Decreto legislativo - 31/03/2023 - n. 36 art. 47 - Consiglio superiore dei lavori pubblici.

Il decreto correttivo (D. Lgs. 209/2024)

Il Decreto correttivo apporta modifiche all'Allegato I.11 al Codice.

La novella, in particolare, modifica l'art. 2, comma 3, lett. b, dell'Allegato I.11 in materia di com- ponenti effettivi del Consiglio superiore dei lavori pubblici. Vengono, in particolare, previsti fra i componenti effettivi tre magistrati amministrativi con qualifica di Consigliere di Stato o di Consigliere di Tribunale amministrativo regionale, tre consiglieri della Corte dei conti e tre avvocati dello Stato designati, rispettivamente, dal Presidente del Consiglio di Stato, previa conforme deliberazione del Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa, dal Presidente della Corte dei conti e dall'Avvocato generale dello Stato. Tra questi sono ricompresi anche il magistrato amministrativo con qualifica di consigliere, il consigliere della Corte dei conti e l'avvocato dello Stato di cui all'articolo 45, comma 1, lettera e), del decreto-legge n. 77 del 2021, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 108 del 2021

Inoltre, il Decreto correttivo ha integrato l'articolo 8 al fine di prevedere che il Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici sia scelto tra i dirigenti tecnici di prima fascia del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, la stessa disposizione è stata prevista anche per i quattro Presidenti di Sezione. Ciò nell'ottica di garantire che le figure apicali del Consiglio superiore dei lavori pubblici siano in possesso di un elevato profilo tecnico e di una consolidata esperienza, anche sotto l'aspetto amministrativo, nel campo delle grandi infrastrutture e delle opere pubbliche.

L’art. 72, comma 2 ha soppresso il comma 4, ultimo periodo dell’articolo in oggetto.

Organizzazione e funzionamento

Il comma 1 dell'art. 47 del d.lgs. n. 36/2023 conferma la piena autonomia funzionale e organizzativa del Consiglio superiore dei lavori pubblici (definito come «massimo organo tecnico consultivo dello Stato» già dall'art. 6 della l. n. 109/1994), unitamente alla sua indipendenza di giudizio e di valutazione, sancita anche dal comma 1 dell'art. 215 del d.lgs. n. 50/2016 e dall'art. 1, comma 2, del d.P.R. n. 204/2006.

Si tratta di un organo tecnico, a carattere ingegneristico (Mele, 74), o, secondo autorevole dottrina, di natura tecnico–amministrativa, alla luce delle caratteristiche dei componenti nonché della tipologia di atti sottoposti al consiglio stesso ed a carattere generale (Roehrssen, 212). In ogni caso è da escludere una sua configurazione quale autorità amministrativa indipendente, in quanto inquadrabile nella dimensione apicale dell'Amministrazione, sussumibile tra gli organi centrali espletanti una funzione consultiva specializzata.

Il comma 2 della disposizione in commento stabilisce che il Consiglio è presieduto dal Presidente ed è costituito dall'Assemblea generale, da quattro Sezioni, dalla Segreteria generale e dall'Osservatorio del collegio consultivo tecnico.

La composizione del Consiglio, nel dettaglio, è prevista dall'art. 2 dell'allegato I.11, che fa riferimento al Presidente, al Presidente di Sezione (complessivamente vi sono quattro sezioni distinte per materie e compiti, ai sensi dell'art. 4), al Segretario generale, ai dirigenti del Servizio tecnico centrale, ai componenti effettivi previsti nel comma 3 (nove dirigenti di seconda fascia, tre consiglieri di Stato, tre consiglieri della Corte dei Conti e tra Avvocati dello Stato, sette dirigenti di livello generale in servizio presso le Amministrazioni dello Stato, tre rappresentanti designati dalla Conferenza unificata, tre rappresentanti degli Ordini professionali, trenta esperti scelti tra docenti universitari) e ai componenti di diritto elencati nel comma 4 in ragione del loro ufficio. La composizione del Consiglio è individuata con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti per la durata di tre anni.

