Richiesta di sospensione per esistenza di una questione pregiudiziale pendente in altro processo (art. 79)

La disciplina della sospensione del processo amministrativo è contenuta (in virtù del rinvio di cui all'art. 79 c.p.a.) nelle corrispondenti norme processual-civilistiche (artt. 295 e 296 c.p.c.), oltre che dal diritto dell'U.E. per ciò che concerne il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia (art. 267 TFUE).

La sospensione necessaria del processo di cui all'art. 295 c.p.c., al quale rinvia l'art. 79, comma 1 ricorre nel caso di pendenza di una causa che verte su una questione pregiudiziale, la cui soluzione rappresenta il necessario presupposto (inteso in senso tecnico-giuridico e non meramente logico) della decisione del ricorso pendente. Nel caso del successivo art. 296, la sospensione è di tipo facoltativo e richiede l'istanza di tutte le parti in causa (Cons. St. V, n. 3573/2014) (v. formula “Istanza per chiedere la sospensione del processo”).

Casistica

Le cause di sospensione del processo sono tassative e infatti anche l'art. 79 fa rinvio al c.p.c., ad altre leggi e al diritto dell'U.E. Il richiamo è stato esteso ad ogni altra ipotesi di sospensione prevista dal c.p.c. o da altre leggi; ad esempio, l'art. 337, comma 2, c.p.c. prevede che quando l'autorità di una sentenza è invocata in un diverso processo, questo può essere sospeso se tale sentenza è impugnata (si tratta di una sospensione facoltativa, diversa da quella prevista dall'art. 295 c.p.c.), che è necessaria; anche l'art. 624, comma 1, c.p.c. può consentire la sospensione (secondo cui «Se è proposta opposizione all'esecuzione a norma degli artt. 615 e 619, il giudice dell'esecuzione, concorrendo gravi motivi, sospende, su istanza di parte, il processo con cauzione o senza»), nonché ogni altra disposizione compatibile in forza del rinvio operato dall'art. 39, posto che non si ravvisano ostacoli logico giuridici a tale estensione (Cons. St. V, n. 806/2015).

In particolare, nel caso dall'art. 337, comma 2, cit., trattandosi di una facoltà, il ‘secondo giudice' può anche non disporre la sospensione, nel qual caso non è detto che debba necessariamente conformarsi alla decisione impugnata, sia perché potrebbe ritenere non sussistente l'influenza effettiva della sentenza sulla questione al suo esame e sia perché, anche indipendentemente da ciò, potrebbe valutare liberamente la probabilità che la sentenza invocata possa essere confermata e l'opportunità della sospensione.

I casi di sospensione previsti nel codice del processo amministrativo riguardano, oltre alla sospensione per querela di falso, il regolamento preventivo di giurisdizione e di competenza (artt. 10 e 16 c.p.a.). Altre leggi prevedono ipotesi di sospensione del processo: così nel caso di questione di costituzionalità, l'art. 23, l. n. 87/1953 (recante «Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale») disciplina la sospensione del processo (v. Cons. St. Ad. plen., ord. n. 28/2014 che definisce impropria tale sospensione), nei casi in cui tale questione sia stata sollevata in altro processo e relativa ad una norma applicabile nel giudizio, in quanto volta a produrre effetti in termini di economia dei mezzi processuali e di ragionevole durata del processo, evitando che la Corte Costituzionale sia nuovamente investita della medesima questione già sollevata nell'altro giudizio ed il conseguente rischio prolungare la durata del giudizio di costituzionalità, e di riflesso di quello a quo. Tale evenienza può porsi anche qualora altro tribunale abbia già sollevato una questione pregiudiziale davanti alla Corte di Giustizia. In tal caso, le parti possono chiedere la sospensione del giudizio in attesa del pronunciamento della corte europea, sul presupposto della rilevanza e pregiudizialità della questione.

