Istanza di rilascio dell'estratto di ruolo

Impugnabilità dell'estratto di ruolo: evoluzione giurisprudenziale

Secondo la giurisprudenza, l'estratto di ruolo non è una sintesi del ruolo operata a sua discrezione dallo stesso soggetto che l'ha formato, ma è la riproduzione di quella parte del ruolo che si riferisce alla o alle pretese impositive che si fanno valere nei confronti del singolo contribuente con la cartella notificatagli (Cass. n. 12415/2016).

Discussa è la possibilità di una sua autonoma impugnazione.

La posizione delle Sezioni Unite

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Cass. S.U., n. 19704/2015), con specifico riferimento alla materia tributaria, hanno ammesso l'autonoma impugnabilità dell'estratto di ruolo argomentando dall'art. 19, comma 3 d.lgs. n. 546/1992, letto in senso costituzionalmente orientato, ed evidenziando quindi che il debitore che non abbia ricevuto la cartella ma sia venuto aliunde (nello specifico attraverso l'estratto di ruolo) a conoscenza della stessa ha una duplice alternativa: 1) attendere la notifica di un atto successivo e impugnare, unitamente a questo, la cartella; 2) far valere recta via l'illegittimità della cartella, sulla scorta della interpretazione costituzionalmente orientata di cui si è detto. In questo caso, peraltro, andrà comunque osservato il termine di decadenza, decorrente dalla data dell'acquisita conoscenza della cartella.

La posizione della giurisprudenza successiva

Tuttavia, relativamente alla riscossione di entrate diverse da quelle di natura tributaria, si è discusso se il debitore (che assuma di avere appreso tale qualità a seguito di estratto di ruolo) possa, in via recuperatoria, impugnare la cartella di pagamento che, secondo le risultanze dell'estratto stesso, è stata formata nei suoi confronti e gli è stata notificata.

La Corte di Cassazione (Cass. n. 20618/2016; Cass. n. 6034/2017; Cass. n. 6273/2019), intervenendo a precisare le ricadute applicative dei dicta delle Sezioni Unite prima ricordate al di fuori della materia tributaria, ha chiarito che non si può chiedere l'accertamento negativo del diritto di agire in via esecutiva quando, essendo emersa in giudizio la rituale notifica della cartella, non sia frattanto stata posta in essere alcuna ulteriore attività da parte dell'Agente della riscossione e l'attore pretenda dichiararsi l'intervenuta prescrizione tenuto conto del momento in cui ha chiesto l'estratto di ruolo.

Per altro verso, è stato precisato che in materia di riscossione di crediti previdenziali, qualora la cartella di pagamento sia stata regolarmente notificata, ai fini della valutazione dell'interesse ad agire mediante l'opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c., proposta avverso l'estratto di ruolo contributivo ed avente ad oggetto l'accertamento negativo del credito, assume rilevanza l'eventuale iscrizione ipotecaria intervenuta nelle more del giudizio (Cass. n. 22925/2019).

Anche la giurisprudenza di merito segue, in prevalenza, quest'ordine di idee, negando la sussistenza di un interesse a far valere la prescrizione laddove – nel giudizio – risulti la effettiva notificazione della cartella, in tal caso la tutela essendo rappresentata dalla presentazione di una istanza di sgravio all'Ente creditore (Trib. Bergamo 8 febbraio 2018, n. 61; Trib. Napoli Nord 12 giugno 2018, n. 1700).

Secondo una giurisprudenza di merito minoritaria occorre avere riguardo, in concreto, al se sussista un interesse giuridicamente apprezzabile che sorregga l'azione intrapresa (Trib. Napoli 11 giugno 2017), dovendosi ritenere che «la notifica della cartella si palesa del tutto irrilevante rispetto all'eccezione di prescrizione sopravvenuta».

