Il problema della doppia pregiudizialità tra tono costituzionale ed europeo

Premessa. La sentenza della Consulta n. 31/2025

La Corte costituzionale, nella sentenza del 20 marzo 2025, n. 31, torna ad esaminare il tema della c.d. doppia pregiudizialità.

La Corte di appello di Milano, sezione lavoro, aveva sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, lett. a), n. 2, d.l. n. 4/2019, come convertito, in riferimento agli artt. 3,11 e 117, comma 1, Cost., questi ultimi in relazione agli art. 21 e 34 CDFUE, 24, par. 1, direttiva 2004/38/CE e 7, par. 2, regolamento n. 2011/492/UE.

Tra i requisiti stabiliti per il riconoscimento del reddito di cittadinanza, la disposizione censurata prevedeva che il beneficiario dovesse essere “residente in Italia da almeno dieci anni, di cui gli ultimi due, considerati il momento della presentazione della domanda e per tutta la durata dell'erogazione del beneficio, in modo continuativo”.

Secondo il collegio milanese questa disposizione violava l'art. 3 Cost., la parità di trattamento e il divieto di discriminazione previsti dalle disposizioni richiamate.

Dopo avere ripercorso la vicenda giudiziaria e rileggendo la sentenza CGUE 29 luglio 2024, cause riunite C-112/22 e C- 223/22, che si era espressa sulla stessa tematica, il giudice delle leggi statuisce in autonomia, senza nuovamente coinvolgere la Corte di giustizia sulla base dei parametri interni, “ritenendo in parte inammissibili e in parte assorbiti quelli comunitari”.

Nell'esaminare il problema della doppia pregiudizialità (punto 4.1) la Corte richiama i suoi precedenti che, in sintesi, possiamo esaminare.

In primo luogo, evidenzia il “tono costituzionale” della questione “ravvisando una discriminazione avente ad oggetto l'esercizio del diritto di soggiorno in base alla citata direttiva e, al contempo, una violazione del principio di eguaglianza che ha valore fondante nel disegno costituzionale” (si richiama la sentenza n. 1/2025).

In secondo luogo, ribadisce, in questo contesto, l'evidente “idoneità di una pronuncia ad efficacia erga omnes a rimuovere in radice la discriminazione (ancora il richiamo alla sentenza n. 1/2025 e all'ordinanza n. 21/2025), anche in virtù del principio che situa il sindacato accentrato di costituzionalità delle leggi a fondamento dell'architettura costituzionale (si richiama la sentenza n. 269/2017).

La Consulta, però, ha cura di ribadire, in altre sentenze, che deve escludersi “che il sindacato accentrato di costituzionalità si ponga in antitesi con un meccanismo diffuso di attuazione del diritto europeo”. Infatti, resta ferma “la possibilità, per il giudice comune, del rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia o, ricorrendone i presupposti, della non applicazione”.

Il giudice delle leggi ribadisce, che il rinvio pregiudiziale alla Consulta si inserisce in un “quadro di costruttiva e leale cooperazione tra i diversi sistemi di garanzia” e con “spirito di leale collaborazione” (C. cost. nn. 29 e 161 del 2024).

In sostanza, la “connessione inscindibile tra i principi e i diritti costituzionali […] e quelli riconosciuti dalla Carta” dei diritti fondamentali dell'Unione “arricchiti dal diritto secondario, tra loro complementari e armonici” impone alla Corte di “salvaguardarli in una prospettiva di massima espansione” (C. cost., n. 182/2020).

Certo, il giudice comune resta libero di effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia in presenza di un dubbio sulla compatibilità di una norma interna con la UE (facoltà che si trasforma in obbligo, se il giudice è di ultima istanza).

 Ma la Consulta, con un'opera di moral suasion (quasi un “canto delle sirene”) indica al giudice comune come sia “preferibile” in presenza di un “tono costituzionale” rivolgersi, in primo luogo, al giudice delle leggi.

E non è un caso che la Consulta, nella sentenza esaminata (al punto n. 7.3, secondo periodo), aggiunga che “se è indiscutibile che alla Corte di giustizia spetta l'interpretazione dei trattati e del diritto derivato, al fine di assicurare l'uniforme applicazione in tutti gli Stati membri, e parimenti indiscutibile che l'interpretazione della Costituzione è riservata a questa Corte, così come la funzione di nomofilachia del diritto nazionale lo è alla Corte di Cassazione, essendo orientate anche alla certezza del diritto”.

