Decreto legislativo - 31/03/2023 - n. 36 art. 24 - Fascicolo virtuale dell'operatore economico.

Il decreto correttivo (D. Lgs. 209/2024)

Il Decreto correttivo è intervenuto a modificare l'art. 24 del Codice. La modifica introdotta, mediante l'inserimento di un inciso all'art. 24, comma 3, del Codice, prevede che agli obblighi di interoperabilità dei dati non possono essere opposte le disposizioni che regolano le singole banche dati che alimentano quella nazionale dei contratti pubblici. L' intervento costituisce il precipitato dei principi di digitalizzazione e trasparenza, in coerenza con lo scopo di garantire la più ampia interoperabilità dei dati fra le stazioni appaltanti nella materia dei contratti pubblici.

I requisiti che si possono verificare

Il FVOE rappresenta lo strumento per l'accesso alle informazioni riguardanti l'operatore economico che sono utili ai fini della verifica del possesso dei requisiti per la partecipazione agli appalti pubblici.

La stazione appaltante è tenuta a verificare il possesso dei requisiti da parte dell'aggiudicatario prima dell'aggiudicazione e in corso d'esecuzione ma può verificare i requisiti di qualunque partecipante ai sensi dell'art. 71 del d.P.R. n. 445/2000. Il Fascicolo si frappone tra le stazioni appaltanti e gli enti certificanti, ai fini della verifica dei requisiti avendo così un unico interlocutore. Ciò implica anche riduzione dei tempi dei controlli, maggiore efficienza, minore oneri amministrativi in capo alle amministrazioni. Attraverso il Fascicolo virtuale dell'operatore economico potranno essere verificati i requisiti di carattere generale che riguardano l'idoneità morale e la correttezza dell'azione dell'impresa e dei suoi vertici, il cui mancato possesso comporta l'esclusione dell'offerta. I detti requisiti devono essere posseduti da tutti i componenti del concorrente e devono essere mantenuti nel corso dell'esecuzione del contratto. La certificazione utile alla comprova del requisito è tipicamente rilasciata dalla pubblica amministrazione. Sono inoltre verificati attraverso il FVOE i requisiti di carattere speciale definiti dalla stazione appaltante in relazione al tipo di prestazione richiesta dal bando, diversificati per i membri del concorrente. L'attuazione della nuova disciplina implicherà il definitivo superamento del sistema Avcpass con la finalità di garantire un incremento dell'efficienza e dell'informatizzazione della P.A. e consentire l'interoperabilità delle banche dati presso i vari Ministeri e organismi pubblici con l'effetto di una riduzione dei costi necessari per il reperimento della documentazione di gara. Infine va ricordato che già con l'art. 50 del primo correttivo al codice d.lgs. n. 50/2016, introdotto con d.lgs. n. 56/2017, l'utilizzo della Banca dati di Anac, previsto per la sola fase di gara, era stato esteso anche al controllo sul permanere dei requisiti nella fase di esecuzione del contratto.

Il sistema AVCPASS

Solo per ricordare i vari passaggi normativi che hanno condotto all'attuale sistema e alle nuove norme del Codice, bisogna partire dall'art. 6-bis del d.lgs. n. 163/2006 (introdotto dall'art. 20, comma 1, lett. a), del d.l. n. 5/2012 c.d. di “Semplificazione”, convertito con l. n. 35/2012 e modificato dall'art. 2, comma 13-sexies, l. n. 125/2013, nonché, limitatamente al differimento del termine al 1º luglio 2014, dall'art. 9, comma 15-ter, l. n. 15/2014), che aveva già previsto una analoga “centralizzazione” delle attività di verifica dei requisiti di partecipazione, facendo riferimento, però, ad una diversa banca dati, la “Banca dati nazionale dei contratti pubblici” (BDNCP), istituita presso la AVCP dall'art. 62-bis del d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 (Codice dell'amministrazione digitale).

La Banca dati nazionale dei contratti pubblici era stata prevista allo scopo di semplificare le attività di verifica del possesso dei requisiti, con la finalità di attuare una digitalizzazione complessiva della documentazione in possesso delle varie Amministrazioni per rendere più rapida e agile la consultazione e facilitare il reperimento delle informazioni da parte delle stazioni appaltanti, con relativo contenimento di tempi e costi necessari.