In questo medesimo senso, si richiama una recente pronuncia della S.C., ove si afferma espressamente che «l'impugnazione della cartella esattoriale, la cui esistenza risulti da un estratto di ruolo rilasciato dal concessionario su richiesta del debitore è ammissibile (...) soltanto (...) in funzione recuperatoria (...); diversamente, e cioè ammettendo l'azione di mero accertamento negativo del credito, risultante dalla cartella o dal ruolo, tutte le volte che il contribuente si procuri un estratto di ruolo in cui essa risulta riportata, si produrrebbe l'effetto distorto di rimettere in termini il debitore rispetto alla possibilità di impugnare la cartella anche in tutti i casi in cui egli già fosse già stato a conoscenza, in precedenza, della sua esistenza» (Cass. n. 7353/2022).

Impugnabilità dell'estratto di ruolo: il dato normativo

Secondo l'art. 3-bis, d.l. n. 146/2021 (conv. in l. n. 215/2021), che ha introdotto il comma 4-bis all'art. 12, d.P.R. n. 602/1973, «l'estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell'articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. n. 50/2016, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all'art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all'art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».

La disposizione normativa ha una evidente finalità deflattiva, tenuto conto della rilevante mole di ricorsi o impugnazioni proposte contro l'estratto di ruolo, che secondo i dati resi noti dall'Agenzia delle entrate costituiscono il 40% del contenzioso complessivo.

In dottrina (Locatelli, La controriforma dell'impugnazione dell'estratto di ruolo), è stato notato che la disposizione non avrebbe alcuna portata innovativa, tenuto conto dell'evoluzione giurisprudenziale sopra analizzata, in specie laddove si precisa che «il documento denominato estratto di ruolo costituisce semplicemente un elaborato informatico formato dall'esattore (...) che non contiene nessuna pretesa impositiva diretta o indiretta»; l'estratto di ruolo – secondo la predetta giurisprudenza delle Sezioni Unite – costituisce solo “il veicolo” attraverso cui il contribuente, che assuma che non vi sia stata la notifica della cartella, sia venuto per la prima volta a conoscenza della pretesa vantata nei suoi confronti, ragion per cui l'impugnazione avviene ai sensi dell'art. 19, comma 3 d.lgs. n. 542/1992, interpretato “evolutivamente”.

A fronte della disposizione in commento, invece, la compressione delle facoltà difensive del contribuente è considerevole e, di fatto, la disciplina della impugnabilità degli atti è riportata alla situazione vigente prima dell'arresto delle Sezioni Unite, benché – sempre a parere della citata dottrina – «il ripristino della situazione quo ante erat appa[ia] in maggiore sintonia con la natura impugnatoria del processo tributario, che esclude che esso possa essere utilizzato in funzione di mero accertamento, prima della notificazione di un atto concretamente incidente sulla sfera patrimoniale del destinatario».

Il debitore è onerato della prova della sussistenza dei presupposti di cui alla novellata disciplina; la mancata fornitura della quale determinerà l'inammissibilità dell'impugnazione proposta.

Si discute, in mancanza di una disciplina transitoria espressa, sulla incidenza di tale disposizione sui giudizi in corso, tanto che di recente la questione è stata rimessa al vaglio delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Cass. n. 4526/2022).

Una prima tesi è nel senso della “efficacia retroattiva” della disposizione in esame. Si evidenzia che la stessa attiene alla disciplina di una condizione dell'azione (l'interesse ad agire o a ricorrere), la cui sussistenza o insussistenza (anche sopraggiunte alla proposizione della domanda) vanno rilevate d'ufficio dal giudice. In altre parole, alla stregua di questa interpretazione, il giudice potrebbe tout court ritenere come insussistente, per via della sopravvenienza normativa, l'interesse ad agire e quindi ritenere inammissibile l'impugnazione.

Tale tesi ha trovato seguito anche in alcune pronunce di merito: cfr. C.T.P. Catania n. 357/2022; C.T.P. Latina n. 53/2022. 

