Richiesta di avocazione delle indagini (art. 413)

Il potere di avocazione delle indagini preliminari del procuratore generale

Il codice di rito all'art. 412, comma 1, c.p.p. prevede un potere generale di avocazione delle indagini preliminari da parte del procuratore generale presso la corte d'appello in caso di inerzia del pubblico ministero, ovvero quando l'organo inquirente non concluda tempestivamente la fase delle indagini preliminari con l'esercizio dell'azione penale o con la richiesta di archiviazione. Si tratta di un istituto posto a tutela sia dell'interesse generale all'accertamento dei fatti sia dell'interesse del singolo a vedere concluse le indagini che lo riguardano in un tempo congruo. È uno strumento di “garanzia” che assicura la fisiologica conclusione delle indagini preliminari in situazioni di stasi, dando piena attuazione al principio di obbligatorietà dell'azione penale.

Nella sua formulazione originaria l'art. 412, comma 1, c.p.p. faceva riferimento alla scadenza del termine di durata delle indagini preliminari fissato dalla legge o prorogato dal giudice. Con la cd. Riforma Orlando (l. n. 103/2017) l'art. 412, comma 1, c.p.p. era stato modificato, ancorando il potere di avocazione del procuratore generale alla scadenza del termine previsto dall'art. 407, comma 3-bis, c.p.p. (anch'esso introdotto dalla novella legislativa), ovvero del termine di tre mesi dalla scadenza del termine massimo di durata delle indagini preliminari e comunque dalla scadenza dei termini dell'art. 415-bis c.p.p. Pertanto, la novella legislativa aveva spostato di tre mesi la scadenza del termine rilevante ai fini dell'avocazione, individuando il dies a quo per calcolare detto termine non solo nella scadenza del termine di indagine (eventualmente prorogato), ma anche nella scadenza dei termini previsti dall'art. 415-bis c.p.p.

Recentemente è intervenuta la Riforma Cartabia (art. 22, comma 1 lett. g), del d.lgs. n. 150/2022, in attuazione della legge-delega n. 134/2021), che ha nuovamente riformulato il primo comma dell'art. 412 c.p.p. e ridisegnato tutta la normativa in materia di avocazione delle indagini preliminari. L'attuale disciplina àncora il potere d'avocazione del procuratore generale all'inerzia del pubblico ministero, che si è concretizzata nella scadenza del termine per le indagini preliminari senza avere adottato alcuna iniziativa definitoria del procedimento. In primis, va evidenziato che l'attuale termine di conclusione delle indagini preliminari, ex art. 405, comma 2, c.p.p., non è più di sei mesi ma di un anno per i procedimenti penali iscritti dopo la data di entrata in vigore della Riforma Cartabia (30 dicembre 2022) e aventi ad oggetto delitti (per i procedimenti relativi alle contravvenzioni il termine è rimasto di sei mesi). Detto termine può essere prorogato per sei mesi una sola volta (quindi, il termine massimo per il compimento delle indagini è rimasto di 18 mesi). Solo per i delitti di cui all'art. 407, comma 2, c.p.p. (delitti di maggiore gravità e allarme sociale) il termine di indagine è di un anno e sei mesi, prorogabile di ulteriori sei mesi. In secundis, il potere di avocazione è esercitabile quando siano trascorsi tre mesi dalla scadenza del termine di conclusione delle indagini preliminari senza che il pubblico ministero abbia esercitato l'azione penale o formulato richiesta di archiviazione oppure quando, nel caso in cui il pubblico ministero abbia notificato l'avviso di conclusione delle indagini preliminari, siano trascorsi tre mesi dalla scadenza dei termini di cui all'art. 415-bis, commi 3 e 4, c.p.p. (per i delitti di cui all'art. 407 c.p.p. il termine è di nove mesi).

In riferimento al termine di indagine occorre fare riferimento non al termine in astratto, ma a quello concreto, ovvero tenendo conto dell'eventuale proroga autorizzata dal giudice per le indagini preliminari. In merito ai termini previsti dall'art. 415-bis c.p.p. è evidente che l'uso del plurale porti a considerare non solo il termine di 20 giorni dall'ultima notifica dell'avviso (temine concesso alla difesa per le proprie richieste e per il deposito di memorie), ma anche il termine successivo di 30 giorni dalla richiesta della difesa nel caso in cui il pubblico ministero svolga ulteriori indagini; termine quest'ultimo che può essere eventualmente prorogato (per una sola volta e per non più di sessanta giorni) dal giudice per le indagini preliminari. Considerata la ratio dell'istituto dell'avocazione, ovvero individuando in un'inerzia “colpevole” del pubblico ministero il presupposto per avocare le indagini, nel caso in cui il pubblico ministero abbia avuto conoscenza della prova della notifica dell'avviso di conclusione delle indagini preliminari dopo la scadenza del termine di venti giorni riconosciuti all'indagato per lo svolgimento dell'attività difensiva, il termine di tre mesi deve essere calcolato proprio dalla data di conoscenza del completamento delle notifiche dell'avviso di fine indagine (e, quindi, della possibilità di compiere le successive attività procedurali) e non da quello di scadenza effettiva del termine di venti giorni.