L'Assemblea generale del Consiglio è disciplinata dall'art. 3 dell'allegato I.11, il quale prevede che è costituita dal Presidente, dai Presidenti di Sezione, dal Segretario generale, dai dirigenti del Servizio tecnico centrale, dai componenti effettivi e di diritto, nonché da eventuali esperti scelti dal Presidente, in numero non superiore a quaranta e senza diritto di voto.

L'art. 5 dell'allegato I.11 disciplina, invece, il Servizio tecnico centrale che opera alle dipendenze funzionali del Presidente del Consiglio o di un Presidente di sezione da lui delegato; l'art. 6 disciplina l'Osservatorio del Collegio consultivo tecnico, mentre l'art. 7 detta le regole di funzionamento dell'Assemblea generale e delle Sezioni. Sotto quest'ultimo profilo, merita di essere menzionato il comma 1 dell'art. 7 che, ricalcando il comma 4 dell'art. 215 del d.lgs. n. 50/2016 (il quale, a sua volta, riproduceva l'art. 127 del d.lgs. n. 163/2006), conferma che il quorum strutturale richiesto per la regolare costituzione – sia dell'Assemblea generale che delle singole sezioni – è quello di un terzo dei componenti e che per la deliberazione dei pareri è richiesto il voto favorevole della maggioranza assoluta dei presenti all'adunanza.

Le attribuzioni

Le funzioni consultive attribuite al Consiglio consistono nell'emanazione di pareri obbligatori ovvero facoltativi.

La normativa in esame disciplina le attribuzioni del Consiglio nel comma 3 dell'art. 47 del Codice e nell'art. 1 dell'allegato I.11 che fa riferimento a “ulteriori competenze e attribuzioni”.

Il comma 3 dell'art. 47 apporta diverse novità rispetto al comma 3 dell'art. 215 del d.lgs. n. 50/2015, recependo (e mettendo a regime) alcune modifiche in tema di attribuzioni del Consiglio e di termine per l'esercizio della funzione consultiva introdotte dall'art. 1, commi 7-9, della l. n. 55/2019 (di conversione del d.l. n. 32/2019), efficaci fino al 30 giugno 2023 (ai sensi dell'art. 52, comma 1, del d.l. n. 77/2021).

La prima novità apportata dalla nuova disposizione riguarda il valore dei progetti per i quali è previsto il parere obbligatorio del Consiglio superiore dei lavori pubblici. Il comma 3 dell'art. 47 prevede, infatti, che il Consiglio esprime pareri obbligatori “esclusivamente sui progetti di fattibilità tecnica ed economica di competenza statale, dei concessionari statali e sulle altre opere finanziate per almeno il 50 per cento dallo Stato”, nel caso in cui “il costo complessivo dell'opera, come derivante dal quadro economico, è superiore a 200 milioni di euro, nel caso di infrastrutture lineari, o a 50 milioni di euro, negli altri casi”. Rispetto alla disciplina previgente è stato innalzato il valore dei progetti per i quali è previsto il parere obbligatorio. Infatti, nella sua versione originaria, il comma 3 dell'art. 215 del d.lgs. n. 50/2016 prevedeva tale parere sui progetti definitivi di lavori pubblici di competenza statale, o comunque finanziati per almeno il 50% dallo Stato, di importo superiore ai 50 milioni di Euro (innalzando la soglia rispetto a quella precedentemente fissata in 25 milioni di Euro); l'art. 1, comma 7, della l. n. 55/2019 (di conversione del d.l. n. 32/2019, Decreto Sblocca-cantieri), fino al 30 giugno 2023, aveva innalzato temporaneamente tale valore prevedendo che il Consiglio «esprime il parere obbligatorio di cui al comma 3 del medesimo art. 215 esclusivamente sui progetti di fattibilità tecnica ed economica di lavori pubblici di competenza statale, o comunque finanziati per almeno il 50% dallo Stato, di importo pari o superiore ai 100 milioni di Euro”. La nuova disposizione del Codice, invece, innalza ulteriormente tale importo, prevedendo la funzione consultiva obbligatoria del Consiglio solo nei casi in cui il costo complessivo dell'opera (finanziata per almeno il 50% dallo Stato) è superiore a 200 milioni di Euro (nel caso di infrastrutture lineari) o a 50 milioni di Euro (negli altri casi), precisando che “non è obbligatorio il parere sui progetti di fattibilità tecnico-economica di opere di competenza statale, dei concessionari statali e delle altre opere finanziate per almeno il 50 per cento dallo Stato se il costo complessivo dell'opera, come derivante dal quadro economico, è inferiore a 25 milioni di euro” (ultimo periodo del comma 3 dell'art. 47).

