Richiesta di procedimento (art. 342)

In alcuni casi peculiarissimi, l'esercizio dell'azione penale presuppone un particolare atto amministrativo, la richiesta di procedimento.

Si tratta di un atto connotato da una larga discrezionalità, interamente rimesso alla scelta dell'autorità amministrativa, in quanto fondato su criteri di opportunità che discendono da valutazioni schiettamente politiche (Cass. I, n. 23332/2015). Esso riveste però, al pari del rifiuto di dar corso ad una rogatoria e del decreto di estradizione, natura giuridica di atto amministrativo e non di atto politico, in quanto non inerisce all'esercizio della direzione suprema degli affari dello Stato, né concerne la formulazione in via generale e al massimo livello dell'indirizzo politico e programmatico del governo, conseguendo invece ad una scelta vincolata al perseguimento dei fini determinati di politica criminale (Cass. V, n. 13525/2016). Da ciò discende altresì che l'atto resta sottoposto all'obbligo di motivazione e alla gerarchia delle fonti normative ed è perciò suscettibile di sindacato da parte del Giudice amministrativo per i tipici vizi di legittimità propri del procedimento amministrativo (Cass. I, n. 19678/2003).

Appare evidente l'eccezionalità dell'istituto a fronte della obbligatorietà dell'azione penale che connota l'ordinamento processuale italiano. Le perplessità in ordine alla compatibilità con il sistema costituzionale sono state costantemente fugate dal Giudice delle leggi, secondo cui la richiesta ministeriale cui è subordinata la perseguibilità del delitto comune del cittadino all'estero è stata razionalmente attribuita dal legislatore a tale organo dell'esecutivo, considerate le sue competenze istituzionali (Corte cost., n. 289/1989). Più in generale, la scelta del regime di procedibilità rimane affidata a valutazioni discrezionali del legislatore, presupponendo bilanciamenti di interessi e opzioni di politica criminale, sindacabili solo per vizio di manifesta irrazionalità; quanto al supposto contrasto con l'art. 112 cost., l'obbligo del Pubblico Ministero di esercitare l'azione penale non esclude che l'ordinamento possa prescrivere determinate condizioni per il promovimento o la prosecuzione di essa e tale principio non può non valere, ed a fortiori, per le condizioni di procedibilità legate a manifestazioni di volontà: questi ultimi istituti, infatti, non trasformano detto esercizio in facoltativo, né escludono la posizione di assoggettamento del Pubblico Ministero al principio di legalità processuale (Corte cost., n. 178/2003).

Una simile richiesta di procedere nei confronti di taluno non ha ovviamente efficacia vincolante per il Pubblico Ministero quanto alle determinazioni inerenti l'esercizio dell'azione penale. Essa però può costituire anche una forma particolarissima di comunicazione di notizia di reato e la definizione del procedimento penale che ne scaturisce non può che avvenire mediante richiesta di archiviazione al Giudice per le indagini preliminari. All'autorità procedente può competere, al più, un mero vaglio preliminare sui requisiti formali della richiesta.

Trattandosi di condizione di procedibilità, il Pubblico Ministero non può agire in sua assenza e l'azione penale eventualmente iniziata in modo irrituale deve essere definita senza pronuncia nel merito, con una decisione di improcedibilità.

La richiesta di procedimento è presentata ad un qualsiasi ufficio del Pubblico Ministero con atto scritto da parte dell'autorità competente (art. 342 c.p.p.).