Il commento alla sentenza in esame consente di tornare sul tema della doppia pregiudizialità, anche per precisare alcune questioni che, nel precedente intervento, non era state sufficientemente chiarite.

L'origine della svolta sul c.d. “tono costituzionale”: la sentenza n. 15/2024

L'evoluzione della giurisprudenza più recente della Consulta trova origine dalla sentenza n. 15 del 2024.

Il caso nasceva da un'azione civile contro la discriminazione per motivi di nazionalità in cui era contestata la previsione, per i cittadini extracomunitari soggiornanti di lungo periodo, di requisiti o modalità diverse rispetto ai cittadini comunitari per attestare l'impossidenza di alloggi in Italia e all'estero.

Il giudice disapplicava la legge e il regolamento.

Ma poiché la discriminazione deriva da un regolamento riproduttivo di una legge, al fine di ottenere la rimozione di quest'ultima, sollevava questione di legittimità costituzionale (per violazione degli artt. 3 e 117, comma 1, Cost.).

La Corte costituzionale rilevava che le peculiari caratteristiche del giudizio antidiscriminatorio consente “la convivenza tra il meccanismo della non applicazione della normativa interna incompatibile con il diritto dell'Unione europea e lo strumento del controllo accentrato di legittimità”.

Peraltro, prosegue la Consulta: “La dichiarazione d'illegittimità costituzionale della normativa interna, del resto, offre un surplus di garanzia al primato del diritto dell'Unione europea, sotto il profilo della certezza e della sua uniforme applicazione. Fermo restando, infatti, che all'obbligo di applicare le disposizioni dotate di effetti diretti sono soggetti non solo tutti i giudici, ma anche la stessa pubblica amministrazione – sicché ove vi sia una normativa interna incompatibile con dette disposizioni essa non deve trovare applicazione – può altresì verificarsi che, per mancata contezza della predetta incompatibilità o in ragione di approdi ermeneutici che la ritengano insussistente, le norme interne continuino a essere utilizzate e applicate. Proprio per evitare tale evenienza, e fermi restando ovviamente gli altri rimedi che l'ordinamento conosce per l'uniforme applicazione del diritto quando ciò accada, la questione di legittimità costituzionale offre la possibilità, ove ne ricorrano i presupposti, di addivenire alla rimozione dall'ordinamento, con l'efficacia vincolante propria delle sentenze di accoglimento, di quelle norme che siano in contrasto con il diritto dell'Unione europea”.

Antonio Ruggeri commentando la sentenza ha evidenziato che la Corte costituzionale, ha assegnato priorità “alla logica degli atti, non pure a quella delle norme […] una logica che non tiene conto del fatto che, pur risultando ogni norma prodotta da una sua propria fonte, l'applicazione ovvero la ”non applicazione” non ha ad oggetto quest'ultima ma, appunto, la prima, tanto più poi – viene da dire – laddove si riscontri che la norma in questione si presenti incompatibile con norma self-executing”;

Resta il fatto che da questa pronuncia nasce un orientamento che può ormai considerarsi consolidato.                                                                                            

Rileva, infatti, il giudice costituzionale Pitruzzella “come il sindacato di costituzionalità della legge per contrasto con il diritto dell'Unione svolge una duplice importante funzione: garantisce il principio, di sicura rilevanza nello spazio costituzionale europeo, della certezza del diritto grazie all'efficacia erga omnes della sua decisione; rafforza l'effettività del diritto dell'Unione e fornisce un surplus di garanzia al principio del primato.

Mettendo in fila i punti salienti dell'evoluzione giurisprudenziale descritta, vediamo come la Corte nel caso di una legge sospetta di contrasto con il diritto dell'Unione self-executing abbia lasciato al giudice due vie: disapplicare la legge oppure sollevare una questione di legittimità costituzionale. Inizialmente questa seconda possibilità era subordinata a due condizioni: la legge doveva essere considerata in contrasto con la Carta dei diritti fondamentali e con la tutela di un corrispondente diritto previsto dalla Costituzione. Nell'evoluzione giurisprudenziale successiva, il diritto dell'Unione che può essere invocato come parametro si è ampliato, comprendendo anche i Trattati e da ultimo anche le direttive self-executing.

Con riferimento alla Costituzione, inizialmente si faceva riferimento alle norme di tutela dei diritti fondamentali, poi questo riferimento è diventato più labile fino ad arrivare alla recente sentenza n. 15/2024, dove vi è un conflitto con una direttiva che dà attuazione al principio di diritto dell'Unione del divieto di discriminazioni, il quale è collegabile, come si dice in un passo della sentenza, al principio costituzionale di eguaglianza.