La seconda novità, apportata dalla disposizione in commento, riguarda la competenza dei Comitati tecnici amministrativi presso i Provveditorati interregionali per le opere pubbliche. L'art. 215, comma 3, del precedente Codice attribuiva a questi ultimi la funzione consultiva per i lavori pubblici di importo inferiore a 50 milioni di Euro, prevedendo la possibilità di sottoporre il progetto al parere del Consiglio superiore, nei casi di particolare rilevanza e complessità; veniva, dunque, attribuita alla valutazione dei singoli provveditorati (strutture decentrate del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti) la decisione di interpellare il Consiglio superiore allorché ritenessero di non disporre delle competenze tecnico-costruttive necessarie per svolgere un'adeguata attività consultiva. L'art. 1, comma 7, della l. n. 55/2019 aveva, invece, contemplato la competenza dei Comitati tecnici amministrativi per i progetti relativi a lavori pubblici di importo inferiore a 100 milioni di Euro e fino a 50 milioni di Euro, prevedendo che per i lavori pubblici di importo inferiore a 50 milioni di Euro si poteva prescindere dall'acquisizione del parere. La disposizione in commento, al comma 3, innova ulteriormente la competenza di tali organi, prevedendo il loro parere obbligatorio “esclusivamente sui progetti di fattibilità tecnico-economica di opere di competenza statale, dei concessionari statali e delle altre opere finanziate per almeno il 50 per cento dallo Stato se il costo complessivo dell'opera, come derivante dal quadro economico, è superiore a 25 milioni di euro e inferiore a 200 milioni di euro, nel caso di infrastrutture lineari, oppure è superiore a 25 milioni di euro e inferiore a 50 milioni di euro, negli altri casi”.

Va, inoltre, segnalato che, in tema di pareri obbligatori resi dal Consiglio superiore dei lavori pubblici non è più previsto che il parere viene rilasciato dal Consiglio superiore in una fase endoprocedimentale precedente l'acquisizione dei pareri, intese, concerti, nulla osta, autorizzazioni, concessioni o altri atti di assenso, comunque denominati. Tale precisazione era stata inserita nel comma 3 dell'art. 215 del d.lgs. n. 50/2016 dall'art. 127 del d.lgs. n. 56/2017 (Decreto Correttivo del Codice), il quale aveva previsto che il Consiglio superiore, in ordine ai progetti definitivi di lavori pubblici di competenza statale, o comunque finanziati per almeno il 50% dallo Stato, di importo superiore a 50 milioni di Euro, doveva pronunciarsi prima dell'avvio delle procedure: a) di valutazione d'impatto ambientale (art. 19 e ss. del d.lgs. n. 152/2006); b) dell'avvio della conferenza di servizi, di cui agli artt. 14 e 14-bis della l. n. 241/1990; c) delle procedure di localizzazione delle opere di interesse statale difformi dagli strumenti urbanistici, mediante la conferenza di servizi prevista dall'art. 3 del d.P.R. n. 383/1994; d) prima della comunicazione dell'avvio del procedimento di cui all'art. 11 del d.P.R. n. 327/2001 preordinata alla sottoposizione del bene al vincolo preordinato all'esproprio.

L'eliminazione di tale previsione, in seno all'art. 47 del nuovo Codice, può essere considerata come il recepimento del suggerimento formulato dal Consiglio di Stato, in sede di parere sullo schema di decreto correttivo al precedente Codice, laddove era stato sottolineato che l'anticipazione dell'attività consultiva ad una fase antecedente all'avvio del procedimento amministrativo poteva rischiarare di snaturarne la funzione, in quanto portava il Consiglio superiore ad esprimersi su un progetto suscettibile di modifiche dopo l'adozione del parere (Cons. St., parere n. 782/2017).

Per quanto riguarda i pareri facoltativi resi dal Consiglio superiore dei lavori pubblici, la disposizione in commento prevede che questi vengono espressi sui documenti di fattibilità delle alternative progettuali inseriti nei documenti pluriennali di programmazione dei ministeri competenti.