Giunge ai medesimi risultati, sebbene percorrendo una diversa traiettoria argomentativa, la tesi secondo cui la disposizione in esame ha natura di norma di interpretazione autentica. Questa lettura suscita perplessità: in primo luogo, perché è dubbio che, sulla base della giurisprudenza costituzionale, possa ritenersi configurata, nel caso di specie, quella unitarietà del precetto normativo, dato dalla concorrenza della norma interpretata e della norma di interpretazione, che è assunta come indice della qualificazione della norma nel senso che si tratti di norma interpretativa; in secondo luogo, perché, quanto meno con riferimento alla materia tributaria, la disposizione contenuta nell'art. 1, comma 2 del c.d. Statuto del contribuente limita l'adozione di norme interpretative ai casi eccezionali e purché la disposizione (da adottarsi con legge ordinaria) sia espressamente qualificata nel senso suddetto.

Per una ulteriore ricostruzione, la norma in esame troverebbe applicazione con riferimento alle sole impugnazioni proposte dopo il 20 dicembre 2021. Si fa leva, in specie, sul principio tempus regit actum per affermare che l'atto deve seguire le regole vigenti al momento in cui viene posto in essere. In particolare, sebbene il processo sia un unicum che si articola in una sequenza di atti e fasi, la nuova norma deve incidere sulla specifica fase processuale in cui si innesta, non potendo quindi trovare applicazione per le fasi pregresse.

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (sentenza 6.9.2022, n. 26283), di fatto seguendo la prima impostazione, hanno di recente ritenuto che «in tema di riscossione a mezzo ruolo, l'art. 3-bis del d.l. n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215/2021, col quale, novellando l'art. 12 del d.P.R. n. 602/1973, è stato inserito il comma 4-bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l'interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3,24,101,104,113,117 Cost., quest'ultimo con riguardo all'art. 6 della CEDU e all'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione». 

La Corte evidenzia le ragioni che avevano portato, nel 2015, a ritenere immediatamente impugnabile l'estratto di ruolo attraverso una lettura costituzionalmente orientata dell'art. 19, comma 3 d.lgs. n. 546/1992.

In specie, si ritenevano sussistenti gravi limitazioni al diritto di difesa nel caso in cui fosse progredita l'azione esecutiva malgrado l'omessa o invalida notifica della cartella o di altro atto prodromico: da un lato, si escludeva la possibilità di adire il Giudice tributario per l'impugnazione di un atto esecutivo quale il pignoramento (sebbene per far valere un “vizio derivato” dello stesso); dall'altro lato, era preclusa in base all'art. 57, d.P.R. n. 602/1973, la possibilità di proporre, quando venissero in rilievo crediti di natura tributaria, opposizioni all'esecuzione non fondate sulla deduzione della impignorabilità dei beni.

Siffatte limitazioni – osserva la Corte – non sono più attuali: quanto al primo profilo, si è ripetutamente affermata la possibilità di adire il GT per dedurre la illegittimità derivata del pignoramento non preceduto dalla notifica della cartella; quanto al secondo profilo è intervenuta una pronuncia di incostituzionalità dell'art. 57 cit. al fine di colmare qualsivoglia vuoto di tutela.

Ne consegue che «il principio della tutela immediata affermato dalla richiamata sentenza delle sezioni unite del 2015 è dunque superato, come ineludibile e pronosticabile conseguenza del descritto ampliamento delle tutela esperibili a fronte dell'ingiusta prosecuzione della sequenza procedimentale, che quella giurisprudenza considerava».

Per quanto concerne i crediti non tributari, la questione è stata posta – come detto – sotto il profilo dell'accertamento dell'interesse ad agire.

Su tale versante ha operato anche il legislatore con la disposizione citata sopra.

In particolare, il legislatore, nel regolare specifici casi di azione diretta, stabilisce quando l'invalida notifica della cartella generi di per sé un bisogno di tutela giurisdizionale: in una parola, il legislatore ha tipizzato i casi in cui un interesse di tal fatta sussiste, escludendo che lo stesso rilevi in tutti gli altri casi (ove la domanda proposta andrà dichiarata inammissibile).

Venendo in rilievo una condizione dell'azione, che può assumere una diversa fisionomia, anche in forza di una scelta normativa, fino al momento della decisione, «la disciplina sopravvenuta si applica (...) ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza, che è ancora da compiere, e non già su uno degli effetti dell'impugnazione».

