Sospensione impropria del processo per pregiudizialità europea: all’Adunanza plenaria il tema dell’istanza di fissazione dell’udienza entro un termine perentorio

Massima

La sesta sezione del Consiglio di Stato formula all'Adunanza plenaria i seguenti quesiti:

a) se, alla luce della richiamata giurisprudenza costituzionale sopravvenuta alla pronuncia dell'Adunanza plenaria n. 28/2014, debba confermarsi quanto ritenuto da tale Adunanza plenaria in ordine alla ammissibilità della prassi della sospensione c.d. impropria nel giudizio amministrativo;

b) ove la risposta sia affermativa, se, nel caso in cui in un giudizio amministrativo sia disposta una sospensione c.d. impropria, in attesa che la Corte di giustizia UE si pronunci su un rinvio pregiudiziale ex art. 267 del TFUE sollevato su medesima questione in un altro giudizio, si abbia una sospensione in senso tecnico, con la conseguenza che la prosecuzione del giudizio è subordinata necessariamente all'impulso di parte, ovvero una situazione differente, di mero rinvio della causa, tale da non giustificare l'applicazione dell'art. 80, comma 1, c.p.a.;

c) ove si risponda nel primo senso anche al quesito sub b), così confermandosi quanto a suo tempo ritenuto dall'Adunanza plenaria 28/2014, visto il contrasto tra la pronuncia della Quarta Sezione n. 1686/2021 e la pronuncia della Sesta Sezione n. 82/2023 (art. 99, comma 1, c.p.a.), quale interpretazione occorra dare all'art. 80 c.p.a. secondo il quale: «In caso di sospensione del giudizio, per la sua prosecuzione deve essere presentata istanza di fissazione di udienza entro novanta giorni dalla comunicazione dell'atto che fa venir meno la causa della sospensione», in particolare se il termine previsto dalla disposizione citata abbia natura perentoria o ordinatoria.

Il caso

Effetti della mancata tempestiva presentazione dell'istanza di fissazione di udienza a seguito di sospensione impropria del processo amministrativo

La vicenda posta all'attenzione del Supremo Consesso riguarda l'applicazione di una sanzione da parte dell'AGCM nei confronti di una società di assicurazioni, per scorrettezza della pratica commerciale, ai sensi degli articoli 20 e 22 del Codice del consumo.

Nel corso del giudizio di appello (dopo l'esito favorevole del ricorso proposto avverso la sanzione in primo grado da parte della società di assicurazioni) il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 1068/2017, aveva disposto la sospensione del giudizio, exartt. 79 c.p.a. e 295 c.p.c., in attesa dell'esito della rimessione disposta alla Corte di giustizia UE, in ordine alla compatibilità dall'art. 27, comma 1-bis, d.lgs. n. 206/2005, nella parte in cui assegna una competenza generale all'Autorità garante della concorrenza e del mercato ad adottare provvedimenti sanzionatori di pratiche commerciali scorrette, anche nei settori regolati da altre Autorità (quale è nel caso di specie l'ISVAP).

In occasione della nuova udienza di discussione dell'appello (fissata senza iniziativa di parte), la convenuta società di assicurazioni ha eccepito l'estinzione del giudizio, ai sensi dell'art. 35, comma 2, lett. a), c.p.a. perché l'appellante AGCM, non ha tempestivamente presentato apposita istanza di fissazione udienza, ai sensi dell'art. 80, comma 1, c.p.a. entro il termine di 90 giorni dalla conoscenza dell'atto che ha fatto venire meno la causa della sospensione del giudizio. Ciò in quanto la Corte di giustizia aveva definito la questione pregiudiziale con sentenza del 13 settembre 2018 facendo venir meno la causa di sospensione del giudizio.

La questione

Sulla natura della sospensione (propria o impropria) per la pendenza di una questione di legittimità costituzionale o di pregiudizialità europea

Nell'ordinanza in commento la VI sezione del Consiglio di Stato ha rilevato che la decisione sull'eccezione di estinzione involge una pluralità di temi e questioni che riguardano:

a) le statuizioni assunte in passato dall'Adunanza plenaria in tema di sospensione impropria, con particolare riferimento all'a.p. n. 28/2014;

b) alcune pronunce successive di Sezioni diverse del Consiglio di Stato che appaiono in contrasto tra loro nella definizione della natura del termine di cui all'art. 80, comma 1, c.p.a., quali la decisione della sesta sezione n. 82/2023 e la sentenza della quarta sezione n. 1686/2021 (per le quali vedi infra § guida all'approfondimento);

c) gli insegnamenti più recenti della Corte costituzionale di cui alla sentenza n. 218/2021;

d) la necessità di assicurare una applicazione effettiva delle pronunce della Corte di giustizia UE, dato anche il loro carattere "normativo".