La richiesta sottoscritta dal ministro della giustizia è necessaria

- per ogni delitto punibile a querela commesso in danno del presidente della Repubblica, (art. 127 c.p.). L'intervento sostitutorio è evidentemente opportuno per evitare che il garante supremo dell'unità nazionale, peraltro non responsabile per gli atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni ex art. 90 cost., scenda personalmente nell'agone giudiziario, mediante l'assunzione di responsabilità politica dell'atto da parte dell'esecutivo;

- per i delitti politici commessi all'estero da cittadino italiano diversi dai delitti contro la personalità dello Stato (art. 8 c.p.);

- per i delitti comuni commessi all'estero da cittadino italiano, in alternativa all'istanza o alla querela della persona offesa, e – per i delitti puniti con l'ergastolo o con la reclusione non inferiore a tre anni in danno dell'Unione europea, di uno Stato estero e di uno straniero – se non sia stata concessa o accettata l'estradizione (art. 9 c.p.);

- per i delitti comuni commessi all'estero da cittadino straniero in danno dello Stato italiano o di un cittadino italiano, se lo straniero si trova sul territorio nazionale e – per i delitti puniti con l'ergastolo o con la reclusione non inferiore a tre anni in danno dell'Unione europea, di uno Stato estero e di uno straniero – se non sia stata concessa o accettata l'estradizione (art. 10 c.p.);

- per alcuni gravi delitti contro la libertà personale e la libertà individuale, quando il fatto è commesso all'estero da cittadino italiano (anche se in concorso con uno straniero) ovvero in danno di cittadino italiano (art. 604 c.p.):

• riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù (art. 600 c.p.);

• prostituzione minorile (art. 600-bis c.p.);

• pornografia minorile (art. 600-ter c.p.), anche virtuale ex art. 600-quater.1 c.p.;

• iniziative turistiche volte allo sfruttamento della prostituzione minorile (art. 600-quinquies c.p.);

• tratta di persone (art. 601 c.p.);

• acquisto e alienazione di schiavi (art. 602 c.p.);

• intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro (art. 603-bis c.p.);

• violenza sessuale (art. 609-bis c.p.);

• violenza sessuale aggravata (art. 609-ter c.p.);

• atti sessuali con minorenne (art. 609-quater c.p.);

• corruzione di minorenne (art. 609-quinquies c.p.);

• violenza sessuale di gruppo (art. 609-octies c.p.);

• adescamento di minorenni (art. 609-undecies c.p.);

- per alcuni delitti contro la personalità dello, in un contesto che impone valutazioni di politica e relazioni internazionali (art. 3134 c.p.):

• offesa alla libertà dei capi di Stati esteri (art. 296 c.p.);

• offesa alla bandiera o ad altro emblema di uno Stato estero (art. 299 c.p.).

- per alcuni delitti (consumati o tentati di omicidio volontario, lesioni volontarie, minaccia, percosse, violenza privata, sequestro di persona, sequestro di persona a scopo di estorsione, sequestro di persona a scopo di terrorismo o di eversione, rapina, estorsione, violazione di domicilio e danneggiamento) contro agenti diplomatici e persone internazionalmente protette, contro i loro uffici e domicili privati e contro i loro mezzi di trasporto (artt. 1-2, l. n. 107/1985, di attuazione della Convenzione di New York del 14 dicembre 1973), quando commessi:

• dal cittadino all'estero;

• dallo straniero all'estero in danno di persona che goda della speciale protezione suddetta, a causa delle funzioni che essa esercita per conto dello Stato italiano;

• dallo straniero, quando si trovi nel territorio italiano e non sia disposta l'estradizione.

Al guardasigilli compete la facoltà di delegare il potere di firma al dirigente o ad altro funzionario dell'articolazione ministeriale competente in materia, semmai subordinando l'esercizio della delega al rispetto delle specifiche direttive dell'organo di vertice politico, quale, ad esempio, quella di informare il ministro della natura e del contenuto del singolo atto (Cass. V, n. 13525/2016; Cass. I, n. 23332/2015, ha ritenuto valida ed efficace la richiesta di procedimento sottoscritta da magistrato del dipartimento per gli affari di giustizia, in virtù di espressa delega conferitagli dal ministro in carica concernente le richieste di cui agli artt. 9 e 10 c.p.).

