Ricorso avverso il silenzio-rigetto sull'accesso (art. 116)InquadramentoIl giudizio in materia di accesso trova la sua disciplina sostanziale nella l. n. 241/1990 (artt. 22 e ss.) e nel d.lgs. n. 33/2013 (cd. decreto trasparenza), e la sua disciplina processuale nell'art. 116 – che è collocato nel libro IV, dedicato al giudizio di ottemperanza e ai riti speciali – nell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 6), che prevede la giurisdizione esclusiva in tema di accesso, nonché nell'art. 87, che prevede lo svolgimento del giudizio in camera di consiglio. Quest'ultimo richiamo comporta che tutti i termini processuali sono dimezzati, salvo quelli della notifica del ricorso introduttivo in primo grado. La celerità del giudizio è dimostrata anche dall'atto che lo conclude che è rappresentato dalla sentenza in forma semplificata. Il ricorso avverso il silenzio rigetto serbato dall'amministrazione sull'istanza di accesso presuppone la formazione del silenzio rigetto che è espressamente previsto dall'art. 25, comma 4, l. n. 241/1990, secondo cui “decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta [di accesso] questa si intende respinta”. Analoga disciplina non è, invece, prevista per l'accesso civico semplice e generalizzato che sono regolati dall'art. 5, comma 6, d.lgs. n. 33/2013, secondo cui il procedimento di accesso civico (sia semplice che generalizzato) deve concludersi con un provvedimento espresso e motivato nel termine di trenta giorni. Ne consegue, quindi, con la formula “Ricorso avverso il silenzio rigetto” si deve intendere esclusivamente la tutela processuale per impugnare il silenzio diniego formatosi sull'istanza di accesso documentale. FormulaTRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE .... [1] RICORSO AVVERSO SILENZIO RIGETTO SULL'ACCESSO (ART. 116 C.P.A.) Nell'interesse di - [PERSONA FISICA] [2], nato/a a .... il .... (C.F. ....), residente in ...., via/piazza .... n. ...., elettivamente domiciliato/a in ...., via/piazza ...., n. ...., presso lo studio dell'Avv. [3]...., C.F. .... [4], PEC: .... [5], fax .... [6], che lo/la rappresenta e difende in forza di procura speciale alle liti .... [7]. - [PERSONA GIURIDICA] [8], con sede legale in ...., via/piazza ...., n. ...., iscritta nel registro delle imprese di ...., n. ...., P.I. ...., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato/a in ...., via/piazza ...., n. ...., presso lo studio dell'Avv. [9]...., C.F. .... [10], PEC: .... [11], fax .... [12], che la rappresenta e difende in forza di procura speciale alle liti .... [13]. [Per tutte le future comunicazioni e notifiche di cancelleria si indicano l'indirizzo di posta elettronica certificata .... ed il numero di fax ....] [14] - ricorrente - CONTRO - [AMMINISTRAZIONE/ENTE/AUTORITÀ] [15], in persona del legale rappresentante pro tempore, [per legge rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale/distrettuale dello Stato] [16], - resistente - E NEI CONFRONTI DI - Sig./Sig.ra .... residente in ...., via/piazza .... n. .... [17] controinteressato - PER L'ANNULLAMENTO del silenzio rigetto formatosi, ai sensi dell'art. 25, comma 4, l. n. 241/1990, in relazione all'istanza di accesso presentata in data .... e del diritto della ricorrente all'accesso agli atti, con conseguente obbligo dell'Amministrazione comunale resistente, ai sensi dell'art. 116, comma 4, c.p.a., di esibizione di tutta la documentazione relativa, come richiesta dalla ricorrente con istanza del .... a oggi rimasta inevasa. FATTO In data .... la Società ricorrente presentava istanza di accesso ai seguenti documenti .... L'istanza era così motivata: (indicare i motivi per cui è stata presentata l'istanza di accesso) [18]. L'amministrazione interessata non si pronunciava entro il termine di giorni trenta. Ai sensi dell'art. 25, comma 4, l. n. 241/1990 l'istanza si intende, quindi, respinta. Il provvedimento silenziosamente formatosi è palesemente illegittimo per i seguenti motivi e va, pertanto, annullato. MOTIVI I. Violazione degli artt. 22 e ss., l. n. 241/1990 (Indicare i motivi che inducono a ritenere illegittimo il silenzio). Alla luce di quanto sopra esposto, la società ricorrente, come in epigrafe rappresentata e difesa, CHIEDE che codesto Ecc.mo T.A.R. di .... voglia: 1) Annullare il silenzio rigetto formatosi sull'istanza del .... 