Decreto legislativo - 31/03/2023 - n. 36 art. 7

Lo svolgimento del dibattito pubblico

L'art. 1 dell'allegato I.6 al d.lgs. n. 36/2023 ha carattere marcatamente ricognitivo e, in combinato disposto con la tabella n. 1, individua le opere per la cui realizzazione è obbligatorio procedere con il dibattito pubblico. Si tratta, tra le altre, della realizzazione di:

– autostrade e strade extraurbane principali. Strade extraurbane a quattro o più corsie o adeguamento di strade extraurbane esistenti a due corsie per renderle a quattro o più corsie;

– tronchi ferroviari per il traffico a grande distanza;

– aeroporti;

– porti marittimi commerciali, nonché vie navigabili e porti per la navigazione interna accessibili a navi di stazza superiore a 1.350 tonnellate. Terminali marittimi, da intendersi quali moli, pontili, boe galleggianti, isole a mare per il carico e lo scarico dei prodotti collegati con la terraferma e l'esterno dei porti, che possono accogliere navi di stazza superiore a 1.350 tonnellate, comprese le attrezzature e le opere funzionalmente connesse;

– interventi per la difesa del mare e delle coste;

– piattaforme di lavaggio delle acque di zavorra delle navi;

– interporti finalizzati al trasporto merci e in favore dell'intermodalità di cui alla legge 4 agosto 1990, n. 240 e successive modifiche, comunque comprendenti uno scalo ferroviario;

– elettrodotti aerei;

– impianti destinati a trattenere, regolare o accumulare le acque in modo durevole;

– opere che prevedano o possano prevedere trasferimento d'acqua tra regioni diverse e ciò̀ travalichi i comprensori di riferimento dei bacini idrografici istituiti a norma della l. n. 183/1989;

– infrastrutture ad uso sociale, culturale, sportivo, scientifico o turistico; – Impianti insediamenti industriali e infrastrutture energetiche.

Il comma 2 del medesimo art. 1 stabilisce che i parametri di riferimento delle soglie dimensionali indicati nella tabella 1 sono ridotti del cinquanta per cento se si tratta di interventi ricadenti, anche in parte:

– su beni del patrimonio culturale e naturale iscritti nella Lista del Patrimonio Mondiale dell'UNESCO;

– nella zona tampone come definita nelle Linee guida operative emanate dell'UNESCO;

– nei parchi nazionali e regionali e nelle aree marine protette.

Questa previsione costituisce, in sostanza, una forma di ulteriore protezione verso tali beni e aree in virtù della loro rilevante importanza culturale e ambientale.

A norma dell'art. 2 dell'allegato, invece, sono escluse dall'ambito di operatività del dibattito pubblico obbligatorio le opere che riguardano:

– la sicurezza e la difesa nazionale;

– gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, restauri e adeguamenti tecnologici;

– le infrastrutture energetiche transeuropee, per le quali è già prevista una diversa tipologia di consultazione preliminare.

Ciò in quanto si tratta di opere attinenti a settori particolarmente “sensibili” e la cui realizzazione richiede (in molti casi) notevole celerità (Grassucci).

All'art. 3 dell'allegato è disciplinata la fase dell'indizione del dibattito pubblico. La disposizione ha un taglio operativo e specifica che la competenza allo svolgimento della fase in questione spetta al soggetto all'uopo individuato dalla stazione appaltante – in base al proprio ordinamento interno – quale titolare del potere di indire la procedura del dibattito pubblico. Questo soggetto deve redigere la relazione di progetto dell'opera, che – secondo quanto stabilito dall'art. 5, comma 1, lett. a), del medesimo allegato – dovrà:

– essere scritta in linguaggio chiaro e comprensibile;

– contenere la motivazione circa l'opportunità di realizzare le opere in progetto;

– e indicare le valutazioni effettuate dalla stazione appaltante in merito agli impatti sociali, ambientali ed economici delle opere stesse.

Tali specificazioni – ad avviso di chi scrive – mirano a rimarcare l'importanza della chiarezza e della sinteticità degli atti amministrativi (il che costituisce, come noto, un principio cardine dei tempi moderni, che ha preso piede in misura crescente in tutti i settori dell'ordinamento) e a fornire coordinate motivazionali riguardo ai temi di maggiore sensibilità collettiva. Ciò per dare un più ampio respiro all'istituto e per garantirne l'effettiva utilità.