In definitiva, ciò che sembra rilevare è la violazione di una direttiva self-executing e il tono costituzionale del conflitto tra legge e direttiva.  Infatti, la questione di legittimità costituzionale è stata formulata dal giudice e poi tematizzata dalla Corte costituzionale con riferimento all'art. 3 (principio di eguaglianza) e all'art. 117, comma 1, Cost., anche se poi l'analisi svolta è quasi del tutto concentrata su quest'ultimo e sulla “norma interposta” costituita dalla direttiva”.

Si legge ancora nel contributo di Pitruzzella sopra citato: “le potenzialità dell'art. 117, comma 1, Cost., potrebbero essere utilizzate in modo che nei casi di conflitto di una legge col diritto dell'Unione self-executing, quale che sia la fonte che lo ha posto, il giudice sarebbe libero di effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia e disapplicare la legge oppure di sollevare una questione di legittimità costituzionale.

Tale questione di costituzionalità sarebbe posta sulla base dell'art. 117, comma 1, Cost., purché sia salvaguardato il “tono costituzionale” del conflitto, che fa entrare in giuoco non necessariamente le disposizioni costituzionali sui diritti fondamentali ma il collegamento con una qualsiasi norma costituzionale.

In tale ipotesi, sembrano rispettati i principi del primato, dell'effetto diretto, dell'indipendenza del giudice e della sua autonomia nell'effettuare il rinvio pregiudiziale.

Infatti, se il giudice sospetta l'esistenza del conflitto della legge con il diritto dell'Unione self-executing, è libero di scegliere quale delle due strade preferisce. Se decide di sollevare una questione di costituzionalità ex art. 117,1 comma Cost., non applica la legge contestata, sospende il processo e propone alla Corte costituzionale la sua interpretazione che, se accolta, conduce all'annullamento della legge con efficacia erga omnes. Il principio del primato sarebbe garantito e rafforzato mentre l'interpretazione del giudice avrebbe una rilevanza giuridica che andrebbe ben oltre il caso concreto. La Corte costituzionale prima di decidere, se l'interpretazione del diritto dell'Unione è controversa o non è chiara, effettua il rinvio pregiudiziale in Corte di giustizia”.

Segue: gli argomenti utilizzati nelle sentenze nn. 181/2024, 1, 7 e 21 del 2025

La Corte costituzionale, tra la fine del 2024 e l'inizio del 2025, ha depositato quattro sentenze di grande importanza.

Le sentenze nn. 181/2024, 1, 7 e 21 del 2025 riguardano, ovviamente, casi diversi ma ribadiscono concetti comuni.

Ricordiamo alcuni passaggi rilevanti.

La sentenza n. 181/2024 prende le mosse da richiami adesivi ai pilastri del controllo diffuso.

Un omaggio alla sentenza Simmenthal è contenuto nel punto 6.2 del Considerando in diritto: “anche negli Stati membri in cui esiste, come in Italia, un sindacato accentrato di costituzionalità, tutti i giudici possono controllare la compatibilità di una legge con il diritto comunitario”.

Il richiamo alla Granital è contenuto al punto 6.2 del Considerando in diritto laddove si ribadisce che “entrambi i rimedi garantiscono il primato dell'Unione, uno dei capisaldi dell'integrazione europea, riconosciuto fin dalle prime pronunce della Corte di giustizia e poi dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 170/1984)”.

Detto questo, però, la Consulta cambia “passo” e formula una serie di affermazioni di grande importanza (che possiamo leggere insieme ad analoghe considerazioni contenute nelle altre sentenze).

La prima affermazione attiene all'ammissibilità del rinvio pregiudiziale anche in presenza di disposizioni del diritto dell'Unione europea “che il remittente ritiene dotate di efficacia diretta”

“Nessun ostacolo”, si legge al punto 6.3 del Considerando in diritto, “si frappone all'esame del merito anche sotto il profilo del contrasto con disposizioni del diritto dell'Unione europea, che il remittente ritiene dotate di efficacia diretta” (La distanza con gli orientamenti meno recenti del giudice delle leggi sono evidenti. Basti pensare alla sentenza n. 509/1995 dove la Corte “ferma per un verso la possibilità del controllo di costituzionalità per violazione dei principi fondamentali e dei diritti inviolabili della persona” afferma che “non compete (…) a questa Corte fornire l'interpretazione della normativa comunitaria che non risulti di per sé di “chiara evidenza” (sentenza n. 168/1991), né tanto meno le spetta risolvere i contrasti interpretativi insorti in ordine a tale normativa, essendo demandata alla Corte di giustizia delle Comunità europee la interpretazione con forza vincolante per tutti gli Stati membri, per cui vedi ordinanza n. 536 del 1995).