2) accertare il diritto della ricorrente all'accesso agli atti e ai documenti ....; 3) per l'effetto, ordinare all'amministrazione resistente, ai sensi dell'art. 116, comma 4, c.p.a., l'esibizione, entro il termine di trenta giorni, di tutta la documentazione richiesta con la reiterata istanza di accesso promossa dalla ricorrente il ..... Con vittoria di spese e onorari. Si producono i seguenti documenti: 1) [copia dell'istanza presentata dalla società ricorrente] 2) [ ....] [19]. Ai sensi dell'art. 13, comma 6-bis, d.P.R. n. 115/2002 («Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia»), si dichiara che il valore del presente procedimento è pari a Euro ..... Il contributo unificato, già versato, dovrà, pertanto, applicarsi nella misura determinata in relazione allo scaglione di appartenenza, per un importo pari a Euro .... [rinvio a Formula “Dichiarazione ai fini del contributo unificato”] Luogo e data .... Firma Avv. [20].... PROCURA [V. formula “Procura speciale alle liti rilasciata a singolo avvocato” e formule correlate] ISTANZA ABBREVIAZIONE DEI TERMINI (EVENTUALE) [V. formula “Istanza abbreviazione dei termini”] RELATA DI NOTIFICA [V. formula “Relata di notifica a persona fisica e formule correlate”] [21] DEPOSITO INFORMATICO Ai sensi e per gli effetti dell'art. 136, comma 2, c.p.a., il presente atto è depositato con modalità telematiche [22][23]. . [1]Il ricorso si deve proporre dinnanzi al T.A.R. nella cui circoscrizione territoriale ha sede l'amministrazione che ha emesso l'atto (anche sotto forma di silenzio rigetto), ovvero nel cui ambito regionale sono limitati gli effetti diretti dell'atto (cfr. art. 13, comma 1, c.p.a.). Nel caso di controversie relative al pubblico impiego, sussiste il foro speciale indicato dall'art. 13, comma 2 (ossia il T.A.R. nella cui circoscrizione è situata la sede di servizio). [2]In tutti gli atti introduttivi di un giudizio e in tutti gli atti di prima difesa devono essere indicati le generalità complete della parte, la residenza o sede, il domicilio eletto presso il difensore ed il codice fiscale, oltre che della parte, anche dei rappresentanti in giudizio (art. 23, comma 50, d.l. n. 98/2011, conv., con modif., in l. n. 111/2011). [3]In caso di procura rilasciata a più difensori, si dovrà indicare per ciascuno di essi i dati indicati (C.F., fax, etc.). [4]L'indicazione del codice fiscale dell'avvocato è prevista, oltre che dall'art. 23, comma 50, d.l. n. 98/2011 conv. con modif. nella l. n. 111/2011, dall'art. 125, comma 1, c.p.c., come modificato dall'art. 4, comma 8, d.l. n. 193/2009 conv. con modif. nella l. n. 24/2010. Con riferimento specifico al processo amministrativo, sebbene l'art. 40 c.p.a., lett. a), faccia riferimento generico agli “elementi identificativi” del ricorrente, del suo difensore e delle parti, tale indicazione è imposta dall'art. 13, comma 6-bis, d.P.R. n. 115/2002. Per i ricorsi incardinati dopo l'avvio del PAT, l'indicazione del codice fiscale del difensore e della parte, oltre che dell'indirizzo PEC e Fax, è comunque richiesta anche nella compilazione dei campi del modulo per il deposito telematico. [5]Ai sensi dell'art. 136 c.p.a. “I difensori indicano nel ricorso o nel primo atto difensivo un recapito di fax, che può essere anche diverso da quello del domiciliatario. La comunicazione a mezzo fax è eseguita esclusivamente qualora sia impossibile effettuare la comunicazione all'indirizzo di posta elettronica certificata