclami, ha ritenuto di omettere la formalità dell'inserimento dell'estratto del ricorso nella G.U.R.I., giustificando tale omissione con lo stato di emergenza sanitaria nazionale in atto, precisando che l'integrazione del contraddittorio mediante la notifica per pubblici proclami può avvenire con le modalità indicate dal giudice e con omissione della formalità dell'inserimento dell'estratto del ricorso nella G.U.R.I. (C.g.a., decr. n. 277/2020).

Secondo un orientamento giurisprudenziale, nell'udienza svolta in forma telematica, senza la partecipazione dei difensori, ai sensi dell'art. 84, commi 5 e 6, d.l. n. 18 del 2020, che ha previsto il passaggio in decisione senza discussione orale, in caso di rilievo d'ufficio di un profilo di inammissibilità della impugnazione, deve essere fatta applicazione della disposizione dell'art. 73, comma 3, seconda parte, c.p.a., dettata per l'ipotesi in cui la questione emerga dopo il passaggio in decisione, assegnando alle parti un termine non superiore a trenta giorni per il deposito di memorie e riservando la decisione ad altra camera di consiglio (Cons. St. II, ord. n. 3109/2020).

Sulle nuove disposizioni in materia di udienza telematica e di c.d. copia di cortesia, v. il commento all'art. 136 c.p.a. (par. 20), all'art. 4 disp. att. c.p.a. (par. 5), all'art. 5 disp. att. c.p.a. (par. 4.3), all'art. 5 disp. att. c.p.a. (par. 4), all'art. 13 disp. att. c.p.a. (par. 7-bis). Sulla disciplina dell'ammissione al patrocinio a spese dello Stato durante l'emergenza Covid-19 si veda subart. 14 c.p.a., spec. § 5, «La disciplina dell'emergenza sanitaria Covid-19».

Art. 25 d.l. n. 137/2020, art. 1, comma 17, d.l. n. 183/2020 e art. 6, comma 1, lett. e) d.l. n. 44/2021

L'aggravamento del quadro epidemiologico nazionale ha richiesto un nuovo intervento normativo sulle modalità di svolgimento del processo amministrativo. In particolare, con l'art. 25, rubricato «Misure urgenti relative allo svolgimento del processo amministrativo», del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, in l. 18 dicembre 2020, n. 176, il legislatore ha reintrodotto il regime previsto dall'art. 4, comma 1, periodi quarto e seguenti, del d.l. n. 28/2020 (sul quale si veda supra) e, quindi, la discussione da remoto, con decorrenza dal 9 novembre 2020 fino al 30 gennaio 2021. Con il successivo art. 1, comma 17, del d.l. 31 dicembre 2020, n. 183, convertito, con modificazioni, in l. 26 febbraio 2021, n. 21, il regime temporale del rito emergenziale è stato prorogato fino al 30 aprile 2021 e, quindi, con il d.l. 1 aprile 2021, n. 44, fino al 31 luglio 2021.

Segue. Reintroduzione della discussione mediante collegamento da remoto

Nel dettaglio, pertanto, il legislatore, con riferimento al citato periodo temporale, ha previsto nuovamente che le parti possono chiedere la discussione orale con istanza depositata entro il termine per il deposito delle memorie di replica ovvero, per gli affari cautelari, fino a cinque giorni liberi prima dell'udienza in qualunque rito, mediante collegamento da remoto, con modalità idonee a salvaguardare il contraddittorio e l'effettiva partecipazione dei difensori all'udienza, assicurando in ogni caso la sicurezza e la funzionalità del sistema informatico della giustizia amministrativa e dei relativi apparati e comunque nei limiti delle risorse attualmente assegnate ai singoli uffici.

Il presidente del collegio: accoglie l'istanza di discussione orale da remoto se presentata congiuntamente da tutte le parti costituite; valuta l'istanza, negli altri casi, anche sulla base delle eventuali opposizioni alla discussione da remoto espresse dalle altre parti; se ritiene necessaria, anche in assenza di istanza, la discussione con modalità da remoto, la dispone con decreto.