In sostanza il giudice delle leggi ritiene ammissibile il rinvio pregiudiziale “allorché (…) si censura la violazione dell'art. 117, comma 1, Cost., l'aspetto essenziale è che la legge non ha osservato un “obbligo comunitario” ed è, per questa ragione, costituzionalmente illegittima”.

Affermazione che si trova ribadita nella sentenza n. 1/2025.

Si legge nel punto 3 (Considerato in diritto) della sentenza n. 1/2025:

“Né tale esame è precluso dal fatto che l'art. 11, par. 1, lett. d) e f), della direttiva 2003/109/CE possa essere dotato di efficacia diretta, come hanno ritenuto i giudici d'appello nella sentenza impugnata.

3.1.– Questa Corte ha affermato che «[i]l giudice, ove ravvisi l'incompatibilità del diritto nazionale con il diritto dell'Unione dotato di efficacia diretta (Corte di giustizia dell'Unione europea, terza sezione, sentenza 1° luglio 2010, in causa C-194/08, Gassmayr), può non applicare la normativa interna, all'occorrenza previo rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia (art. 267 TFUE), ovvero sollevare una questione di legittimità costituzionale per violazione dell'art. 117, comma 1 e dell'art. 11 Cost.» .

Una parte della dottrina ha accolto con favore l'orientamento della Consulta.

Come rileva Zanon, ex giudice della Corte costituzionale, per l'ammissibilità del rinvio alla Consulta “non può essere decisivo il tipo di fonte europea, conta invece il suo contenuto. La sentenza n. 181/2024 lo dice esplicitamente: non rileva la fonte da cui promana la norma di diritto dell'Unione in questione, ciò che importa è il tono costituzionale della questione che si pone”.

L'affermazione della Corte costituzionale ha, però, sollevato non poche critiche.

Per Ruggeri, con riferimento alla sentenza n. 181/2024, “non è chiaro (…) come sia stato possibile convertire un canone processuale (quello dell'applicazione diretta di norme sovranazionali self executing), univocamente e perentoriamente enunciato in fonte primaria dell'ordinamento (…) eurounitario, in altro da sé, offrendosi l'opportunità ai giudici di optare, secondo discrezionale apprezzamento, anziché per l'utilizzo del meccanismo in parola, per quello del meccanismo accentrato di legittimità”.

L'affermazione è totalmente condivisibile trovando sostegno nella giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia (da ultimo CGUE sentenza 15 maggio 2025, C-623/23, punto 87) secondo cui, “quando sia constata una discriminazione contraria al diritto dell'Unione e finché non siano adottate misure volte a ripristinare la parità di trattamento, il rispetto dell'uguaglianza può essere garantito solo mediante la concessione alle persone appartenenti alla categoria sfavorita degli stessi vantaggi di cui beneficiano le persone della categoria privilegiata.

In un'ipotesi del genere, il giudice nazionale è tenuto a disapplicare qualsiasi disposizione nazionale discriminatoria, senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione da parte del legislatore, e deve applicare ai componenti del gruppo sfavorito lo stesso regime che viene riservato alle persone dell'altra categoria”.

Secondo una giurisprudenza costante della Corte di giustizia, infatti, il principio del primato del diritto dell'Unione impone al giudice nazionale competente l'obbligo di garantire la piena efficacia delle disposizioni della Carta dotate di efficacia diretta disapplicando all'occorrenza qualsiasi normativa o prassi nazionale, anche posteriore, che sia contraria a detta disposizione , “senza dover chiedere o attendere la previa rimozione di tale normativa o di tale prassi nazionale in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale” (CGUE sentenza 28 gennaio 2025, C-253/23, punto 90 e giurisprudenza citata).  

Si segnala, in questo contesto, la sentenza della Corte costituzionale 15 aprile 2025, n. 43 che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'addizionale provinciale all'accisa sull'energia elettrica, in quanto le norme contenute nell'art. 6, commi 1, lett. c) e 2 d.l. 28 novembre 1988, n. 511 prevedono solo una generica destinazione del gettito in favore delle province, senza rispettare il requisito della finalità specifica richiesto dalla direttiva 2008/118/CE.