L'art. 4 definisce i compiti del responsabile del dibattito pubblico, ossia del soggetto destinato a prendere il posto del coordinatore del dibattito pubblico individuato dal d.P.C.M. n. 76/2018 (Greco). Si tratta del soggetto individuato dalla stazione appaltante per svolgere un ruolo con compiti pressoché analoghi a quelli del RUP. Precisamente, il responsabile del dibattito pubblico deve garantire l'informazione e la partecipazione di tutti i soggetti coinvolti nel procedimento (ossia: – le amministrazioni statali interessate alla realizzazione dell'intervento; – le regioni e gli altri enti territoriali interessati dall'opera; – nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o in comitati, che in ragione dei loro scopi statutari, sono interessati dall'intervento).

La partecipazione consiste nella possibilità di presentare osservazioni e proposte scritte entro sessanta giorni dalla pubblicazione del progetto dell'opera (come stabilito dall'art. 40, comma 4). Si tratta della riproposizione dello schema tipico invalso in tutti i procedimenti amministrativi (C. cost. n. 235/2018).

Inoltre, al fine di facilitare l'intervento dei soggetti coinvolti nella misura più ampia possibile, possono essere previsti incontri da tenersi con l'utilizzo di strumenti informatici o telematici. Solo in via eccezionale e per esigenze da motivare in modo esplicito il responsabile può organizzare incontri in modalità non telematica (art. 4, comma 3, lett. a). Il che risulta del resto coerente con il processo di modernizzazione e di digitalizzazione che sta sempre più interessando la Pubblica Amministrazione.

Le osservazioni pervenute durante tali incontri sono raccolte e sintetizzate dal responsabile del dibattito nel documento finale, il quale deve indicare all'interno del documento quali osservazioni sono state ritenute “meritevoli di considerazione”.

In buona sostanza, dal citato contesto normativo emerge che la gestione del dibattito pubblico spetta alla stazione appaltante (e al responsabile individuato nell'organico della medesima amministrazione) che assume l'iniziativa, cura lo svolgimento della procedura e la partecipazione di tutti i soggetti coinvolti, e – infine – valuta gli esiti del procedimento (Scognamiglio).

Nel d.m. n. 76/2018 era peraltro previsto – pur non senza incertezze, come evidenziato dalla dottrina (Grassucci) – che la funzione di garanzia del rispetto dei principi di informazione e di partecipazione fosse attribuita alla Commissione nazionale per il dibattito pubblico, la quale svolgeva il ruolo di soggetto terzo e imparziale, garante del corretto svolgimento del procedimento. Tuttavia, come si è detto al precedente paragrafo I, l'allegato I.6 ha eliminato tale organo, verosimilmente in un'ottica di semplificazione del procedimento di dibattito pubblico.

A tal proposito si è osservato che nell'attuale assetto normativo manca una figura indipendente e neutrale a garanzia del rispetto dei princìpi di trasparenza e partecipazione che presiedono al dibattito e la cui osservanza è essenziale perché questo strumento possa effettivamente coinvolgere le collettività locali e conseguire i suoi obiettivi (Scognamiglio). Tale non può dirsi il responsabile del dibattito pubblico, che nell'allegato I.6 è destinato a prendere il posto del coordinatore del dibattito pubblico individuato dal d.P.C.M. n. 76/2018, ancorché designato da un soggetto esterno alla stazione appaltante (il Ministero competente ovvero, per le opere progettate dai Ministeri, la Presidenza del Consiglio dei ministri), atteso che il compito di tale soggetto è destinato a esaurirsi nella redazione della relazione conclusiva di cui all'articolo 7 dell'allegato I.6, mentre le determinazioni finali spettano pur sempre alla stazione appaltante (Greco).

L'art. 6 dell'allegato disciplina la procedura per lo svolgimento del dibattito pubblico. Segnatamente, il procedimento è il seguente.

– Il dibattito pubblico si apre con la pubblicazione sul sito istituzionale della stazione appaltante di una relazione contenente il progetto dell'opera e l'analisi di fattibilità delle eventuali alternative progettuali

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– Entro il termine di sessanta giorni dalla pubblicazione, le amministrazioni statali interessate alla realizzazione dell'intervento, le regioni e gli altri enti territoriali interessati dall'opera, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, che, in ragione degli scopi statutari, sono interessati dall'intervento, possono presentare osservazioni e proposte.

– Il dibattito pubblico si conclude, entro un termine compatibile con le esigenze di celerità, comunque non superiore a centoventi giorni dalla pubblicazione dell'avviso del dibattito pubblico, con una relazione, redatta dal responsabile del dibattito pubblico e contenente una sintetica descrizione delle proposte e delle osservazioni pervenute, con l'eventuale indicazione di quelle ritenute meritevoli di accoglimento. La relazione conclusiva è pubblicata sul sito istituzionale della stazione appaltante.