In attuazione dell'art. 6-bis, con la deliberazione Avcp n. 111 del 20 dicembre 2012, poi aggiornata con la deliberazione n. 157 del 17 febbraio 2016 dall'ANAC, era stato istituito un sistema, denominato AVCPASS (Authority Virtual Company Passport), finalizzato a consentire alle stazioni appaltanti di accedere ai dati messi a disposizione dagli Enti Certificanti, dall'Autorità e dagli Operatori Economici.

La banca dati era stata così realizzata attraverso il concorrente apporto dell'Autorità che la gestisce, quanto ai dati in suo possesso (ad es. le annotazioni nel casellario informatico), degli operatori economici che inoltrano a sistema i documenti di propria competenza, e degli Enti certificanti, anch'essi tenuti ad alimentare la banca dati, per effetto di specifiche convenzioni finalizzate allo scambio di informazioni (si pensi ad esempio al Ministero della Giustizia per i certificati del casellario giudiziale, all'Agenzia delle Entrate per le comunicazioni di regolarità fiscale, all'I.N.P.S. per i dati relativi alla consistenza e al costo del personale dipendente e alla Unioncamere per le visure camerali e i bilanci di società di capitali).

Il sistema AVCPASS (che dovrebbe essere definitivamente superato a partire da gennaio 2024) già consentiva all'operatore economico di fruire di un'apposita cartella virtuale in cui inserire i documenti necessari alla verifica del possesso dei requisiti richiesti per la partecipazione alla procedura di gara e di utilizzarli per tutto il periodo della loro validità. La registrazione al sistema permette di generare e stampare, per ciascuna gara, un certificato, denominato PASSOE, contenente un codice numerico a barre per l'identificazione, che ciascun concorrente è tenuto a inserire nella busta contenente la documentazione amministrativa; il certificato permette alla stazione appaltante la verifica dei requisiti di partecipazione in possesso del concorrente.

L'obbligo di trasmettere i documenti attraverso l'AVCPASS non è derogabile. L'inciso “esclusivamente” contenuto nell'art. 81 comma 1 avverte che l'uso di altra forma di trasmissione come ad es. l'invio tramite e-mail non è ritenuto equivalente. L'obbligatorietà dell'utilizzo del sistema AVCPASS è stata in passato confermata dall'art. 216 comma 13 dello stesso d.lgs. 50/2016 che afferma che le stazioni appaltanti “utilizzano” e non “possono utilizzare” la banca dati (in proposito vd. T.A.R. Lazio (Roma) II-ter, n. 4633/2020; nonché T.A.R. Lazio (Roma), n. 3588/2020; T.A.R. Lazio II-ter, n. 1893/2018; T.A.R. Roma n. 1476/2019; Cons. St. IV, n. 4644/2020).

L'art. 81 del d.lgs. n. 50/2016 aveva già previsto l'obbligo di verificare il possesso dei requisiti degli operatori attraverso la banca dati gestita dall'Anac, a decorrere dall'entrata in vigore del provvedimento previsto dal comma 2. Detto provvedimento è stato pubblicato il 24 ottobre 2022 ed è costituito dalla Delibera 27 luglio 2022 n. 464 che trova applicazione fino al 31 dicembre 2023.

La delibera Anac n. 464/2022

Con la delibera sono stati individuati i dati concernenti la partecipazione alle gare e il loro esito, in relazione ai quali è obbligatoria la verifica attraverso la Banca dati nazionale dei contratti pubblici e disciplina i termini e le regole tecniche per l'acquisizione, l'aggiornamento e la consultazione dei predetti dati, nonché i criteri e le modalità relative all'accesso e al funzionamento della banca dati.