La segreteria è tenuta, in ogni caso, a comunicare, almeno tre giorni prima della trattazione, l'avviso dell'ora e delle modalità di collegamento. Nel verbale vanno indicate le modalità con cui si accerta l'identità dei soggetti partecipanti e la libera volontà delle parti, anche ai fini della disciplina sulla protezione dei dati personali, con l'ulteriore precisazione che il luogo da cui si collegano i magistrati, gli avvocati e il personale addetto è considerato udienza a tutti gli effetti.

In alternativa alla discussione orale da remoto, le parti possono depositare note di udienza fino alle ore 12 del giorno antecedente a quello dell'udienza stessa o richiesta di passaggio in decisione. Con il deposito delle note o della richiesta, il difensore è considerato presente a ogni effetto in udienza.

Fino alla scadenza della fase indicata, il decreto del Presidente del Consiglio di Stato di cui all'art. 13 dell'allegato 2 al c.p.a., recante le regole tecnico-operative per la sperimentazione e la graduale applicazione degli aggiornamenti del processo amministrativo telematico (sul quale si veda supra), prescinde dai pareri previsti dallo stesso art. 13.

Il terzo comma dell'articolo in esame contiene, poi, una regola applicabile alle udienze pubbliche e alle camere di consiglio che si svolgono tra il 9 e il 20 novembre 2020, nei quali casi l'istanza di discussione orale può essere presentata fino a cinque giorni liberi prima dell'udienza pubblica o camerale.

Segue. Decisione senza discussione orale sulla base degli atti.

Durante il medesimo periodo temporale, nel caso in cui non ricorrano le ipotesi per le quali è prevista la discussione da remoto, gli affari in trattazione passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati, ferma restando la possibilità di definizione del giudizio ai sensi dell'art. 60 c.p.a., omesso ogni avviso.

Il giudice delibera quindi in camera di consiglio, se necessario avvalendosi di collegamenti da remoto, fermi i poteri presidenziali di rinvio degli affari e di modifica della composizione del collegio.

Decreto del Presidente del Consiglio di Stato 28 dicembre 2020, regole tecnico-operative per l'attuazione del PAT

Con il decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 28 dicembre 2020 (pubblicato sulla G.U. n. 7 dell'11 gennaio 2021) sono state adottate le «Regole tecnico-operative per l'attuazione del processo amministrativo telematico, nonché per la sperimentazione e la graduale applicazione dei relativi aggiornamenti», in sostituzione di quelle previste dal decreto n. 134 del 22 maggio 2020 (sul quale si veda supra).

Le regole tecnico-operative per l'attuazione del PAT, nonché per la sperimentazione e la graduale applicazione dei relativi aggiornamenti, e le relative specifiche tecniche, sono stabilite agli allegati 1 e 2 del decreto.

Fino al termine dell'emergenza epidemiologica, integrano le regole tecnico-operative e le relative specifiche tecniche anche le disposizioni dell'art. 2.

Nel dettaglio, con l'art. 2 è stato previsto che nelle ipotesi in cui si deve procedere alla discussione orale, le udienze sia pubbliche sia camerali del processo amministrativo si svolgono mediante collegamenti da remoto in videoconferenza mediante adeguata piattaforma in uso presso la giustizia amministrativa (art. 2, comma 1).

Per lo svolgimento da remoto della camera di consiglio alla quale partecipano i soli magistrati per deliberare, si provvede con i collegamenti in videoconferenza consentiti dalla medesima piattaforma, mediante inviti a videoconferenze differenti rispetto a quelli utilizzati per le convocazioni delle udienze, o tramite call conference (art. 2, comma 2).

Qualora l'istanza di discussione da remoto non sia proposta da tutte le parti costituite, la segreteria trasmette alle parti diverse dall'istante, anche ai fini della formulazione di eventuali opposizioni, l'avviso di avvenuto deposito dell'istanza.