– Gli esiti del dibattito, ivi comprese eventuali proposte di variazione dell'intervento, sono valutati dalla stazione appaltante o dall'ente concedente ai fini dell'elaborazione del successivo livello di progettazione.

A norma dell'art. 7 il responsabile del dibattito pubblico presenta alla stazione appaltante o all'ente concedente la relazione conclusiva sull'andamento dell'intera procedura, che deve contenere:

– la descrizione delle attività svolte nel corso del dibattito pubblico;

– la sintesi dei temi, in modo imparziale, trasparente e oggettivo, delle posizioni e delle proposte emerse nel corso del dibattito;

– la descrizione delle questioni aperte e maggiormente problematiche rispetto alle quali si chiede alla stazione appaltante o all'ente concedente di prendere posizione nella relazione conclusiva, con l'eventuale indicazione delle proposte ritenute meritevoli di accoglimento.

Entro due mesi dalla data in cui ha ricevuto la suddetta relazione la stazione appaltante o l'ente concedente devono adottare il documento conclusivo, in cui si evidenzia la volontà o meno di realizzare l'intervento, le eventuali modifiche da apportare al progetto e le ragioni che hanno condotto a non accogliere eventuali proposte. Questo documento finale viene pubblicato sul sito istituzionale della stazione appaltante e sui siti istituzionali delle amministrazioni locali interessate dall'intervento, nonché del Dipartimento di cui all'art. 5, comma 1, lett. c).

In proposito si deve rilevare che appare non risolto il problema applicativo relativo alla natura giuridica del provvedimento che conclude il dibattito pubblico. Il citato comma 6 dell'art. 40 si limita a prevedere che gli esiti del dibattito vengano “valutati dalla stazione appaltante o dall'ente concedente ai fini dell'elaborazione del successivo livello di progettazione” (sul presupposto, ribadito dall'all. I.6 in linea con il previgente d.P.C.M. n. 76/2018, che il dibattito sia avviato in relazione al progetto di fattibilità tecnica ed economica dell'intervento). Dunque sembra che eventuali doglianze avverso le forme e modalità di composizione degli interessi definite all'esito del dibattito pubblico debbano essere formulate dagli interessati direttamente con l'impugnazione del provvedimento di approvazione del progetto che sarà posto a base di gara, non essendo prevista – così come nel regime normativo precedente – una autonoma decisione conclusiva del dibattito. Ciò tuttavia non può valere, come è stato autorevolmente osservato, per i casi in cui all'esito del dibattito si rinunci del tutto alla realizzazione dell'opera (la c.d. “opzione zero”, non esclusa neanche teoricamente dalla disciplina in esame): in questi casi, la scelta dell'amministrazione dovrà necessariamente essere espressa in un atto a valenza provvedimentale, avente natura di revoca impropria e destinato a incidere sulla programmazione delle opere pubbliche, la quale evidentemente dovrà essere modificata con l'espunzione di quella per la quale si sia deciso di soprassedere (Greco).

Il dibattito pubblico per le opere del PNRR

Per completezza si evidenzia che – come si legge anche nella relazione illustrativa – con l'art. 46 del d.l. n. 77/2021 (c.d. Semplificazioni-bis) sono state apportate modifiche alla disciplina del dibattito pubblico. In particolare, si è previsto – tra il resto – che per le opere di cui all'art. 44, comma 1, del medesimo d.l. n. 77/2021, nonché per quelle finanziate in tutto o in parte con le risorse del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e del Piano Nazionale Complementare (PNC) possono essere individuate soglie dimensionali da sottoporre obbligatoriamente a dibattito pubblico inferiori a quelle previste dall'Allegato 1 del d.P.C.M. n. 76/2018.

Come si legge nella nota di accompagnamento al decreto, il provvedimento è frutto di un'analisi svolta dalla Commissione sul dibattito pubblico, su richiesta del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibile, per rafforzare lo strumento del dibattito pubblico – come disposto dal d. l. n. 77/2021 c.d “decreto Semplificazioni” – allargandone il campo di applicazione, così da condividere con le comunità locali e gli enti territoriali la progettualità delle grandi opere infrastrutturali finanziate con i fondi del PNRR.

Dalla nota emerge infatti che il dibattito pubblico è uno strumento cruciale di partecipazione democratica che non solo dovrebbe agevolare l'attuazione del PNRR, ma potrebbe contribuire anche a rendere più sostenibili i progetti e quindi la costruzione delle opere, da un punto di vista sociale e ambientale, oltre che economico.