Prima della novella legislativa del 2022 il legislatore, al comma 1 dell'art. 412 c.p.p., utilizzava un termine (“dispone”) che poteva far pensare ad un'ipotesi di avocazione “obbligatoria”, anche per la diversità rispetto al termine (“può disporre”) previsto per la fattispecie di avocazione ci cui al comma 2 del medesimo articolo.

Tuttavia, detta disposizione non veniva interpretata in termini rigorosi di doverosità e di automaticità, perché altrimenti l'avocazione ex art. 412 c.p.p. avrebbe determinato il trasferimento di un numero notevole di procedimenti da una pluralità di uffici (procure circondariali) ad un singolo ufficio (procura generale), determinando l'effetto opposto a quello voluto dal legislatore con l'istituto dell'avocazione, ovvero un arresto prolungato di molti dei procedimenti avocati per l'oggettiva impossibilità di trattazione in tempi rapidi da parte di un solo ufficio (la procura generale). Pertanto, quello dell'avocazione veniva interpretato necessariamente come potere discrezionale e non come un obbligo della procura generale. In questi termini si era espresso anche il Consiglio Superiore della Magistratura nella risoluzione adottata il 16 maggio 2018 in materia di avocazione (Nuova disciplina dell'avocazione exartt. 412 e 407, comma 3-bis c.p.p. – prat. nn. 425/VV/201 e 657/VV/2017: «A questo riguardo il Consiglio ritiene di condividere gli spunti di riflessione emersi nel dibattito che si è svolto parallelamente nella cornice ordinamentale dell'art. 6 d.lgs. n. 106/2016, così come recepiti nelle linee guida adottate dal Procuratore Generale della Corte di Cassazione il 24 aprile 2018 e di poter, conseguentemente condividere la conclusione per cui “l'istituto dell'avocazione non è connotato da automatismo applicativo”; “un'avocazione automatica da parte della procura generale, lungi dall'apportare vantaggi in punto di funzionalità del sistema, potrebbe addirittura compromettere l'efficace espletamento delle attività investigative [....]. Del resto, massivi trasferimenti di tutto l'arretrato formatosi negli uffici inquirenti di primo grado all'ufficio centralizzato di secondo grado avrebbero potuto condurre a fenomeni di stallo di ben maggiori proporzioni, in contrasto con la finalità dell'istituto di garantire la funzionalità del sistema processuale e la ragionevole durata del processo”»).

La Riforma Cartabia ha fugato qualsiasi dubbio residuo, in quanto l'attuale art. 412, comma 1, c.p.p. prevede espressamente che il procuratore generale “può disporre” l'avocazione.

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno esteso il potere di avocazione del procuratore generale anche all'ipotesi in cui il pubblico ministero, pur sussistendo un atto contenente una notizia di reato, abbia omesso l'iscrizione nel registro Mod. 21 ovvero l'abbia eseguita nel registro Mod. 45 delle cd. pseudonotizie di reato (Cass. S.U., n. 34536/2001). È evidente che in questi casi il potere di avocazione potrà essere esercitato dal procuratore generale solo su istanza di parte, in quanto non vi sono disposizioni che prevedono obblighi di comunicazione a carico del pubblico ministero.

La Suprema Corte, inoltre, ha precisato che l'avocazione delle indagini da parte del procuratore generale può essere esercitata nei soli casi previsti dagli artt. 412 e 413 c.p.p., ma non nel caso di omessa richiesta di riapertura delle indagini da parte del pubblico ministero ex art. 414 c.p.p., perché non è un'ipotesi espressamente prevista dal legislatore (Cass. VI, n. 38455/2017).

Va aggiunto che il codice di rito prevede ulteriori ipotesi di avocazione delle indagini da parte del procuratore generale agli artt. 372, comma 1 c.p.p. e 371-bis, comma 3, lett. h) c.p.p. (impossibilità di sostituzione del magistrato designato che si sia astenuto o risulti incompatibile; inerzia del procuratore capo nel sostituire il magistrato nei casi dell'art. 36 c.p.p.; impossibilità di promuovere fra i diversi uffici della procura il coordinamento delle indagini in procedimenti aventi ad oggetto determinati reati).