Una critica alla prassi della sospensione impropria è stata espressa incidentalmente dalla Corte costituzionale, che ha rilevato che deve escludersi la sussistenza di una discrezionale facoltà del giudice di sospendere il processo fuori dei casi tassativi di sospensione necessaria «per mere ragioni di opportunità» e ha stigmatizzato la prassi della cosiddetta “sospensione impropria” che nella sostanza consiste nell'adozione di un provvedimento di sospensione difforme da univoche indicazioni normative (Corte cost., n. 218/2021).

Al riguardo, l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (Cons. St. Ad. Plen. n. 4/2024 ) ha precisato che:

a) nel processo amministrativo la sospensione del processo è disciplinata - ai sensi dell'art. 79, comma 1, c.p.a. - dal codice di procedura civile, dalle altre leggi e dal diritto dell'Unione europea; a sua volta il c.p.c., come interpretato dal diritto vivente della Corte di cassazione, nella lettura datane dalla Corte costituzionale, non contempla la sospensione del processo per ragioni di opportunità;

b) la c.d. sospensione impropria “in senso lato” del processo, ossia disposta, in un dato giudizio, nelle more della soluzione, in un diverso giudizio, di un incidente di costituzionalità, o di una pregiudiziale eurounitaria, o di una rimessione all'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato avente carattere pregiudiziale anche nel giudizio de quo, costituisce, al pari della c.d. sospensione impropria “in senso stretto” (ossia disposta nel giudizio in cui viene sollevata questione di costituzionalità o questione pregiudiziale eurounitaria) una sospensione necessaria ai sensi dell'art. 295 c.p.c., per la definizione di una questione avente carattere “pregiudiziale”, avuto riguardo alla portata “normativa” delle decisioni della Corte costituzionale e della CGUE, e al valore di precedente parzialmente vincolante delle pronunce dell'Adunanza Plenaria;

c) la sospensione impropria “in senso lato” va adottata previo contraddittorio ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a. e solo se le parti o almeno una di esse non chiedano di poter interloquire davanti la Corte costituzionale, la CGUE, la Plenaria, nel qual caso va disposta una nuova rimessione (con conseguente sospensione impropria “in senso stretto” nelle prime due ipotesi);

d) un effetto equivalente a quello sub (c) può essere conseguito mediante una sospensione sull'accordo delle parti ex art. 296 c.p.c.; una sospensione ai sensi dell'art. 296 c.p.c. è inoltre adottabile allorché la questione rilevante nel giudizio de quo sia analoga, ma non identica, a quella già pendente davanti la Corte costituzionale, la CGUE, la Plenaria; in ogni caso, la sospensione ex art. 296 c.p.c. va disposta nel rispetto dei relativi presupposti normativi, tenendo conto che il termine massimo di durata della sospensione, ivi previsto, non è né perentorio né elemento indefettibile della fattispecie, e va modulato caso per caso sulla scorta di una valutazione prognostica circa il tempo necessario per la definizione della questione pregiudiziale pendente in diverso giudizio;

e) le esigenze di economia processuale e di ragionevole durata del processo, sottese alla c.d. sospensione impropria “in senso lato” possono essere soddisfatte, oltre che con la sospensione ex art. 295 c.p.c. (o 296 c.p.c.), anche a mezzo del rinvio dell'udienza a data fissa (o eccezionalmente a data da destinarsi) o della cancellazione della causa dal ruolo, nel rigoroso rispetto dei relativi presupposti normativi;