Sulla base di tali considerazioni è stato ritenuto necessario sollevare i quesiti in esame, al fine di verificare se l'affermazione dell'Adunanza plenaria contenuta nella ordinanza n. 28/2014, circa la sussistenza di una sospensione impropria del giudizio, conservi validità e attualità alla luce dei successivi orientamenti assunti dalla Corte costituzionale (sentenza n. 218/2021) anche con riferimento ad una sospensione disposta per pregiudizialità unionale.

Le soluzioni giuridiche

Possibili effetti della tardiva riassunzione del processo a seguito di sospensione disposta in attesa della decisione su una questione pregiudiziale

L'ordinanza in commento ricostruisce l'istituto della “sospensione impropria”, intesa quale sospensione del giudizio (disposta d'ufficio o su istanza di parte) per la pendenza di una questione di legittimità costituzionale o di pregiudizialità europea rispetto alla medesima norma ovvero alla medesima questione di diritto, rilevante in tale giudizio, ma sollevata ovvero trasmessa alla Corte costituzionale o alla Corte di giustizia dal giudice di una diversa causa. La sospensione è impropria, in particolare, in quanto ad essa non si accompagna (con ciò che ne consegue) la trasmissione degli atti al Giudice costituzionale o alla Corte di giustizia dell'Unione europea.

Dopo tale premessa, la sesta sezione del Consiglio di Stato osserva che elemento peculiare della fattispecie al suo esame è rappresentato dal fatto che nell'ordinanza n. 1068/2017, con la quale era stata disposta la sospensione del giudizio per la rilevanza di una questione interpretativa già rimessa alla Corte di giustizia UE in un altro processo, la sospensione era stata disposta «ai sensi del combinato disposto egli artt. 79 c.p.a. e 295 c.p.c.» e che tale ultima norma disciplina le ipotesi di sospensione necessaria del processo, mentre la cosiddetta “sospensione impropria” dovrebbe avere natura “discrezionale” e quindi facoltativa (e non necessaria).

Il collegio osserva altresì che, seguendo una prospettiva più radicale, si possa persino dubitare che quella impropria sia una vera sospensione, accostandola ad una forma di rinvio della (decisione della) causa, disposta senza la fissazione di una data certa.

Osservazioni

Una possibile soluzione al contrasto tra l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato e i più recenti orientamenti della Corte costituzionale in tema di sospensione impropria

Nella ordinanza di rimessione alla plenaria, il giudice di appello si è soffermato sul più recente orientamento della Corte costituzionale, che nella sentenza n. 218/2021 ha stigmatizzato - perché non conforme alle regole vigenti - la prassi della cosiddetta “sospensione impropria”, vale a dire di quella sospensione disposta, senza l'adozione di un'ordinanza di rimessione alla Corte, in attesa della decisione oggetto le stesse norme, sollevata da altro giudice.

Sulla base di tale premessa la sesta sezione osserva, come nel caso al suo esame, gli effetti di una pronuncia interpretativa della Corte di giustizia UE sarebbero stati attenuati se non addirittura vanificati, se non fosse assicurato alla parte che ha interesse a valersene in giudizio e ai giudici nazionali di tenerne conto in quanto componente del diritto sulla questione di legittimità costituzionale, avente ad UE. Tanto più ove l'impedimento è legato all'esistenza di una prassi processuale di creazione giurisprudenziale - la sospensione impropria - e di una regola processuale ad esso applicabile non codificata, ma derivante dall'applicazione in via analogica o estensiva di quanto stabilito per la sospensione propria, ove l'art. 80, comma 1, c.p.a. fosse letto nel senso della perentorietà del termine.