La Riforma Cartabia ha poi modificato il comma 2 dell'art. 412 c.p.p., prevedendo che il procuratore generale può disporre l'avocazione anche a seguito delle comunicazioni che riceve ai sensi dell'art. 409, comma 3, e 415-bis, comma 5-quater, c.p.p. La prima ipotesi riguarda la comunicazione che inoltra il giudice per le indagini preliminari nel caso di non accoglimento della richiesta di archiviazione del pubblico ministero e fissazione dell'udienza in camera di consiglio. La seconda fattispecie è stata introdotta dalla medesima novella legislativa e concerne l'ipotesi in cui il pubblico ministero, scaduti i termini di cui all'art. 407-bis, comma 2, c.p.p., non eserciti l'azione penale né richieda l'archiviazione. In tal caso sia l'indagato che la persona offesa possono chiedere al GIP di ordinare al pubblico ministero di assumere le determinazioni sull'azione penale. Qualora il giudice per le indagini preliminari accolga detta richiesta, egli ordina al pubblico ministero di assumere le determinazioni in merito entro un termine non superiore a venti giorni e comunica copia del decreto anche al procuratore generale.

Va evidenziato che, ai sensi dell'art. 415-bis, comma 5-bis, c.p.p. (introdotto dalla Riforma Cartabia), il pubblico ministero, prima della scadenza del termine previsto dal comma 2 dell'art. 405, può presentare richiesta motivata di differimento della notifica dell'avviso di fine indagini al procuratore generale presso la corte di appello nei seguenti casi: a) quando è stata richiesta l'applicazione della misura della custodia cautelare in carcere o degli arresti domiciliari e il giudice non ha ancora provveduto o quando, fuori dai casi di latitanza, la misura applicata non è stata ancora eseguita; b) quando la conoscenza degli atti d'indagine può concretamente mettere in pericolo la vita o l'incolumità di una persona o la sicurezza dello Stato ovvero, nei procedimenti per taluno dei delitti indicati nell'art. 407, comma 2, arrecare un concreto pregiudizio, non evitabile attraverso la separazione dei procedimenti o in altro modo, per atti o attività di indagine specificamente individuati, rispetto ai quali non siano scaduti i termini di indagine e che siano diretti all'accertamento dei fatti, all'individuazione o alla cattura dei responsabili o al sequestro di denaro, beni o altre utilità di cui è obbligatoria la confisca. Se il procuratore generale accoglie l'istanza del pubblico ministero, ricorrendone i presupposti, autorizza con decreto motivato il differimento per il tempo strettamente necessario e, comunque, per un periodo complessivamente non superiore a sei mesi (un anno per i delitti di cui all'art. 407, comma 2, c.p.p.). Qualora, invece, il procuratore generale non accolga la richiesta, con decreto motivato ordina al pubblico ministero di provvedere alla notifica dell'avviso di conclusione delle indagini preliminari entro un termine non superiore a venti giorni.

Per consentire alla procura generale di assolvere ai suoi compiti e valutare in quali casi esercitare il potere di avocazione sono stati introdotti specifici obblighi di comunicazione a carico del pubblico ministero ai sensi dell'art. 127 disp. att. c.p.p. (art. 41, comma 1 lett. n), del d.lgs. n. 150/2022, in attuazione della legge-delega n. 134/2021). Nello specifico è previsto che la segreteria del pubblico ministero trasmetta ogni settimana al procuratore generale presso la corte di appello i dati relativi ai procedimenti di seguito indicati, da raggrupparsi in distinti elenchi riepilogativi:

a) procedimenti nei quali il pubblico ministero non ha disposto la notifica dell'avviso di conclusione delle indagini preliminari, né ha esercitato l'azione penale o richiesto l'archiviazione, entro i termini previsti dall'articolo 407-bis, comma 2, c.p.p.;

b) procedimenti nei quali il pubblico ministero non ha assunto le determinazioni sull'azione penale nei termini di cui all'art. 415-ter, comma 3, primo e secondo periodo, del codice di rito;

c) procedimenti, diversi da quelli indicati alle lett. a) e b), nei quali il pubblico ministero non ha esercitato l'azione penale, né richiesto l'archiviazione, entro i termini previsti dagli artt 407-bis, comma 2, e 415-ter, comma 3, quarto periodo, c.p.p.

Per ciascuno dei procedimenti di cui alla lettera a) è specificato se il pubblico ministero ha formulato la richiesta di differimento di cui al comma 5-bis dell'articolo 415-bis c.p.p. e, in caso affermativo, se il procuratore generale ha provveduto sulla richiesta e con quale esito.