f) nella fisiologica applicazione delle vigenti norme processuali, se il processo subisce una stasi per attendere la definizione di una questione di costituzionalità, di una pregiudiziale eurounitaria, o di una rimessione all'Adunanza Plenaria pendente in un diverso giudizio, attraverso, alternativamente, gli istituti della sospensione ex art. 295 c.p.c., della sospensione ex art. 296 c.p.c. senza indicazione della data della nuova udienza, della sospensione ex art. 296 c.p.c. con indicazione della data della nuova udienza, del rinvio dell'udienza a data fissa o, eccezionalmente, a data da destinare, della cancellazione della causa dal ruolo: (i) nella prima e seconda ipotesi le parti hanno l'onere di presentare istanza di fissazione di udienza al fine della prosecuzione del processo ai sensi dell'art. 80, comma 1, c.p.a.; (ii) nella terza e quarta ipotesi il processo prosegue, senza impulso di parte, all'udienza indicata nell'ordinanza di sospensione o nel verbale di udienza che dispone il rinvio o comunque fissata d'ufficio; (iii) nella quinta ipotesi il processo prosegue se la parte presenta istanza di fissazione di udienza entro il termine di perenzione ordinaria;

g) ove venga adottata un'ordinanza di sospensione impropria “in senso lato” senza l'audizione e/o il consenso delle parti, tale ordinanza, se non contestata con i rimedi che l'ordinamento appresta, onera le parti di presentare istanza di fissazione di udienza al fine della prosecuzione del processo ai sensi dell'art. 80, comma 1, c.p.a.;

h) ove l'ordinanza di sospensione del processo non fissi già la data dell'udienza di prosecuzione, il termine di cui all'art. 80, comma 1, c.p.a., entro cui le parti devono presentare istanza di fissazione di udienza al fine della prosecuzione del processo, a seguito di qualsivoglia ipotesi di sua sospensione senza indicazione della nuova data di udienza, ha natura di termine perentorio;

i) la perentorietà di tale termine va ribadita anche ove si traduca, nell'inerzia delle parti, in un ostacolo di fatto all'applicazione del diritto eurounitario, perché (i) il diritto eurounitario riconosce l'autonomia processuale degli Stati membri a condizione del rispetto dei principi di equivalenza ed effettività, (ii) il diritto eurounitario non impedisce la previsione di termini processuali perentori, purché proporzionati e non discriminatori, e (iii) il termine di cui all'art. 80, comma 1, c.p.a., alla luce della giurisprudenza eurounitaria, è proporzionato, non discriminatorio, e la complessiva disciplina contenuta nell'art. 80 c.p.a. non è ambigua.

Di conseguenza, la formula in esame presuppone che non via sia interesse della parte a contraddire in Corte di giustizia chiedendo un nuovo rinvio pregiudiziale, che comporta sempre il rischio di un allungamento dei tempi del giudizio superiore all’ipotesi di sospensione specie se la questione pregiudiziale o di costituzionalità è prossima a essere decisa.

In relazione a tale indirizzo va ora valutata l’incidenza della modifica delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, disposta con Delibera della Corte cost. 12 marzo 2026, il cui art. 4 consente alla Corte di autorizzare l'intervento delle parti di altri giudizi, pendenti nei quali debba essere applicata la disposizione censurata e una delle parti abbia già formulato entro tale termine una eccezione di illegittimità costituzionale concernente la medesima disposizione.

La possibilità di intervenire in Corte costituzionale fa venire meno uno degli argomenti per chiedere una nuova rimessione in Corte costituzionale in caso di giudizio già pendente.

Va anche segnalato che Cass. Sez. un., 14 maggio 2026, n. 14226 continua a ritenere una posizione differente sulla sospensione impropria, ritenuta inammissibile fuori dalle ipotesi tassativamente previste dalla legge, non potendo quindi il giudice disporla neanche con il consenso delle parti.

Si veda anche l'art. 14, d.lgs. n. 109/2007, recante «Misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l'attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale, in attuazione della direttiva 2005/60/CE» (che prevede che «Qualora nel corso dell'esame del ricorso si evidenzi che la decisione dello stesso dipende dalla cognizione di atti per i quali sussiste il segreto dell'indagine o il segreto di Stato, il procedimento è sospeso fino a quando l'atto o i contenuti essenziali dello stesso non possono essere comunicati al tribunale amministrativo. Qualora la sospensione si protragga per un tempo superiore a due anni, il tribunale amministrativo può fissare un termine entro il quale il Comitato è tenuto a produrre nuovi elementi per la decisione o a revocare il provvedimento impugnato. Decorso il predetto termine, il tribunale amministrativo decide allo stato degli atti.»); nel caso di sospensione del processo per pregiudiziale comunitaria, la stessa è disciplinata dall'art. 267 del Trattato Unione europea e l'art. 42, l. n. 234/2012, recante «Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea» (v. formula “Memoria con cui si chiede la sospensione del processo e il rinvio pregiudiziale in Corte di Giustizia”).