La sentenza, che non menziona il c.d. “tono costituzionale”, si pone in linea di continuità con l'impostazione tradizionale e consolidata della Corte costituzionale sul sindacato di costituzionalità delle leggi in contrasto con norme interne sprovviste di efficacia diretta (punto n. 8 del considerando in diritto).

“Tale impostazione risale alla nota sentenza Granital, che è precedente al nuovo corso avviato dalla Corte costituzionale con l'obiter dictum contenuto nella pronuncia n. 269/2017 e proseguito fino alla decisione n. 181/2024”.

Non solo. Nel ritenere ammissibili le questioni la Consulta ha cura di ribadire che la censura sollevata dal remittente in relazione alla violazione dell'art. 1, par. 2, della direttiva 2008/118/CE per il tramite dell'art. 117, comma 1 Cost., coinvolge implicitamente anche l'art. 11 Cost., “parametro, quest'ultimo, che viene necessariamente in considerazione ogniqualvolta si assuma la contrarietà di una legge nazionale a una disposizione del diritto dell'Unione europea, rispetto alla quale operano le limitazioni di sovranità fondate su tale disposizione costituzionale, come affermato dalla costante e risalente giurisprudenza di questa Corte” (punto n. 8.1 del considerando in diritto).

La Consulta introduce, in questo contesto, un ulteriore argomento. L'utilità di un rinvio pregiudiziale alla Corte costituzionale troverebbe conforto laddove vi siano divergenze sull'efficacia diretta della normativa europea.

Si legge nel punto 3.4 considerato in diritto della sentenza n. 1/2025 (che richiama il punto 6.5. del Considerato in diritto della sentenza n. 181/2024): “L'interlocuzione con questa Corte si dimostra poi particolarmente proficua, in ragione delle divergenze sull'efficacia diretta della normativa europea, che sono emerse nei diversi gradi di giudizio.

Ma anche questa affermazione si presta a rilievi critici.

Scrive Ruggeri:” Se s'intende avere riguardo alla compatibilità con il diritto dell'Unione, il riferimento obbligato per il giudice comune non è la Consulta, ma la Corte dell'Unione. (…) . Competenza della Corte di giustizia che, ovviamente, deve riaffermarsi ove il dubbio “investa il “carattere effettivamente autoapplicativo della normativa sovranazionale”.

Un secondo argomento (che possiamo definire classico) è quello della “certezza del diritto”. Si legge nel punto 6.5 del Considerando in diritto della sentenza n. 181/2024: “La declaratoria di illegittimità, proprio perché trascende il caso concreto da cui ha tratto origine, salvaguarda in modo efficace la certezza del diritto, valore di sicuro rilevo costituzionale” (viene richiamata la sentenza n. 15/2024).

Considerazione ribadita nel punto 3.5 (Considerato in diritto) della sentenza n. 1/2025:

“Infine, una pronuncia di incostituzionalità, nel caducare un requisito che ha valenza generale, consente di porre rimedio alle incongruenze di una disciplina che per tutti, cittadini e stranieri, prescrive il requisito della residenza decennale. Si scongiura così il rischio delle “discriminazioni a rovescio”, che una disapplicazione, circoscritta ai soggiornanti di lungo periodo tutelati dalla direttiva 2003/109/CE, non mancherebbe di generare a danno degli altri beneficiari delle provvidenze”.

Argomentazione ribadita nella sentenza n. 31/2025 laddove ribadisce l'evidente “idoneità di una pronuncia ad efficacia erga omnes a rimuovere in radice la discriminazione (ancora il richiamo alla sentenza n. 1/2025 e all'ordinanza n. 21/2025), anche in virtù del principio che situa il sindacato accentrato di costituzionalità delle leggi a fondamento dell'architettura costituzionale.

Ma il richiamo alla certezza del diritto, per effetto dell'intervento del giudice delle leggi, non appare decisivo a giustificare la “svolta”.

In primo luogo, perché la certezza del diritto, come rileva Ruggeri, deriverebbe solo dall'adozione di decisioni di accoglimento, non pure a quelle di rigetto, comunemente riconosciute inidonee a produrre effetti generali”.

In secondo luogo, perché le sentenze della Corte di giustizia sono idonee a raggiungere lo stesso scopo.

Basta ricordare il cambio di paradigma che ha interessato tali pronunce.

Le sentenze della Corte di giustizia, tradizionalmente, attenevano all'interpretazione dei testi comunitari.

L'oggetto del rinvio pregiudiziale è, però, profondamente mutato.