In tutti i casi in cui viene disposta la discussione da remoto, la segreteria comunica agli avvocati, almeno tre giorni prima della trattazione, l'avviso del giorno e dell'ora del collegamento da remoto in videoconferenza, avendo cura di predisporre le convocazioni distribuendole in un congruo arco temporale, in modo da contenere, quanto più possibile e compatibilmente con il numero di discussioni richieste, il tempo di attesa degli avvocati prima di essere ammessi alla discussione. L'orario indicato nell'avviso è soggetto a variazioni in aumento. Nella stessa comunicazione sono inseriti il link ipertestuale per la partecipazione all'udienza, nonché l'avvertimento che l'accesso all'udienza tramite tale link e la celebrazione dell'udienza da remoto comportano il trattamento dei dati personali anche da parte del gestore della piattaforma, come da informativa relativa al trattamento dei dati personali ai sensi degli articoli 13 e 14 del Regolamento (UE) 2016/679, pubblicata sul sito internet della Giustizia amministrativa, con invito a leggere tale informativa. Il link inviato dalla segreteria è strettamente personale e non cedibile a terzi, fatta eccezione per l'eventuale difensore delegato.

Nel decreto sono quindi specificate ulteriori indicazioni relative alle modalità di partecipazione da remoto dei difensori e dei magistrati (art. 2, commi 6 e 7).

Si prevede ancora che: all'atto del collegamento e prima di procedere alla discussione, i difensori delle parti o le stesse parti dichiarano sotto la propria responsabilità che quanto accade nel corso dell'udienza o della camera di consiglio non è visto né ascoltato da soggetti non ammessi ad assistere all'udienza o alla camera di consiglio e si impegnano a non effettuare registrazioni; qualora il collegamento risulti impossibile per ragioni tecniche, il presidente del collegio dà le opportune disposizioni ai sensi degli artt. 39 c.p.a., 11 disp. att. c.p.a. e 127 c.p.c.; il presidente del collegio disciplina l'uso della funzione audio ai fini di dare la parola ai difensori o alle parti e regola l'ammissione e l'esclusione dei difensori o delle altre parti all'udienza stessa.

Al comma 11, si prevede che è vietata la registrazione, con ogni strumento e da parte di chiunque, delle udienze pubbliche e camerali, nonché della camera di consiglio da remoto tenuta dai soli magistrati per la decisione degli affari; è in ogni caso vietato l'uso della messaggistica istantanea interna agli applicativi utilizzati per la videoconferenza e, comunque, di altri strumenti o funzioni idonei a conservare nella memoria del sistema traccia delle dichiarazioni e delle opinioni espresse dai partecipanti all'udienza o alla camera di consiglio.

Con riferimento ai tempi massimi degli interventi delle parti in sede di discussione orale da remoto in videoconferenza, il decreto, al comma 12, prevede: il termine di sette minuti in sede di discussione dell'istanza cautelare e nei riti dell'accesso, del silenzio, del decreto ingiuntivo, dell'ottemperanza e, in ogni altro rito speciale non espressamente menzionato nel comma: sette minuti; il termine di dieci minuti nel rito ordinario, nel rito abbreviato comune di cui all'art. 119 c.p.a., nel rito sui contratti pubblici di cui agli artt. 120 ss. c.p.a., nei riti elettorali. I tempi in questione sono assegnati a ciascuna parte, indipendentemente dal numero dei difensori che la assistono. Tuttavia, nell'esercizio dei propri poteri, il presidente del collegio può stabilire tempi di intervento inferiori o superiori a quelli indicati al comma 12, in considerazione del numero dei soggetti difesi, della natura e della complessità della controversia, tenendo conto dei tempi massimi esigibili di lavoro quotidiano in videoconferenza, ivi comprese le necessarie pause.

Le specifiche tecniche relative ai collegamenti da remoto, per lo svolgimento delle udienze camerali e pubbliche e delle camere di consiglio della Giustizia amministrativa sono poi disciplinate all'allegato 3 al decreto. Le disposizioni dell'art. 2 si applicano, in quanto compatibili, anche alle adunanze convocate per la deliberazione dei ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica.