In giurisprudenza, il presupposto della c.d. pregiudizialità tecnica (o necessaria), per la sospensione ai sensi dell'art. 295 c.p.c. è stato ritenuto sussistente quando una controversia (pregiudiziale) costituisca l'indispensabile antecedente logico-giuridico dal quale dipenda la decisione della causa pregiudicata, in ragione del fatto che il rapporto giuridico della prima rappresenta un elemento costitutivo della situazione sostanziale dedotta nella seconda, per cui il relativo accertamento si imponga nei confronti di quest'ultima con efficacia di giudicato, al fine di assicurare l'uniformità di decisioni (ex multis: Cass. V, n. 806/2015, Cass. VI, n. 1386/2012). In particolare, la situazione giuridica della causa pregiudiziale si pone come elemento costitutivo, modificativo, impeditivo o estintivo del distinto rapporto dedotto nella causa dipendente, la cui esistenza è dunque necessariamente presupposta dalla prima (Cons. St. IV, n. 2483/2014 e Cons. St. IV, n. 2484/2014).

È stato precisato che, anche nell'ipotesi di pregiudizialità necessaria, non si deve dichiarare la sospensione qualora nel giudizio pregiudicato si pone una questione pregiudiziale di rito idonea alla sua definizione. In tal caso il giudice dovrà prima decidere tale questione, in quanto la sua eventuale fondatezza rende irrilevante il vincolo di pregiudizialità (Cass. VI, n. 14469/2017).

Analogamente, non va dichiarata la sospensione nel caso del giudicato formatosi sul processo pregiudicato, per effetto della mancata attivazione nei confronti dello stesso della sospensione necessaria exartt. 295 c.p.c. o 337 c.p.c., che non può incidere sul processo pregiudicante. In caso contrario, se si ammette l'incidenza del giudicato formatosi nella causa pregiudicata sulla causa pregiudicante si finirebbe con il togliere ogni significato alla pregiudizialità logico- giuridica tra cause pendenti dinanzi a giudici diversi e con il disconoscere ogni operatività all'istituto della sospensione necessaria del processo pregiudicato, rimesso alla iniziativa di parte per essere di per sé non autonomamente conoscibile dal giudice (Cons. St. IV, n. n. 5237/2017, in relazione agli effetti del giudicato civile sulla stima dell'indennità di esproprio sul processo amministrativa riguardante la validità del presupposto decreto di esproprio).

Nei casi che ricadono al di fuori di tale nesso di pregiudizialità, la sospensione è meramente facoltativa. Così, ad esempio, nel caso di questione di legittimità costituzionale sollevata in altro giudizio. Si tratta di una facoltà del giudice, per l'esercizio della quale egli deve avere appunto riguardo alle conseguenze sulla durata e sull'esito del giudizio di cui è chiesta la sospensione (Cons. St. V, n. 640/2016, che ha escluso la pregiudizialità di un altro giudizio pendente davanti alla Cedu).

Nel caso di questione pregiudiziale penale, stante l'autonomia dei due giudizi, non si ravvisano ipotesi di sospensione necessaria nel senso sopra precisato. Una ipotesi in cui tuttavia può porsi un rapporto di pregiudizialità necessaria è quella prevista dall'art. 75, comma 3, c.p.p. che stabilisce la sospensione dell'azione civile nel caso di costituzione di parte civile nel processo penale. Tale ipotesi è applicabile anche nei casi in cui l'azione civile sia proposta innanzi al giudice amministrativo (T.A.R. Trentino Alto Adige (Trento) I, n. 156/2012).