Con riferimento alla natura del parere reso dal Consiglio superiore dei lavori pubblici, la giurisprudenza (in relazione alla precedente normativa, ma con considerazioni da considerarsi tutt'ora valide) ha chiarito che il parere deve ritenersi obbligatorio ma non vincolante, poiché la legge non ne precisa la natura (T.A.R. Campania II, n. 554/1985; Cons. St. n. 660/1974), fermo restando che esso, una volta che sia stato acquisito agli atti del procedimento, non esime l'amministrazione dall'obbligo di esternare adeguatamente le ragioni per le quali esso viene disatteso (Cons. St. V, n. 403/1987).

Ulteriori casi in cui è richiesto il parere del Consiglio superiore sono previsti nell'art. 1 dell'allegato I.11 del d.lgs. n. 36/2023, che sostituisce l'art. 2 del d.P.R. n. 204/2006. È previsto l'esercizio della funzione consultiva: a) su ogni questione ad esso attribuita dalla legislazione vigente; b) sui testi delle norme tecniche in materia di edilizia, predisposte in attuazione del d.P.R. n. 380/2001, della l. n. 1086/1971 e della l.n. 64/1974; c) sui testi delle norme tecniche predisposte in attuazione del Codice della strada; d) sulle circolari e linee guida attuative delle leggi menzionate nelle lettere precedenti. Inoltre, è previsto che il Consiglio superiore, attraverso il Servizio tecnico centrale, cura la predisposizione delle norme tecniche, linee guida e documenti tecnici sulla sicurezza minima strutturale delle costruzioni da osservarsi sul territorio nazionale, esercita il coordinamento tecnico-scientifico sull'attività normativa, nazionale ed europea, nel settore dell'ingegneria civile, dei materiali e dei prodotti da costruzione, esercita la vigilanza sugli enti che svolgono funzioni di organismo di normalizzazione nel campo dell'ingegneria civile e strutturale (secondo la Direttiva UE 2015/1535 e la l. n. 317/1986). Inoltre, ai sensi dei commi 4 e 5 dell'art. 1 dell'allegato in esame, il Consiglio superiore, sulle questioni relative a materie di propria competenza, esprime parere su richiesta degli organi costituzionali, del Presidente del Consiglio dei ministri, dei singoli ministri, dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, degli enti locali, degli enti pubblici, delle autorità indipendenti, delle associazioni riconosciute a livello nazionale e del Consiglio Nazionale degli Ingegneri, degli Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori e dei Geologi.

Il termine entro cui il Consiglio superiore deve rendere il parere e le conseguenze della mancata adozione dello stesso sono disciplinate dal comma 5 dell'art. 47 del Codice, che ha messo a regime le modifiche “a termine” apportate dall'art. 1, comma 8, della l. n. 55/2019 (di conversione del d.l. n. 32/2019, cd. Decreto Sblocca cantieri). L'art. 215, comma 5, del d.lgs. n. 50/2016 disponeva che il Consiglio superiore doveva esprimere il parere entro 45 giorni dalla trasmissione del progetto; con il Decreto correttivo, tale termine era stato elevato a 90 giorni, per essere nuovamente riportato a 45 giorni con l'art. 1, comma 8, della l. n. 55/2019, fino al 30 giugno 2023 (termine prorogato dal d.l. n. 77/2021). La disposizione in esame conferma il termine di 45 giorni.

Il dies a quo da cui inizia a decorrere il termine per il rilascio del parere viene individuato facendo riferimento alla data di «trasmissione del progetto», da intendersi come il momento del ricevimento della richiesta del parere da parte dell'organo consultivo. Tale interpretazione è, peraltro, conforme alla previsione di cui all'art. 20, comma 1, della l. n. 241/1990 che, ai fini del silenzio assenso, stabilisce che il termine procedimentale decorre «dalla data di ricevimento della domanda del privato».