L'articolo 2 della delibera chiarisce che mediante il FVOE sono effettuati:

– la verifica dell'assenza dei motivi di esclusione e del possesso dei requisiti per la partecipazione alle procedure di affidamento disciplinate dal codice dei contratti pubblici;

– il controllo della dichiarazione del subappaltatore attestante l'assenza dei motivi di esclusione e il possesso dei requisiti richiesti;

– il controllo del possesso dei requisiti di selezione e dell'assenza dei motivi di esclusione in capo ai soggetti ausiliari;

– il controllo in fase di esecuzione del contratto della permanenza dei requisiti di cui ai punti precedenti.

Attraverso il fascicolo virtuale si consente:

a) alle stazioni appaltanti, attraverso un'interfaccia web e i servizi di interoperabilità con gli enti certificanti, l'acquisizione delle certificazioni comprovanti il possesso dei requisiti di carattere generale, tecnico-organizzativo ed economico-finanziario per l'affidamento dei contratti pubblici;

b) agli operatori economici, tramite apposite funzionalità, l'inserimento nel fascicolo dei dati e delle certificazioni comprovanti il possesso dei requisiti speciali la cui produzione è a loro carico;

c) il riuso dei documenti presenti nel FVOE per la partecipazione a più procedure di affidamento, nei termini di validità temporale degli stessi; la validità temporale delle certificazioni riguardanti i requisiti di carattere generale è stabilita convenzionalmente in centoventi giorni, ove non diversamente indicato;

d) il riuso da parte delle stazioni appaltanti dell'esito delle verifiche effettuate sul possesso dei requisiti per la partecipazione ad altre procedure di affidamento e l'accesso ai documenti a comprova, nel limite di validità temporale di cui sopra.

L'art. 3 della delibera ha chiarito che nelle more della piena attuazione della Piattaforma digitale nazionale dati di cui all'art. 50-ter del CAD, tutte le comunicazioni svolte nell'ambito del FVOE tra ANAC e gli enti certificanti avvengono nel rispetto delle linee guida AgID per l'interoperabilità tra le pubbliche amministrazioni. Nelle more della piena integrazione con il sistema SPID, l'accesso al FVOE avviene mediante credenziali personali username e password e indicazione di una casella di posta elettronica certificata personale.

La verifica dei requisiti generali e speciali

L'art. 5 della delibera 464/2022 individua la documentazione e/o i dati a comprova del possesso dei requisiti di carattere generale di cui all'art. 80 del d. lgs. n. 50/2026 (ora articoli da 94 a 98 del d.lgs. n. 36/2023) attraverso il FVOE che sono: visura registro delle imprese fornita da Unioncamere; certificato del casellario giudiziale integrale fornito dal Ministero della giustizia; anagrafe delle sanzioni amministrative – selettivo ex art. 39, decreto del Presidente della Repubblica n. 313/2002 dell'impresa, fornita dal Ministero della giustizia; certificato di regolarità contributiva di ingegneri, architetti e studi associati, fornito dalla Cassa nazionale di previdenza ed assistenza per gli ingegneri ed architetti liberi professionisti (Inarcassa); comunicazione di regolarità fiscale fornita dall'Agenzia delle entrate secondo quanto specificato nella tabella di approfondimento allegata alla presente delibera; comunicazione antimafia fornita dal Ministero dell'interno.

I requisiti di carattere tecnico-organizzativo ed economico-finanziario, acquisiti presso la BDNCP, includono: documenti e/o dati forniti dagli enti certificanti; documenti resi disponibili direttamente dalla stessa Autorità; documenti forniti dagli OE. La documentazione e/o i dati a comprova dei requisiti di carattere tecnico-organizzativo ed economico-finanziario, forniti dagli enti certificanti riguardano il fatturato globale e ammortamenti degli operatori economici costituiti in forma d'impresa individuale ovvero società di persone, ove disponibili, forniti da parte dell'Agenzia delle entrate; i dati relativi alla consistenza e al costo del personale dipendente, forniti da parte dell'Istituto nazionale per la previdenza sociale (INPS).

Infine la documentazione a comprova dei requisiti di carattere tecnico-organizzativo ed econo- mico-finanziario resi disponibili dall'ANAC riguardano le attestazioni SOA; i certificati esecuzione lavori (CEL); le ricevute di pagamento del contributo obbligatorio all'Autorità da parte dei soggetti partecipanti.