Non si tratta più (o, almeno, soltanto) di chiedere alla Corte di giustizia di interpretare il diritto dell'Unione europea.

Il quesito (formulato nei termini di: se tali norme del diritto dell'Unione ostino a che sia applicata la tale norma del diritto nazionale) comporta che la Corte di giustizia deve effettuare una diretta valutazione della compatibilità della norma interna rispetto a quella dell'ordinamento europeo secondo uno schema simile a quello utilizzato dal giudice nazionale quando solleva una questione di legittimità costituzionale.

In tal modo, “la funzione della Corte di giustizia, che pure formalmente non si pronuncia sulla legge interna (né sulla sua interpretazione, rimessa ai giudici interni, né sulla sua validità) diviene in sostanza del tutto assimilabile ad un sindacato accentrato di conformità delle leggi interne a vincoli che esse incontrano (nella specie il vincolo del rispetto degli obblighi derivanti dall'ordinamento comunitario, che sul piano interno si fonda sull'art. 11 e sull'art. 117, comma 1, della Cost.), strutturalmente non dissimile da quello della Corte costituzionale: con l'unica differenza che la pronuncia di quest'ultima, se riconosce l'illegittimità della legge, la dichiara con effetto erga omnes, di cessazione di efficacia della stessa, mentre la pronuncia della Corte di giustizia si limita a imporre al giudice interno di non applicare la legge riconosciuta incompatibile con il diritto comunitario nel caso sottoposto al suo esame, anche se di fatto non potrà non essere seguita, con effetto di disapplicazione della stessa norma interna anche negli altri casi simili”.

Siamo in presenza di una trasformazione del DNA della Corte di giustizia che alla veste di giudice di legittimità (sul piano europeo) sembra aggiungere funzioni da Corte costituzionale europea.

Mutamento di cui non si trova cenno nelle sentenze esaminate.

Ma l'argomento più importante nelle sentenze in esame è quello che giustifica il rinvio pregiudiziale per il “tono costituzionale” della questione.

Nella sentenza n. 31/2025 il giudice delle leggi evidenzia “il “tono costituzionale” della questione “ravvisando una discriminazione avente ad oggetto l'esercizio del diritto di soggiorno in base alla citata direttiva e, al contempo, una violazione del principio di eguaglianza che ha valore fondante nel disegno costituzionale” (richiamando la sentenza n. 1/2025).

Nella sentenza n. 1/2025, punto n. 3.1 (Considerato in diritto) si legge:

“Questa Corte non potrà esimersi dal rispondere, con gli strumenti che le sono propri e che comprendono una vasta gamma di tecniche decisorie, alle censure che investono la violazione di una norma europea (contenuta nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, nei trattati o anche di diritto derivato, come nel caso di specie), che presenti un nesso con interessi o princìpi di rilievo costituzionale, così da assicurare il “tono costituzionale” della questione sollevata.

Lo stesso argomento si trova nella sentenza n. 181/2024, punto 6.3. del Considerato in diritto e nelle sentenze nn. 7 e 21 del 2025.

Il ricorso al concetto di tono costituzionale, in origine elaborato dalla dottrina a proposito dei conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato, per il suo contenuto “vago e sfuggente, appare troppo generico, si presta a letture molto divergenti e non risulta facilmente declinabile in relazione alle questioni concernenti l'effetto diretto delle norme dell'Unione.

In sostanza un concetto quale strumento per difendere attribuzioni di scarso “pregio” costituzionale e impedire l'accesso indifferenziato alla Corte costituzionale potrebbe avere l'effetto opposto rispetto all'obiettivo perseguito e far aumentare in senso esponenziale i giudizi di legittimità costituzionale.

Certo, la Consulta ha cura di ribadire che: “In un sistema improntato a un concorso di rimedi, destinato ad assicurare la piena effettività del diritto dell'Unione e, per definizione, ad escludere ogni preclusione, il sindacato accentrato di costituzionalità non si pone in antitesi con un meccanismo diffuso di attuazione del diritto europeo, ma con esso coopera nella costruzione di tutele sempre più integrate”.

E la stessa eliminazione del termine “ineludibile” utilizzato nella sentenza n. 181/2024 per giustificare il ricorso al sindacato accentrato aiuta a sostenere che ci si trovi di fronte a un criterio “preferenziale” e non certamente univoco.