La pronuncia delle Sezioni Unite è stata recepita dai Tribunali; in specie, in applicazione di Cass. S.U., n. 16896/2022 si è chiarito che laddove la c.d. impugnazione dell'estratto di ruolo – basata sul presupposto che sia omessa o invalida la notificazione della cartella di pagamento – sia diretta ad ottenere la declaratoria della intervenuta prescrizione di un credito di natura tributaria, la giurisdizione spetta al Giudice tributario siccome la insussistenza di una situazione di “definitività” della pretesa tributaria (sottesa alla mancanza o invalidità della relativa notifica) impedisce di qualificare la controversia come “meramente esecutiva” e quindi attratta alla giurisdizione del G.O. (Trib. Napoli Nord 20 giugno 2023).

Questioni di legittimità costituzionale

La disposizione sopra esaminata è stata fatto oggetto di due questioni di legittimità costituzionale, sollevate, rispettivamente, dalla C.G.T. Napoli e dal Giudice di pace di Napoli.

La C.G.T. dubitava della legittimità costituzionale della disposizione con riferimento: a) all'art. 3 Cost., poiché la tutela giurisdizionale del contribuente avverso la pretesa tributaria risulterebbe «diversa (e deteriore) laddove sia competente il GT rispetto alla tutela accordata innanzi al GO per le medesime ragioni»; in particolare, il contribuente non potrebbe far valere, in via immediata, l'illegittimità della pretesa – ad esempio per essersi la stessa prescritta – impugnando l'estratto di ruolo sul rilievo della omessa o invalida notifica della cartella, dovendo attendere a tal fine la notifica di un atto successivo, in ipotesi esecutivo, «con evidenti rischi di tutela solo meramente risarcitoria»; sempre con riferimento all'art. 3 Cost., in quanto la norma censurata, nel tipizzare i casi di interesse a ricorrere avverso l'estratto di ruolo, non terrebbe conto di tutti i possibili pregiudizi derivanti dal permanere di una indebita iscrizione a ruolo; b) agli artt. 24 e 113 Cost., siccome la norma, per come interpretata, comprimerebbe in maniera ingiustificata il diritto di difesa, determinando un arretramento rispetto alle possibilità di tutela riconosciute a seguito di Cass. S.U., n. 19074/2015 (ossia della pronuncia che, per prima, ammise la possibilità di una impugnazione “anticipata” dell'estratto di ruolo); il diritto di difesa, per altro verso, risulterebbe indebitamente compresso siccome «non si tutelano tutti i possibili pregiudizi derivanti dall'iscrizione a ruolo».

Il Giudice di pace di Napoli assumeva la incostituzionalità della norma per contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost.: si osserva che la riconosciuta “retroattività” della disposizione è “irragionevole, illogica, illegittima, ingiusta” e che la disposizione riconosce il diritto ad un equo processo solo a coloro che intrattengono rapporti con la pubblica amministrazione, siccome i pregiudizi “tipizzati”, legittimanti l'impugnazione immediata del ruolo, afferiscono solo a tale tipo di rapporti, con evidente disparità di trattamento rispetto alle imprese che intrattengono rapporti con altre imprese, che pure potrebbero subire una lesione, in punto di “credibilità fiscale”, dalla persistenza di una (semmai remota e non coltivata) iscrizione a ruolo.

Il Giudice di prossimità remittente evidenziava il possibile contrasto della disposizione anche con l'art. 77 Cost., siccome l'introduzione della medesima con decreto-legge non sarebbe stata qualificata dal requisito della specifica necessità ed urgenza.

Riuniti i procedimenti perché vertenti sulla medesima disposizione e, almeno in parte, sulle medesime censure, la Corte Cost. n. 190/2023) ha ritenuto inammissibili le q.l.c. sollevate dal Giudice di pace di Napoli, a cagione della assoluta mancanza di motivazione, in punto di rilevanza della questione nel giudizio a quo, dell'ordinanza di rimessione; relativamente alla q.l.c. sollevata dal C.G.T., invece, la Corte evidenza che sono stati puntualmente affrontati i profili di rilevanza; tuttavia, le q.l.c. sollevate «sono inammissibili per un diverso ordine di ragioni».