È invece necessaria, ex art. 260, comma 1, c.p.m.p. la richiesta da parte del ministro da cui dipende l'autore del fatto (e quindi principalmente il ministro della difesa, laddove per i militari della guardia di finanza è competente il ministro dell'economia e delle finanze e per quelli del corpo delle capitanerie di porto - guardia costiera il ministro delle infrastrutture e dei trasporti) per i seguenti reati militari:

- comunicazione all'estero di notizie non segrete né riservate (art. 94 c.p.m.p.);

- atti ostili del comandante contro uno Stato estero (art. 103 c.p.m.p.);

- eccesso colposo in atti ostili contro uno Stato estero (art. 104 c.p.m.p.);

- perdita o cattura, dolose o colpose, di nave o aeromobile (artt. 105-106 c.p.m.p.);

- investimento, incaglio o avaria, dolosi o colposi, di nave o di aeromobile (artt. 107-108 c.p.m.p.);

- agevolazione colposa di perdita, cattura, investimento, incaglio o avaria di nave o di aeromobile (art. 109 c.p.m.p.);

- omesso uso di mezzi per limitare il danno, in caso d'incendio o di altro sinistro (art. 110 c.p.m.p.);

- abbandono o cessione del comando in circostanze di pericolo (art. 111 c.p.m.p.);

- violazione del dovere del comandante di essere l'ultimo ad abbandonare la nave, l'aeromobile o il posto, in caso di pericolo (art. 112 c.p.m.p.).

Sono invece puniti a richiesta del comandante del corpo di appartenenza organica, i reati militari puniti con la reclusione militare non superiore nel massimo a sei mesi, nonché i delitti di danneggiamento di edifici militari e di distruzione o deterioramento di cose mobili militari, quando i fatti risultino di lieve entità per la particolare tenuità del danno (art. 260, comma 2, c.p.m.p.). Il diritto militare prevede, in via alternativa o cumulativa rispetto alla richiesta di procedimento penale (secondo la valutazione discrezionale del comandante del corpo), l'irrogazione di sanzioni disciplinari.

Se il fatto è stato commesso da più persone che appartengono a forze armate diverse, la legittimazione a proporre la richiesta spetta al ministro o al comandante da cui dipende il più elevato in grado, o, a parità di grado, il più anziano.

La richiesta di procedimento è irrevocabile e deve essere proposta, ai sensi dell'art. 128, comma 1, c.p., entro tre mesi dal giorno in cui l'autorità ha avuto notizia del fatto che costituisce il reato (per i reati militari suddetti il termine è di un solo mese). Il termine decorre dal momento in cui l'autorità amministrativa ha avuto conoscenza precisa, certa e diretta del fatto, in modo da essere in possesso di tutti gli elementi di valutazione necessari per determinarsi. L'onere della prova dell'intempestività della proposizione della richiesta incombe su chi la allega, ed a tal fine non è consentito affidarsi a mere presunzioni o supposizioni, dovendo essere fornita una prova contraria rigorosa: l'eventuale situazione di incertezza va risolta a favore del richiedente (Cass. II, n. 47918/2011).

Questo termine non è applicabile ai reati per la cui punibilità è necessaria la presenza del colpevole nel territorio dello Stato: in questo caso l'art. 128, comma 2, c.p. prevede il distinto ed autonomo termine, completamente sganciato dalla notizia del fatto, di tre anni a decorrere dallo inizio di detta presenza (Cass. I, n. 3375/2002). Questo termine, non a caso molto più lungo, non fa dunque riferimento a quanto conosciuto dal titolare della facoltà di richiesta di procedimento, ma è ricollegato unicamente al dato oggettivo della fisica presenza in Italia (che non deve necessariamente essere permanente o volontaria): una volta che sia decorso infruttuosamente, la richiesta non può essere più proposta.

Nondimeno, la richiesta di procedimento non perde efficacia o validità a seguito di un eventuale provvedimento di archiviazione, di modo che, in caso di riapertura delle indagini, non vi è la necessità di una nuova espressione di volontà punitiva (Cass. I, n. 23181/2004).