risultante da pubblici elenchi, per mancato funzionamento del sistema informatico della giustizia amministrativa. È onere dei difensori comunicare alla segreteria e alle parti costituite ogni variazione del recapito di fax o di indirizzo di posta elettronica certificata. Ai fini dell'efficacia delle comunicazioni di segreteria è sufficiente che vada a buon fine una sola delle comunicazioni effettuate a ciascun avvocato componente il collegio difensivo”. [6]L'indicazione del numero di fax dell'avvocato è prevista dall'art. 136, comma 1, c.p.a., e dall'art. 13, comma 6-bis, d.P.R. n. 115/2002. Ai sensi di quest'ultima norma, gli importi dovuti a titolo di contributo unificato “sono aumentati della metà ove il difensore non indichi il proprio indirizzo di posta elettronica certificata e il proprio recapito fax, ai sensi dell'art. 136 [c.p.a.]». [7]La procura, ove necessaria, può essere apposta in calce o a margine dell'atto di appello o, comunque, nelle forme stabilite dall'art. 83 c.p.c.. Per i ricorsi depositati successivamente al 1° gennaio 2017, ai quali si applica il Processo Amministrativo Telematico (‘PAT'), il difensore procede al deposito della copia per immagine della procura conferita su supporto cartaceo e ne attesta la conformità all'originale, ai sensi dell'art. 22 del d.lgs. n. 82/2005 (“Codice dell'Amministrazione Digitale”; CAD), mediante sottoscrizione con firma digitale (cfr. art. 8, comma 2, delle Regole tecnico-operative del PAT, all.to 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021). V. Formula “Attestazione di conformità ai fini del deposito della copia per immagine della procura rilasciata su supporto analogico”. [8]In caso di proposizione del ricorso nell'interesse di una persona giuridica, si dovrà indicare la denominazione della società, la sede legale, l'eventuale iscrizione al registro delle imprese, la partita IVA, il codice fiscale, con l'indicazione del rappresentante legale per mezzo del quale la società sta in giudizio. [9]Vedi nt. 3. [10]Vedi nt. 4. [11]Vedi nt. 5. [12]Vedi nt. 6. [13]Vedi nt. 7. [14]In caso di pluralità di difensori, può essere utile indicare l'indirizzo (di fax e/o PEC) al quale si desidera ricevere le comunicazioni inerenti il procedimento. [15]A titolo esemplificativo, nel caso di Ministero, il ricorso sarà proposto contro il Ministero “in persona del Ministro in carica”; in caso di Comune, “in persona del Sindaco in carica”, in caso di un'autorità indipendente o altro ente pubblico o concessionario di pubblici servizi, “in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore”. [16]In caso di amministrazioni statali, si applicano le norme vigenti per la difesa in giudizio delle stesse, che prevedono il patrocinio da parte dell'Avvocatura dello Stato territorialmente competente (quella nel cui distretto ha sede il T.A.R. adito; v. artt. 1, l. n. 260/1958 e 10, comma 3, l. n. 103/1979). Le funzioni dell'Avvocatura dello Stato nei riguardi dell'amministrazione statale sono estese alle regioni a statuto ordinario che decidano di avvalersene con deliberazione del consiglio regionale da pubblicarsi per estratto nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica e nel Bollettino ufficiale della regione (art. 10, comma 1, l. n. 103/1979). [17]Ai sensi dell'art. 116, comma 1, c.p.a., il ricorso va notificato ad almeno uno dei controinteressati. [18]Indicare i riferimenti precisi dell'istanza di accesso. [19]Copia di eventuale altra documentazione utile alla comprensione del contesto fattuale e/o alle ragioni del ricorso. V. anche Formula “Attestazione di conformità ai fini del deposito di copia informatica di atto, provvedimento o documento originale analogico”. [20]Per i ricorsi depositati in giudizio dopo la data del 1° gennaio 2017 e, quindi, soggetti alla normativa sul processo amministrativo telematico (PAT), l'atto di parte sottoscritto dal difensore, deve