Ripresa delle udienze in presenza con il d.l. n. 105/2021

Con il decreto-legge 23 luglio 2021 n. 105, recante «Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e per l'esercizio in sicurezza di attività sociali ed economiche», convertito con modificazioni dalla l. 16 settembre 2021 n. 126, il legislatore ha prorogato l'efficacia delle misure emergenziali adottate in materia di processo civile e penale (art. 7), mentre analoga proroga non ha interessato il processo amministrativo, con conseguente cessazione dell'efficacia della disciplina emergenziale.

In sede di conversione del d.l. è stato introdotto l'art. 7- bis , che consente in situazioni eccezionali non altrimenti fronteggiabili e correlate a provvedimenti assunti dalla pubblica autorità per contrastare la pandemia di Covid-19, lo svolgimento dell'udienza da remoto.

In particolare, fino al 31 dicembre 2021, in presenze della descritta situazione emergenziale, i presidenti titolari delle sezioni del Consiglio di Stato, il presidente del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana e i presidenti dei tribunali amministrativi regionali e delle relative sezioni staccate possono autorizzare con decreto motivato, in alternativa al rinvio, la trattazione da remoto delle cause per cui non è possibile la presenza fisica in udienza di singoli difensori o, in casi assolutamente eccezionali, di singoli magistrati.

In tali ipotesi la trattazione si svolge con le modalità di cui all'art. 13-quater delle norme di attuazione del c.p.a.

Il termine del 31 dicembre 2021 è stato quindi prorogato al 31 marzo 2022 con il d.l. n. 228/2021 e non ulteriormente prorogato.

La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che non può essere accolta l'istanza di partecipazione all'udienza pubblica mediante collegamento da remoto sia se formulata ai sensi dell'art. 4, d.l. n. 28/2020 che ai sensi dell'art. 7-bis, d.l. n. 105/2021 nel caso in cui la parte appellata è costituita con il disgiunto patrocinio di due avvocati solo per uno dei quali è dedotta la sussistenza di una generica situazione di rischio sanitario. Nel caso di specie, inoltre, nell'istanza non si deduce, né tantomeno si dimostra, che la situazione esposta sia effettivamente correlata «a provvedimenti assunti dalla pubblica autorità», che non vengono allegati o almeno dichiarati (Cons. St. IV, decr. n. 336/2022).

In senso sostanzialmente conforme è stata rigettata l'istanza di trattazione da remoto della causa motivata dall'elevato rischio manifestatosi nei giorni immediatamente precedenti l'udienza in relazione «allo spostamento con trasferta aerea dei difensori, tutti residenti in Sicilia», non sussistendo né le «situazioni eccezionali» né «i provvedimenti assunti dalla pubblica autorità» a cui si riferisce l'art. 7-bis, d.l. n. 105/2021 (Cons. St. IV, decr. n. 10/2022).

L'istanza, pertanto, non deve essere generica e deve essere circostanziata e motivata con specifico riferimento a documentati e oggettivi impedimenti dei singoli a partecipare all'udienza, essendo invece insufficiente la mera preoccupazione soggettiva (C.g.a, decr. n. 4/2022; C.g.a. decr. n. 2/2022).

Partecipazione di persone non identificate all'udienza da remoto

Secondo la giurisprudenza amministrativa deve essere disconnesso dalla discussione in udienza da remoto l'avvocato se nel luogo in cui è collegato telematicamente è visibile la presenza di altra persona non identificata e non autorizzata a partecipare alla camera di consiglio nelle ipotesi in cui il reiterato invito del presidente del collegio di far allontanare il soggetto non autorizzato non ha trovato riscontro, qualora l'invio sia rimasto senza seguito per evidente malfunzionamento del collegamento informatico, non imputabile al sistema informatico della giustizia amministrativa (C.g.a., n. 858/2020).