“Preferenza” che richiederebbe il concorso (non è chiaro se cumulativo o meno) di alcune condizioni:

a) incertezze interpretative della normativa vigente (“si presume, interna ed europea”);

b) che la pubblica amministrazione continui ad applicare la disciplina controversa;

c) che le questioni interpretative siano “foriere di un impatto sistemico, destinato a dispiegare i suoi effetti ben oltre il caso concreto”;

d) che la fattispecie richieda la necessità di effettuare un bilanciamento tra principi di carattere costituzionale.

Resta, però, il fatto che rimettere alla scelta discrezionale di ogni singolo giudice il “rimedio più appropriato” costringe chi deve esaminare una questione di “doppia pregiudizialità” a scelte difficili ed estremamente opinabili (in presenza di disposizioni dell'Unione europea dotate di efficacia diretta) specie in materia penale.

Questo non significa, si badi bene, che l'intervento della Consulta non sia, in alcuni casi, auspicabile se non necessario.

Si pensi, come ricorda Chiara Amalfitano, “al caso di norma UE il cui significato sia chiaro o chiarito dalla Corte di giustizia, ma persista comunque una incertezza applicativa interna, con rischio di incorrere in una procedura di infrazione; all'ipotesi di valutazione di proporzionalità della norma interna rimessa al giudice nazionale cui è lasciata eccessiva discrezionalità con rischi di soluzioni interne confliggenti; al caso in cui occorre bilanciare interessi contrapposti e sia preferibile una soluzione unitaria idonea ad evitare discriminazioni”.

In altre parole, è la vaga nozione al “tono costituzionale” che crea più problemi di quelli che intende risolvere.

Sarebbe, quindi, auspicabile che di questa “nozione” si chiariscano i contorni sfumati.

Qualche esempio, in questa direzione, può essere di qualche utilità.

Un caso nel quale si può ravvisare il tono costituzionale

Un caso in cui il “tono costituzionale” appare prevalente è quello delle discriminazioni di carattere socio-economico, che riguarda, ad esempio, le discriminazioni tra lavoratori a tempo determinato e lavoratori a tempo indeterminato.

In questa ipotesi il richiamo all'art. 21 Carta non sarebbe conducente.

In primo luogo, perché non è espressamente menzionata nelle ipotesi tipizzate dal legislatore europeo.

In secondo luogo, perché la Corte di giustizia, pur in presenza di un elenco non esaustivo, ha ripetutamente escluso (CGUE sentenza 11 luglio 2006, C-13/05, punto 56) il proprio potere di ampliare il novero dei motivi di cui all'art. 21 Carta.

Infine, in virtù degli orientamenti della Corte EDU, considerato che le spiegazioni della Carta precisano che l'art. 21 “nella misura in cui coincide con l'art. 14 della CEDU, si applica in conformità dello stesso”.

La Corte EDU, infatti, ha esteso il divieto di discriminazione ai casi in cui la disparità di trattamento e fondata sull'identità di genere, sull'orientamento sessuale, sulla disabilità, e sull'età.

Estensione che non ricomprende l'ipotesi in esame.

Un caso concreto può chiarire meglio quanto esposto.

La giurisprudenza nazionale ha sollevato a più riprese la questione della differenza di trattamento tra i docenti precedentemente impiegati a tempo determinato, in occasione della loro immissione in ruolo o della loro assunzione in scuole statali in Italia e i docenti impiegati in dette scuole a tempo indeterminato.

In particolare, in alcune controversie è stata sollevata la questione se i periodi di servizio prestati nell'ambito di contratti di lavoro a tempo determinato nelle scuole private paritarie debbano essere presi in considerazione ai fini della determinazione dell'anzianità di servizio e, quindi, dell'inquadramento retributivo, in seguito all'assunzione a tempo indeterminato in una scuola statale.

Questa possibilità, nell'ordinamento italiano, trova un ostacolo nell'art. 485 d.lgs. n. 297/94.

La Suprema Corte (nelle sentenze dell'11 dicembre 2019, n. 32386 e del 10 novembre 2020, n. 25226) e la Corte costituzionale (C. cost. 11 febbraio 2021, n. 180/2021) hanno confermato la legittimità costituzionale dell'art. 485 d.lgs. n. 297/94.

Il Tribunale di Padova, con ordinanza del 14 agosto 2023, ha sollevato la questione avanti la Corte di giustizia nutrendo dubbi riguardo alla compatibilità dell'art. 485 d.lgs. n. 297/94 con la clausola 4 dell'accordo quadro nonché con gli artt. 20 e 2 Cost.