In conclusione il giudice del rinvio, al fine di superare il contrasto tra l'orientamento dell'Adunanza plenaria n. 28/2014, che nel processo amministrativo consente la c.d. sospensione impropria del giudizio principale per la pendenza della questione di legittimità costituzionale di una norma, applicabile in tale procedimento, ma sollevata in una diversa causa, e l'orientamento critico della Corte costituzionale espresso nella successiva decisione n. 218/2021, ha ritenuto di sollevare i quesiti sopra indicati. Nell'occasione rileva che, ove si ritenesse di dare luogo alla estinzione del processo per mancata riassunzione nel termine indicato nell'art. 80, comma 1, c.p.a, (seguendo una impostazione più rigorosa) si determinerebbe nel caso di specie una preclusione processuale in tesi praeter legem, tale da impedire l'esame del merito della controversia e, dunque, tale da determinare il passaggio in giudicato di una sentenza di primo grado sebbene contraddetta dalla giurisprudenza UE, senza che di tale giurisprudenza si possa fare applicazione.

Guida all'approfondimento

Per una definizione delle ipotesi di sospensione impropria, dei presupposti, dei termini di prosecuzione e della loro decorrenza, in dottrina si segnala:

E. APICELLA, in Il processo amministrativo, a cura di A. QUARANTA – V. LOPILATO, Milano, Giuffrè, 2011, 609 ss.;

Ancora sulla sospensione del processo in dottrina, si indicano:

PARISI, Le sospensioni del processo amministrativo, Napoli, 2020, 60 ss.;

R. DE NICTOLIS, Codice del processo amministrativo, Milano, V ed., 2023, 1301 ss.;

In giurisprudenza sul tema della sospensione, si veda:

Cons. Stato, Ad. Plen., 13 febbraio 2023, n. 7 del 2023 (in Foro it., 2023, III, 153) ha chiarito che la pendenza del controllo giudiziario a domanda exart. 34-bis, comma 6, d.lgs. n.  159/2011, non è causa di sospensione sia del giudizio di impugnazione contro l'informazione antimafia interdittiva, sia delle misure straordinarie di gestione, sostegno e monitoraggio di imprese previste dall'art. 32, comma 10, d.l. n. 90/2014, per il completamento dell'esecuzione dei contratti stipulati con la pubblica amministrazione dall'impresa destinataria un'informazione antimafia interdittiva;

Cons. Stato, sez. VI, 3 gennaio 2023, n. 82, che sostiene la natura perentoria del termine previsto l'art. 80, comma 1, c.p.a. al fine di evitare la irrazionalità e contraddittorietà di un sistema processuale che prevederebbe meccanismi di riattivazione di un processo quiescente diversi, a seconda che si tratti di sospensione o di interruzione del giudizio. In senso conforme sono le decisioni della Sez. IV, sez. IV, 11 gennaio 2022, n. 179; idem, 28 dicembre 2020, n. 8428; sez. VI, 29 gennaio 2015, n. 405;

Cons. Stato, sez. IV, 26 febbraio 2021, n. 1686, che, in senso contrario alla sopra citata decisione, sostiene la natura ordinatoria e sollecitatoria del termine previsto dall'art. 80, comma 1, c.p.a.;

Cons. Stato, sez. IV, 19 aprile 2021, n. 3155 (in Foro it., 2021, III, 525, con nota di BUCCIANTE);

Cons. Stato, Ad. Plen., 26 ottobre 2020, n. 23 (in Foro it., 2021, III, 161, con nota di D'ANGELO), la quale ammette che il giudice che dispone il rinvio alla plenaria possa disporre la sospensione impropria del giudizio, in attesa della enunciazione del principio di diritto, cui conformare la propria successiva pronuncia;

Cons. Stato. Ad. plen., n. 28/2014 (in Foro it., 2014, III, 629 con nota TRAVI), che ammette la sospensione impropria in caso di deferimento alla plenaria;

Corte cost., 23 novembre 2021, n. 218 (in Giorn. dir. amm., 2022), che pronunciando incidentalmente, tra l'altro, sulla posizione processuale di un soggetto interveniente, già parte di un giudizio sospeso in attesa della pronuncia in rassegna, ha criticato la prassi della c.d. sospensione impropria, perché –secondo la Consulta- priva le parti interessate della possibilità di accedere al giudizio di legittimità costituzionale e riduce, nel giudizio stesso, il quadro, offerto alla Corte, delle varie posizioni soggettive in gioco;

Corte cost., ord. 17 settembre 2020, n. 202 (in Foro it., 2020, I, 3278, con nota di R. ROMBOLI), che critica la invalsa prassi di sospensioni o rinvii di giudizi in cui siano da applicare norme sospette di incostituzionalità, in caso di pendenza della relativa questione davanti al giudice delle leggi, perché ritenuta “difforme da univoche indicazioni normative”.