essere redatto in forma di pdf nativo digitale sottoscritto con firma PAdES e depositata in giudizio con le modalità telematiche previste dall'art. 6 delle Specifiche tecniche del PAT di cui all'all.to 2 del d.P.C.S. 28 luglio 2021 (attraverso il modulo denominato “ModuloDepositoRicorso”). [21]Per i ricorsi depositati in giudizio dopo la data del 1° gennaio 2017 e, quindi, soggetti alla normativa sul processo amministrativo telematico (PAT), l'atto di parte sottoscritto dal difensore, deve essere redatto in forma di PDF nativo digitale sottoscritto con firma PAdES e depositata in giudizio con le modalità telematiche previste dal d.P.C.S. 28 luglio 2021 (attraverso il Modulo deposito Atto). [22]V. anche Formule “Attestazione di conformità al fine del deposito di copia informatica della documentazione relativa alla notifica (art. 14, comma 5, all. 1, d.P.C.S. 28 luglio 2021)” e “Attestazione di conformità al fine del deposito della prova della notifica a mezzo PEC che non possa essere fornita con modalità telematiche”. [23]Gli allegati al ricorso sono depositati insieme a quest'ultimo utilizzando il “ModuloDepositoRicorso” (v. nt. 22), reperibile sul sito istituzionale (www.giustizia-amministrativa.it) seguendo le istruzioni ivi rese disponibili (art. 6, comma 1, delle Specifiche tecniche del PAT – all. 2 al d.P.C.S. 28 luglio 2021). Tale modalità si applica, ai sensi dell'art. 13, comma 1-ter, dell'allegato 2 al c.p.a. (introdotto dall'art. 7, del d.l. n. 168/2016) ai giudizi introdotti con i ricorsi depositati, in primo o in secondo grado, a far data dal 1° gennaio 2017. Ai ricorsi depositati anteriormente a tale data, continuano ad applicarsi, fino all'esaurimento del grado di giudizio nel quale sono pendenti alla data stessa e comunque non oltre il 1° gennaio 2018, le norme previgenti. È stato definitivamente abrogato l'obbligo di depositare una copia cartacea conforme all'originale telematico del ricorso e degli scritti difensivi (cfr. art. 4 d.l. n. 28/2020) CommentoL'accesso documentale è quello previsto dalla l. n. 241/1990 ed ha una dimensione individuale perché può essere chiesto da tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso (art. 22, comma 1, lett. b) l. n. 241/1990). È, peraltro, escluso espressamente che l'accesso possa essere preordinato «ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni». L'art. 116 c.p.a. delinea un giudizio particolarmente efficace che si conclude con un ordine di esibizione dei documenti che corrisponde ad una vera e propria condanna all'adempimento. Secondo una certa ricostruzione si tratterebbe addirittura di una fattispecie di giurisdizione, non solo esclusiva, ma estesa al merito, atteso il potere del giudice di sostituirsi all'amministrazione e stante i poteri riconosciuti al giudice amministrativo (De Nictolis (a cura di), Codice del processo amministrativo commentato, 2012, 1799). Inoltre, la previsione della giurisdizione esclusiva comporta l'esperibilità di tutti i mezzi di prova previsti per tale tipo di giurisdizione. La sentenza di accoglimento, quindi, non si limita a disporre l'annullamento dell'atto o, in caso di inerzia, ad accertare l'obbligo dell'amministrazione a consentire l'accesso, ma deve contenere sempre la condanna dell'amministrazione a esibire i documenti entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni. Anche se non c'è concordia sul punto, l'orientamento prevalente sostiene che il giudizio sull'accesso abbia natura impugnatoria, come è dimostrato dalla circostanza che le determinazioni in tema di silenzio o il silenzio formatosi sull'istanza di accesso documentale devono essere impugnate in un termine perentorio. La giurisprudenza amministrativa ha evidenziato che la mancata impugnazione nel termine di legge del diniego di accesso a documenti amministrativi non consente la reiterabilità dell'istanza e la conseguente impugnazione del successivo