Al di fuori delle fattispecie previste dalla legge, è diffuso nella giurisprudenza civile (cfr. Cass. II, ord., n. 5767/2006; Cass. VI, n. 23906/2010) un orientamento di sostanziale disfavore per la sospensione del giudizio ope iudicis, perché essa comporta l'arresto del processo dipendente per un tempo indeterminato, così dilatando i tempi della decisione finale del giudizio e le aspettative di una sua rapida definizione che le parti, le quali si oppongano a siffatta sospensione, legittimamente possono vantare (arg. ex Cons. St. V, n. 640/2016).

Stante l'appartenenza del ricorso straordinario al Capo dello Stato all'ambito dei rimedi giurisdizionali, si ritiene applicabile la sospensione ai sensi dell'art. 295 c.p.c. anche al caso in cui la questione pregiudiziale sia oggetto di tale ricorso, atteso il carattere, definitorio della controversia stessa, del relativo provvedimento giustiziale, insuscettibile di annullamento, revoca o riforma da parte dell'amministrazione interessata (T.A.R. Campania (Napoli) IV, 12 luglio 2011, n. 3736).

Per il caso del Sospensione del processo e rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia da parte del giudice amministrativo. rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia da parte del giudice amministrativo, si rinvia al commento alle Formule “Istanza per chiedere la sospensione del processo” e “Memoria con cui si chiede la sospensione del processo e il rinvio pregiudiziale in Corte di Giustizia; “.

In relazione al termine per la prosecuzione e agli effetti del relativo decorso, v. il commento alle Formule “Istanza per chiedere la sospensione del processo” e “Istanza di fissazione dell'udienza per la prosecuzione del processo sospeso”.

Effetti della sospensione  

Durante la fase di sospensione non possono essere compiuti atti del processo e tutti i termini sono interrotti che riprenderanno a decorrere dal giorno dell'udienza fissata per la prosecuzione del giudizio (art. 298 c.p.c.).

Appellabilità delle ordinanze di sospensione

Il Codice ha previsto l'appellabilità delle ordinanze emesse ai sensi dell'art. 295 c.p.c., con applicazione del rito camerale (è esclusa dunque l'appellabilità delle ordinanze di sospensione emesse ai sensi dell'art. 296 c.p.c., ossia su concorde istanza delle parti, di solito per scopi conciliativi in itinere, e dunque senza alcun tipo di proiezione o «praeiudicium decisorio» che è invece tipico di ogni ipotesi di pregiudizialità-dipendenza fra distinti processi (Cons. St. n. 3907/2012). Ciò non esclude tuttavia che la parte possa chiedere la revoca dell'ordinanza di sospensione «impropria» nei casi in cui sia venuto meno il presupposto che l'aveva determinata (Cons. St. IV, n. 457/2017 e Cons. St., n. 4687/2016, nel caso di sospensione disposta in ragione della pendenza dinanzi alla Corte di Giustizia U.E. della questione pregiudiziale su questione di diritto analoga a quella oggetto della causa, la parte ne chiede la revoca per l'avvenuto mutamento della giurisprudenza interna per effetto di una decisione dell'adunanza plenaria che chiarisce la questione dedotta).

Non è impugnabile l'ordinanza che dispone la sospensione impropria per pendenza di un giudizio innanzi alla Corte di giustizia Ue nel quale è stata sollevata una questione che rileva anche nel giudizio sospeso (Cons. St. III, n. 8204/2019).

Nei casi di appello avverso l'ordinanza di sospensione ex art. 79, comma 3, il giudice in caso di fondatezza annulla con ordinanza la decisione del giudice di sospensione del giudizio e dispone la trasmissione al Tar per la decisione del ricorso (Cons. St. VI, n. 4522/2016).