Atto di costituzione con cui si eccepisce il difetto di competenza del T.A.R. (art. 13, comma 3)

L'introduzione del c.p.a. ha comportato l'adozione di due criteri a carattere alternativo per determinare la competenza del T.A.R.

Il primo criterio, che apre l'art. 13, è quello della sede delle pubbliche amministrazioni. La norma prevede che “sulle controversie” riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti è competente il T.A.R. nella cui circoscrizioni le stesse hanno sede. A questo criterio, il c.p.a. ha affiancato quello della sede del T.A.R. in cui si producono gli effetti diretti dei provvedimenti, atti, accordi o comportamenti. Si tratta, quindi, di criteri alternativi. L'elencazione degli atti o comportamenti riconducibili alla p.a. riprende quella dell'art. 7 c.p.a. in tema di giurisdizione e dimostra la nuova struttura del giudizio amministrativo non più incentrato solo sul provvedimento amministrativo e sulla tutela caducatoria.

In relazione ad un pubblico concorso è stata ritenuta dirimente, ai fini della determinazione della competenza, non tanto la circostanza che la procedura sia o meno bandita a livello nazionale, quanto la concreta efficacia territoriale della graduatoria; qualora i suoi effetti siano limitati ad una specifica regione, la competenza territoriale si radica in capo al T.A.R. della regione medesima ai sensi dell'art. 13 comma 1, secondo periodo, c.p.a. (T.A.R. Napoli (Campania) IV, 6 febbraio 2017, n. 723).

Fissa, invece, una gerarchia tra fori altra parte della giurisprudenza, secondo cui la regola generale del foro della sede dell'Autorità emanante prevale sulle regole speciali del foro del luogo in cui l'atto produce i suoi effetti e del foro della sede di servizio dell'impiegato ricorrente quando l'atto, e quindi il ricorso, interessa una molteplicità di soggetti sparsi su tutto il territorio nazionale (T.A.R. Campobasso, (Molise) I, 19 dicembre 2016, n. 527; Cons. St. IV, ord. n. 5493/2012; Cons. St. IV, n. 321/2012).

Più di recente il Consiglio di Stato ha precisato che nel processo amministrativo, in tema di competenza territoriale inderogabile, il criterio principale è quello della sede dell'organo che ha emanato l'atto, e tale criterio può essere sostituito da quello inerente gli effetti diretti dell'atto solo quando tali effetti si esplichino esclusivamente in un ambito territoriale delimitato (cfr., Cons. St. III, n. 574/2016).

Il comma 2 prevede poi per le controversie riguardanti pubblici dipendenti che è inderogabilmente competente il tribunale nella cui circoscrizione territoriale è situata la sede di servizio. Tale criterio è quello generalmente accolto dal c.p.c. in tema di rapporti di lavoro (art. 413, comma 2) ed è posto a favore del lavoratore: non è, infatti, la sede legale dell'ente il criterio di riferimento, ma la sede dove il lavoratore svolge le sue mansioni che è normalmente il luogo in cui questo ha anche il maggior contatto possibile con il luogo della controversia.

In questo senso si è evidenziato che ai sensi dell'art. 13 comma 2, c.p.a., per le controversie riguardanti i pubblici dipendenti, è inderogabilmente competente il Tribunale nella cui circoscrizione territoriale è situata la sede di servizio dello stesso dipendente. T.A.R. Napoli (Campania) VII, 16 marzo 2017, n. 1504.

Il comma 3 dell'art. 13 rafforza l'inderogabilità della competenza, prevedendo che il T.A.R. Lazio sia il giudice di primo grado in relazione all'impugnazione degli atti statali, mentre, in relazione agli atti a carattere ultraregionale, il T.A.R. competente è quello nella cui circoscrizione ha sede il loro autore.

In questo senso la giurisprudenza, secondo cui l'impugnativa proposta avverso atti e provvedimenti di amministrazioni statali centrali aventi efficacia territorialmente non limitata risulta idonea a radicare la competenza territoriale del T.A.R. Lazio (sede di Roma), ai sensi dell'art. 13, comma 3, c.p.a., e tale conclusione si impone anche qualora gli atti degli organi centrali dello Stato siano impugnati quali atti presupposti (T.A.R. Torino (Piemonte) I, 14 maggio 2011, n. 485). In relazione agli atti presupposti si veda, tuttavia, il paragrafo successivo.

Per pubbliche amministrazioni, come già rilevato sub art. 7 c.p.a., devono intendersi anche le figure di soggetti ad esse equiparate.

L'inderogabilità della competenza si riflette anche in ordine alle misure cautelari, come emerge dal comma 4 che espressamente precisa che la competenza è inderogabile anche in ordine alle misure cautelari. Si tratta di una norma tesa a evitare il forum shopping e che è coerente con il comma 7 dell'art. 11, secondo cui le misure cautelare disposte dal giudice privo di giurisdizione perdono la loro efficacia trenta giorni dopo la pubblicazione del provvedimento che dichiara il difetto di giurisdizione del giudice che le ha emanate. In quest'ottica si colloca anche l'art. 55, ultimo comma che espressamente prevede che il giudice adito può disporre misure cautelari solo se ritiene sussistente la propria competenza.

L'art. 1, lett. a) d.lgs. n. 160/2012 ha introdotto il comma 4-bis che prevede la possibilità di derogare ai criteri di determinazione della competenza in omaggio ai principi di economicità, concentrazione e, quindi, di effettività della tutela.