L'avvocato generale Kokott, nelle sue conclusioni del 5 giugno 2025 (causa C-543/23), ritiene, però, che le decisioni delle Alte Corti, sopra richiamate “non sono censurabili alla luce dello specifico divieto di discriminazione di cui all'art. 4, punto 1, dell'accordo quadro (punto 41) e, soprattutto, che, in relazione agli artt. 20 e 21, par. 1, Cost., non sussiste “un collegamento diretto tra la normativa nazionale in causa e un atto del diritto dell'Unione” (punto 48).

In altri termini, nella specie, non è ravvisabile un “tono europeo” della questione.

Conclusioni. Un caso in cui è indiscutibile il “tono europeo”

In un precedente scritto ho sostenuto che, accanto al “tono costituzionale” esiste un “tono europeo” laddove la questione comunitaria si ponga come prevalente (o esclusiva) su quella costituzionale.

Un esempio può chiarire tale affermazione.

Si pensi al tema del c.d. licenziamento indiretto.

L'avvocato generale Norkus, nelle conclusioni presentate il 20 marzo 2025 nella causa C-249/24, affronta la questione sollevata dalla Corte di cassazione francese.

In sintesi, il caso.

La Ineo Infracom è una società francese di opere pubbliche specializzata nelle infrastrutture di telecomunicazione e di digitalizzazione.

La France Telecom SA, il 6 aprile 2013, comunicava alla società Ineo Infracom la sua decisione di non rinnovare il contratto in corso per i dipartimenti del Gard e della Lozère.

La Ineo Infracom, in questo contesto, proponeva agli 82 dipendenti dell'agenzia interessata dalla perdita della commessa assegnazioni temporanee in altre regioni francesi a partire dal 1° luglio del 2013.

I ricorrenti rifiutavano la proposta e adivano il Tribunale del lavoro di Nimes, per ottenere, oltre al pagamento di danni e interessi, la risoluzione giudiziale del loro contratto di lavoro.

La Ineo Infracom, considerato che l'attività ordinaria dell'impresa prevedeva regolarmente la ridistribuzione geografica del personale del cantiere in ragione della perdita o dell'aggiudicazione di appalti e che non era programmata alcuna riduzione dell'organico, stipulava, con le organizzazioni sindacali, un accordo collettivo di mobilità interna.

In base a tale accordo, la società inviava delle offerte di lavoro che i due ricorrenti, insieme ad altri nove dipendenti, rifiutavano.

In base a detto rifiuto, la società, sulla base del codice del lavoro francese, intimava, lo stesso giorno, undici licenziamenti “individuali per motivi economici”.

I due ricorrenti, considerato che la loro domanda di risoluzione giudiziale del contratto di lavoro era ancora pendente, contestavano la validità del loro licenziamento avanti il Tribunale del lavoro di Nimes.

La Corte di appello di Nimes respingeva le domande dei ricorrenti in assenza della configurazione di un licenziamento collettivo.

La Corte di cassazione francese, adita dai due ricorrenti, non ha avuto dubbi nel rimettere la questione alla Corte di giustizia: trattandosi di questione attinente alla modifica del luogo di lavoro. In caso di modifica unilaterale delle condizioni salariali, come nella causa C-422/14, Pujante Rivera o nella C-429/16, Ciupa ed altri, si potrebbe ipotizzare che vi sia un “tono costituzionale” trattandosi di misure confliggenti, nella disciplina italiana, con l'art. 36 Cost. Tale ipotesi, però, non appare persuasiva perché, nel caso in esame, ciò che rileva non è una insufficienza o non proporzionalità della retribuzione ma se, dalla riduzione del salario per effetto di un atto unilaterale, possa configurarsi una cessazione del rapporto di lavoro (in altri, termini, un licenziamento indiretto). Questione che attiene, come nel caso esaminato dall'avvocato generale Norkus, alla configurazione degli elementi costitutivi della nozione di licenziamento collettivo che è una nozione di diritto dell'Unione che non può essere definita mediante un rinvio alle legislazioni degli Stati membri.

Nella specie, la questione aveva un evidente “tono europeo” che escludeva un ricorso al giudice delle leggi.

Considerazione che si desume dall'orientamento monolitico della Corte di giustizia laddove afferma che la nozione di licenziamento collettivo è una nozione di diritto dell'Unione che non può essere definita mediante un rinvio alle legislazioni degli Stati membri (CGUE sentenza Commissione/Portogallo, C-55/02, punti da 49 a 51).

Da qui, la necessità di effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia per avere chiarimenti sugli elementi costitutivi di tale nozione.

Riferimenti

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