I dati che la segreteria del pubblico ministero deve indicare sono:

1. le generalità della persona sottoposta alle indagini o quanto altro valga a identificarla;

2. il luogo di residenza, dimora o domicilio della persona sottoposta alle indagini;

3. le generalità della persona offesa o quanto altro valga a identificarla;

4. il luogo di residenza, dimora o domicilio della persona offesa;

5. i nominativi dei difensori della persona sottoposta alle indagini e della persona offesa e i relativi recapiti;

6. il reato per cui si procede, con indicazione delle norme di legge che si assumono violate, nonché, se risultano, la data e il luogo del fatto.

L'iniziativa dell'indagato o della persona offesa

Il potere di avocazione del procuratore generale può essere attivato anche da un'istanza di una delle parti del procedimento. L'art. 413 c.p.p., infatti, legittima sia l'indagato sia la persona offesa dal reato a presentare istanza di avocazione al procuratore generale ai sensi del novellato art. 412, comma 1, c.p.p.

Pertanto, il legislatore ha previsto un doppio binario di attivazione del controllo della procura generale in merito alle inerzie degli uffici di procura circondariale: da un lato i doveri di comunicazione a carico al pubblico ministero e del giudice per le indagini preliminari, dall'altro il potere delle parti di formulare istanza di avocazione alla procura generale.

La facoltà di stimolare l'intervento della procura generale in caso di inerzia del pubblico ministero è stata correttamente riconosciuta dal legislatore sia all'indagato (avendo interesse all'immediata chiusura del procedimento, nel caso in cui, in difetto di elementi sufficienti per sostenere l'accusa in giudizio, il procedimento sia da archiviare) sia alla persona offesa (avendo interesse all'immediato esercizio dell'azione penale nel caso in cui le indagini abbiano fatto emergere elementi di prova che consentano di approdare alla fase processuale, in cui costituirsi parte civile e far valere le proprie pretese risarcitorie).

Va precisato che l'art. 413 c.p.p., nel disciplinare la richiesta di avocazione delle parti del procedimento, fa riferimento solo all'ipotesi del comma 1 e non del comma 2 dell'art. 412 c.p.p. Pertanto, l'indagato e la persona offesa non possono presentare istanza di avocazione nel caso di richiesta di archiviazione del pubblico ministero non accolta de plano dal giudice per le indagini preliminari e nel caso di ordine del giudice di assumere le determinazioni sull'azione penale.

Si ritiene che sulla richiesta di avocazione di una delle parti del procedimento, pur non essendo espressamente previsto, il procuratore generale, in caso di mancato accoglimento, sia comunque tenuto ad emettere un provvedimento di rigetto, motivandolo. Sul provvedimento di diniego del procuratore generale non sono previsti rimedi a favore della parte istante. La Suprema Corte (Cass. III, n. 15128/2017) ha precisato che il provvedimento con cui il procuratore generale presso la Corte di appello rigetta la richiesta di avocazione proposta ai sensi dell'art. 413 c.p.p. non è ricorribile per cassazione, nemmeno nell'ipotesi di abnormità.

I poteri del Procuratore Generale nel procedimento avocato

Qualora il procuratore generale decida di avocare il procedimento, o di sua iniziativa o su istanza di parte, emette decreto motivato. Nell'esercizio di tale potere l'art. 127-bis disp. att. c.p.p. (introdotto dall'art. 41, comma 1 lett. o), del d.lgs. n. 150/2022, in attuazione della legge-delega n. 134/2021) prevede che il procuratore generale tenga conto dei criteri di priorità contenuti nel progetto organizzativo dell'ufficio della procura della repubblica che ha iscritto la notizia di reato.

Esercitato il potere di avocazione, il procuratore generale si sostituisce in toto al pubblico ministero, svolgendo le ulteriori attività di indagine (se ritenute indispensabili) e formula le sue richieste conclusive della fase delle indagini preliminari.

La Corte di Cassazione ha specificato che fra i poteri del procuratore generale vi è anche quello di esercitare l'azione penale anche in relazione a reati emersi a seguito del provvedimento di avocazione, in ossequio all'esigenza di ragionevole durata del procedimento, in quanto consente di evitare la separazione di parte del procedimento e la sua rimessione al pubblico ministero già rimasto inerte (Cass. II, n. 27971/2017).

Per tali attività l'art. 412, comma 1, c.p.p. fissa un termine di trenta giorni dall'emissione del decreto di avocazione. Lo stesso termine è previsto dall'art. 413, comma 2 c.p.p., ma con un diverso dies a quo per calcolarlo, ovvero la data della richiesta di avocazione.