Qualora, infatti, si impugni un provvedimento che presuppone un altro provvedimento a monte, la competenza per l'impugnazione di quest'ultimo spetta al giudice del provvedimento principale (quello che si colloca a valle). In questo modo per l'impugnazione dei provvedimenti presupposti si realizza una deroga alla competenza per ragioni di connessione, che normalmente non è consentita, perché le norme sulla competenza sono inderogabili. Questo criterio di attrazione del provvedimento principale sul provvedimento a valle, non opera qualora gli atti presupposti siano atti normativi o generali, perché, in tal caso, restano fermi gli ordinari criteri di competenza e, quindi, si applica il comma 1 già visto, o se l'atto è emesso da soggetti pubblici a carattere ultraregionale, il T.A.R. nella cui circoscrizione ha sede il soggetto. Per gli atti statali sarà competente sempre il T.A.R. Lazio.

Esigenze di concentrazione delle tutele giustificano, peraltro, anche l'art. 42, comma 4, il quale prevede che la cognizione del ricorso incidentale è attribuita a quella del ricorso principale, sempre che la domanda introdotta con il ricorso incidentale sia devoluta alla competenza del T.A.R. Lazio, sede di Roma, o alla competenza funzionale dello stesso ai sensi dell'art. 14 c.p.a., nel qual caso la competenza è attratta da quest'ultimo.

L'adunanza plenaria, per esigenze di certezza, ha, peraltro, chiarito che è irrilevante che l'impugnativa sia svolta in via subordinata ed eventuale ad una determinata interpretazione, giacché la medesima impugnativa determina comunque una situazione di inscindibilità processuale (cfr., Cons. St., Ad. plen., n. 6/2011).

Il tema dell'ordine di esame delle questioni che il giudice deve seguire, su cui si veda la già citata sentenza del Cons. St., Ad. plen., n. 5/2015, citata subart. 9 del Codice del Processo Amministrativo, Chieppa (a cura), Milano, 2017), ha interessato di recente anche la questione relativa all'ordine di esame delle questioni tra giurisdizione e competenza che rappresentano due accertamenti di carattere pregiudiziale rispetto a quello di merito.

L'orientamento tradizionale delle sezioni unite è che la questione di competenza, intesa quale “frazione o misura della giurisdizione”, sta, sul piano logico-giuridico, in posizione successiva e conseguente a quella di giurisdizione e presuppone, quindi, che sia stata preventivamente risolta in senso affermativo tale ultima questione, cioè che sia divenuta certa e definitiva l'attribuzione al giudice ordinario della potestas judicandi in ordine alla controversia in atto (cfr., ex plurimis, le sentenze Cass. S.U., n. 22776/2012, Cass. S.U., n. 3328/1994, Cass. S.U., n. 248/1999, Cass. S.U., n. 261/2003).

Tale orientamento si fonda sul presupposto che “il problema della competenza, come frazione o misura della giurisdizione, sorge come questione logicamente successiva e conseguente da affrontare solo dopo che sia stato risolto affermativamente il quesito sulla giurisdizione, in quanto il problema della competenza presuppone che sia divenuto certa e definitiva l'attribuzione a decidere quella determinata controversia al giudice ordinario, in quanto appartenente a quest'ultimo e non al giudice amministrativo. In realtà, la questione della competenza comporta un problema di distribuzione o di ripartizione del potere di decidere tra i diversi giudici ordinari, sicché non può che porsi su di un piano ulteriore e logicamente successivo rispetto al problema di giurisdizione” (così la motivazione della sentenza n. 3328/ 1994 cit.).

Propone una rivisitazione di tale impostazione altro orientamento secondo cui la competenza riveste carattere prioritario, dato che l'accertamento della spettanza della giurisdizione non può che essere decisa dal giudice in astratto competente a conoscere della controversia, sulla base della prospettazione della domanda (Cass. n. 5434/2014).

Le sezioni unite della Corte di Cassazione hanno, invece, confermato l'impostazione tradizionale, in quanto la competenza è compresa nella giurisdizione e, inoltre, la garanzia del giudice naturale precostituito per legge (art. 25 Cost.) «pertiene non soltanto alla “competenza in senso stretto” – come invece non infrequentemente si mostra di ritenere (pure nell'ordinanza di rimessione) – ma anche, e ancor prima, alla “giurisdizione” (o “competenza giurisdizionale”) a conoscere una determinata controversia».

Quindi, secondo le sezioni unite, la pregiudizialità della questione di giurisdizione rispetto alla questione di competenza – in quanto fondata sulle norme costituzionali relative al diritto alla tutela giurisdizionale (art. 24, comma 1), alla garanzia del giudice naturale precostituito per legge (art. 25, comma 1), ai principi del “giusto processo” (art. 111, commi 1 e 2), alla attribuzione della giurisdizione a giudici ordinari, amministrativi e speciali ed al suo riparto tra questi secondo criteri predeterminati (art. 102, commi 1 e 2, art. 103, art. 6 disp. trans. e fin.) – può essere derogata soltanto in forza di norme o principi della Costituzione o espressivi di interessi o di valori di rilievo costituzionale, come, ad esempio, nei casi di mancanza delle condizioni minime di legalità costituzionale nell'instaurazione del “giusto processo”, oppure della formazione del giudicato, esplicito o implicito, sulla giurisdizione (Cass. S.U., n. 29/2016).