Dopo aver esaminato l'evoluzione che ha portato alla introduzione della disposizione censurata, e pur essendo indubbio che al risultato della riduzione del contenzioso in materia si è giunti «incidendo sull'ampiezza della tutela giurisdizionale», la Corte Costituzionale ha anzitutto precisato «che l'abuso di quanti approfittano della vulnerabilità del sistema (...) e così generano un preoccupante contenzioso seriale, non può in via sistematica comprimere il bisogno di tutela “anticipata” dei soggetti (fossero anche pochi) che legittimamente la invocano»; su tale premessa, si conclude tuttavia nel senso che «il rimedio alla situazione che si è prodotta per effetto della norma censurata coinvolge (...) profili rimessi – quanto alle forme ed alle modalità – alla discrezionalità del legislatore e non spetta, almeno in prima battuta, a questa Corte».

Fermo restando quest'ultimo aspetto, la Corte osserva che si può operare in molteplici direzioni, anche non alternative tra loro: a) estendendo, entro certi limiti, la tutela anticipata in questione; b) agendo in radice sulle patologie che riguardano il sistema italiano della riscossione coattiva di pretese erariali ed extra-erariali, sia con riferimento al passato (incidendo sul consistente “pacchetto” di crediti ormai prescritti ancora affidati formalmente in carico all'Agente della riscossione) sia con riferimento al futuro, evitando che il fenomeno si ripeta.

Le modifiche introdotte dal d.lgs. n. 110/2024.

Forse proprio cogliendo lo spunto offerto dalla citata giurisprudenza costituzionale e di legittimità, il legislatore (d.lgs. n. 110/2024) è tornato sulla disposizione, modificandola nel senso che si va a dire.

In particolare, l'art. 12, comma 1, d.lgs. n. 110/2024 ha riscritto l'art. 12, comma 4-bis, qui in esame, estendendo i casi (da ritenersi pur sempre tipici e tassativi) in cui il debitore possa allegare – sempre alla preliminare condizione che l'esistenza della posta di debito a proprio carico non sia mai stata portata a conoscenza nelle debite forme – un pregiudizio derivante dalla mera iscrizione a ruolo, tale da giustificare la tutela “anticipata” (rispetto all'inizio dell'azione esecutiva) avverso il c.d. estratto di ruolo, secondo quanto sopra ricordato.

I casi introdotti da ultimo sono: a) quello relativo all'ipotesi in cui l'iscrizione a ruolo determini la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione (si pensi alla revoca di un finanziamento); b) quello relativo all'ipotesi in cui l'iscrizione a ruolo determini un pregiudizio nell'ambito delle procedure disciplinate dal Codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza; c) quello relativo all'ipotesi in cui il pregiudizio si concreti in relazione “ad operazioni di finanziamento da parte di soggetti autorizzati”; d) quello relativo all'ipotesi in cui il pregiudizio si materializzi nell'ambito di una operazione di cessione dei crediti.

Tenuto conto della più cospicua casistica giurisprudenziale (e – a ben vedere – anche dell'oggetto di uno dei giudizi a quibus nel cui ambito è stata sollevata la q.l.c., per tale parte dichiarata inammissibile), deve ritenersi che il caso di maggiore impatto pratico sia quello sopra indicato alla lett. c).

Peraltro, va evidenziato che (come già detto) per accedere alla tutela impugnatoria “anticipata”, il debitore dovrà: a) allegare che l'estratto di ruolo è il primo atto attraverso cui abbia avuto conoscenza della partita iscritta a suo carico (allegazione che potrà essere sconfessata dalla produzione documentale dell'Agente, da cui possa ricavarsi la rituale notifica della cartella di pagamento); b) fornire la prova che la mancata erogazione del finanziamento sia dipesa proprio dalla iscrizione a ruolo, il che potrebbe essere non agevole tenuto conto del fatto che, con una certa regolarità, le somme iscritte a ruolo sono di modesta entità e quindi difficilmente l'esistenza di tali debiti porta ad una valutazione in termini negativi quanto al c.d. merito creditizio.