La previsione in esame va, dunque, considerata come una deroga al termine ordinario di 20 giorni, previsto dall'art. 16 della l. n. 241/1990, per l'attività consultiva della Pubblica Amministrazione. In tal senso, l'emissione del parere da parte del Consiglio superiore si colloca a pieno titolo nell'ambito dell'attività amministrativa consultiva, tanto che il cit. art. 16 della l. n. 241/1990, al comma 6-bis, fa tuttora espressamente salvo quanto previsto dall'art. 127 del d.lgs. n. 163/2006 (da leggersi, oggi, come art. 47 del d.lgs. n. 36/2023).

Il secondo periodo del comma 5 dell'art. 47 del Codice (confermando la previsione di cui all'art. 215, comma 5, del d.lgs. n. 50/2016) estende espressamente al Consiglio superiore l'impiego dell'istituto del silenzio assenso, quale forma di semplificazione dell'azione amministrativa. L'art. 127 del d.lgs. n. 163/2006 prevedeva che, decorso il termine di 45 giorni, il procedimento proseguiva prescindendo dal parere omesso, imponendo all'Amministrazione solo l'obbligo di motivare autonomamente l'atto. L'art. 215 del d.lgs. n. 50/2016, nella sua versione originaria, disponeva che «decorso tale termine, il progetto si intende assentito», con la modifica apportata all'art. 215 dal Decreto Correttivo (art. 127, comma 1, lett. b) del d.lgs. n. 56/2017) si è, invece, previsto che «decorso tale termine, il parere si intende reso in senso favorevole».

La modifica apportata dal Decreto Correttivo (confermata dall'art. 47 del nuovo Codice) ha recepito le osservazioni formulate dal Consiglio di Stato (Cons. St., parere n. 782/2017), il quale aveva suggerito di modificare la formulazione del comma 5 dell'art. 215 del precedente Codice, in quanto «atecnica», considerando che il Consiglio superiore non approva il progetto, ma formula un parere. Oggetto dell'assenso, infatti, non è il progetto soggetto a valutazione, ma la valutazione stessa. L'attuale enunciato, pertanto, qualifica la mancata adozione del parere alla stregua del silenzio significativo (silenzio assenso), con la precisazione che l'Amministrazione procedente non può prescindere dal parere, ma deve orientare la successiva azione amministrativa considerando che il Consiglio ha reso parere favorevole (sia pure tacitamente).

Il passaggio dal silenzio non significativo a quello del silenzio assenso implica che nelle ipotesi in cui il Consiglio superiore renda il parere, sia pure tardivamente, viene meno l'obbligo dell'Amministrazione di tenerne conto, obbligo discendente dall'art. 16, comma 2, della l. n. 241/1990 (Parisio, 75).

Sotto tale profilo, l'attuale previsione, richiamando l'istituto del silenzio assenso di cui all'art. 20 della l. n. 241/1990, comporta che, una volta formatosi il silenzio assenso, il Consiglio superiore potrebbe intervenire validamente nelle sole forme dell'autotutela, ossia ai sensi degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della l. n. 241/1990 e non più mediante l'adozione di un parere tardivo (Timo, 1118).

Per completare il panorama normativo, vanno menzionate le ulteriori disposizioni del nuovo Codice che valorizzano le funzioni consultive del Consiglio superiore dei lavori pubblici. In particolare, è previsto il rilascio del parere del Consiglio superiore o del Provveditorato interregionale nell'ambito della procedura di localizzazione e approvazione del progetto delle opere pubbliche di interesse statale (art. 38), per l'esame dei progetti relativi alle infrastrutture strategiche e di preminente interesse nazionale (art. 39), nel caso di progetti di interesse statale oppure di progetti finanziati con contributo a carico dello Stato, per i quali non sia già previsto che si esprima il CIPESS, su richiesta del Presidente del Consiglio dei ministri (art. 175). È, inoltre, previsto il parere del Consiglio superiore sui decreti del MIT, aventi ad oggetto: il prezziario dei contratti dei lavori, relativi al costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni (art. 41, comma 3); gli incentivi alle funzioni tecniche (art. 45); le attività e i compiti demandati al direttore dei lavori e agli assistenti con funzioni di direttori operativi e di ispettori di cantiere (art. 114); i criteri per la determinazione dei costi relativi al collaudo e alla verifica di conformità (art. 116); le modalità di costituzione del Collegio consultivo tecnico (art. 215).