diniego laddove a questo sia riconoscibile un carattere meramente confermativo del primo (Cons. St. V, n. 1275/2016). Sulla natura del termine per impugnare la determinazione espressa o tacita sul silenzio, la giurisprudenza amministrativa ha ribadito che riveste natura decadenziale il termine di trenta giorni per proporre impugnazione avverso il diniego o il silenzio sulla istanza di accesso ai documenti amministrativi di cui all'art. 116 c.p.a.; da essa deriva che la mancata impugnazione del silenzio- rigetto serbato su una istanza di accesso preclude poi la reiterabilità dell'istanza stessa e la conseguente impugnazione del successivo comportamento omissivo laddove quest'ultimo silenzio sia meramente confermativo del primo e a tale regola si può ovviare solo se la nuova domanda consegue a fatti nuovi e sopravvenuti e in relazione a ciò l'Amministrazione abbia proceduto ad eseguire un'apposita istruttoria e/o attività valutativa T.A.R. Perugia (Umbria) I, 11 marzo 2016, n. 259). Nello stesso senso si è sostenuto che il termine di 30 giorni dalla conoscenza del diniego o dalla formazione del silenzio significativo, previsto dall'art. 116 c.p.a. per la proposizione del ricorso in sede giurisdizionale avverso le determinazioni dell'amministrazione sull'istanza di accesso, è a pena di decadenza. Ne consegue che la mancata impugnazione del diniego nel termine non consente la reiterabilità dell'istanza e la conseguente impugnazione del successivo diniego, laddove a questo possa riconoscersi carattere meramente confermativo del primo; viceversa, quando il cittadino reiteri l'istanza di accesso in presenza di fatti nuovi non rappresentati nell'istanza originaria o prospetti in modo diverso la posizione legittimante all'accesso ovvero l'amministrazione proceda autonomamente ad una nuova valutazione della situazione, è certamente ammissibile l'impugnazione del successivo diniego, perché a questo non può attribuirsi carattere meramente confermativo del primo T.A.R. Catanzaro (Calabria) II, 11 settembre 2015, n. 1467). Questa soluzione era stata accolta già da due sentenze dell'adunanza plenaria (Cons. St., n. 5/2006 e Cons. St., n. 6/2006) che, pur sostenendo la natura impugnatoria del giudizio, non avevano chiarito la qualificazione della situazione soggettiva sottesa. L'adunanza plenaria si è limitata a sostenere che si tratta di una situazione essenzialmente strumentale, come è dimostrato dalla circostanza che la legge stabilisce un termine di decadenza per la proposizione dei ricorsi. La questione sulla natura impugnatoria o meno del giudizio sull'accesso è sempre stata collegata a quella della natura giuridica del diritto di accesso. La teoria che il diritto di accesso, nelle tre forme di accesso documentale, accesso civico semplice e generalizzato, sottenda una posizione giuridica soggettiva corrispondente all'interesse legittimo (nella lettura che ne fece l'Ad. plen. 2 giugno 1999, n. 16) non può essere più seguita, in quanto il legislatore, specie con le ultime riforme in tema di trasparenza, ha elevato tali posizioni a diritti pubblici di libertà. In questo senso, va, peraltro, la previsione della giurisdizione esclusiva del g.a., nonché la giurisprudenza amministrativa prevalente. Tale previsione è stata interpretata come la dimostrazione che, nel caso di specie, l'accesso ai documenti amministrativi è oggetto di un diritto soggettivo di cui il giudice amministrativo conosce in giurisdizione esclusiva. Il giudizio ha per oggetto la verifica della spettanza o meno del diritto di accesso, piuttosto che la verifica della sussistenza o meno di vizi di legittimità dell'atto amministrativo. Infatti, il giudice può ordinare l'esibizione dei documenti richiesti, così sostituendosi all'amministrazione e ordinandole un facere pubblicistico, solo se ne sussistono i presupposti (T.A.R. Palermo (Sicilia) I, 28 gennaio 2016, n. 275). |
