All’Adunanza plenaria la questione dell’applicabilità nel processo amministrativo del sistema di sanatoria previsto dall’art. 182, comma 2, c.p.c.

Massima

Vanno rimesse all'Adunanza plenaria le seguenti questioni di diritto:

a) “se la disciplina della nullità della procura speciale contenuta nel c.p.a. sia completa o contenga una lacuna da colmare mediante ricorso al c.p.c.”;

b) “se la previsione di cui all'art. 182 comma 2 c.p.c. può ritenersi espressione di un principio generale applicabile al giudizio innanzi al giudice amministrativo”.

Il caso

Sulla estradizione di un cittadino francese, presente in Italia, negli Stati Uniti d'America.

La vicenda oggetto della rimessione riguarda la legittimità del silenzio serbato dal Ministero della Giustizia sull'istanza presentata da un cittadino francese allo scopo di ottenere il rilascio di una garanzia preventiva di non estradizione negli Stati Uniti di America ai sensi degli artt. 697 e 698 c.p.p.

La questione

Sulla conformità all'ordinamento italiano di una procura alle liti rilasciata all'estero, ma autenticata da difensore italiano.

Nell'ordinanza in commento, il Consiglio di Stato si è soffermato sulla eccezione di inammissibilità dell'atto di appello per nullità della procura alle liti, sollevata dalla difesa del governo U.S.A., ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 38,40, comma 1, lettera g), 44, comma 1, lettera a) e 101 comma 1 c.p.a. a mezzo della quale il governo statunitense ha eccepito che, nel caso di specie, la procura notificata unitamente al ricorso in appello risulta rilasciata in Francia (ove l'appellante risiede), ma è stata autenticata dal difensore italiano. Ciò posto, ai sensi dell'art. 12 della l. n. 218 del 1995 (“Il processo civile che si svolge in Italia è regolato dalla legge italiana”), la procura alle liti utilizzata in un giudizio che si svolge in Italia, anche se rilasciata all'estero, è disciplinata dalla legge processuale italiana (lex loci). In applicazione del suddetto principio, la procura alle liti rilasciata all'estero deve essere autenticata da notaio o da altro pubblico ufficiale autorizzato dalla legge dello Stato estero ad attribuirle pubblica fede, mentre non può essere autenticata dal difensore italiano della parte, considerato che il potere di autenticazione di quest'ultimo non si estende oltre i limiti del territorio nazionale.

È, inoltre, esclusa la possibilità di rinnovazione della procura alle liti ai sensi dell'art. 182 c.p.c. e il suddetto vizio determina l'inesistenza, con impossibilità di sanatoria, anche della notificazione eseguita in proprio dal difensore, a mezzo di posta elettronica certificata ai sensi della legge 21 gennaio 1994 n. 53.

Le soluzioni giuridiche

Applicabilità dell'art. 182 c.p.c. alle ipotesi di procura alle liti rilasciata all'estero.

L'ordinanza in commento, dopo una ricognizione della normativa applicabile alla fattispecie in esame, osserva che ai sensi dell'art. 12 della legge 31 maggio 1995 n. 218, la procura alle liti utilizzata in un giudizio che si svolge in Italia, anche se rilasciata all'estero, è disciplinata dalla legge processuale italiana, alla stregua del principio della lex loci (art. 2703 cod. civ.).  Ciò posto, poiché il difensore italiano ha un potere di autenticazione limitato al territorio nazionale, è stato ritenuto che la procura alle liti rilasciata all'estero dovesse essere necessariamente autenticata da un notaio o da altro pubblico ufficiale autorizzato dalla legge dello Stato estero ad attribuirle pubblica fede.

Il Consiglio di Stato, tuttavia, ha anche osservato che nel caso di specie residua l'ulteriore questione dell'applicabilità o meno al giudizio amministrativo dell'art. 182, comma 2, c.p.c., secondo cui “Quando rileva la mancanza della procura al difensore oppure un difetto di rappresentanza, di assistenza o di autorizzazione che ne determina la nullità, il giudice assegna alle parti un termine perentorio per la costituzione della persona alla quale spetta la rappresentanza o l'assistenza, per il rilascio delle necessarie autorizzazioni, ovvero per il rilascio della procura alle liti o per la rinnovazione della stessa…”.

Sulla portata applicativa dell'art. 182, comma 2 c.p.c., come rilevato dallo stesso giudice, esistono diversi orientamenti contrastanti, nell'ambito delle sezioni del Consiglio di Stato: un primo indirizzo favorevole all'applicabilità dell'art. 182 comma 2 c.p.c. al processo amministrativo (Cons. Stato, sez. V, 22 novembre 2024 n. 9391; sez. IV 3 settembre 2024 n. 7370); e un secondo indirizzo contrario alla suddetta estensione (Cons. Stato, sez. III, 10 marzo 2025 n. 1935; sez. IV, 8 ottobre 2024, n. 8092; sez. III, 13 maggio 2024 n. 4275; sez. III, 19 aprile 2024, n. 3550).

Osservazioni

La compatibilità della disciplina prevista dall'art. 182 c.p.c. con il processo amministrativo, alla stregua dei diversi orientamenti giurisprudenziali; necessità di una verifica.  

I precedenti giurisprudenziali citati dal Consiglio di Stato non consentono di esprimere una valutazione definitiva in ordine alla compatibilità dell'art. 182 c.p.c. con le norme del processo amministrativo, né è stata svolta fino ad oggi una specifica indagine circa la portata di “principio generale” - “estensibile” ai sensi dell'art. 39 c.p.a. - della regola dettata dall'art. 182 comma 2 c.p.c.

Secondo il primo indirizzo favorevole al rilascio o al rinnovo della procura irregolare, il vizio concerne la capacità processuale (ovvero la titolarità da parte del difensore del potere di proporre la domanda) e non invece la legittimazione ad agire (riguardante la prospettazione del soggetto assistito dal difensore come titolare del diritto o dell'interesse azionato). Per tale ragione esso è sanabile in qualunque stato e grado del giudizio, con efficacia retroattiva e con riferimento a tutti gli atti processuali già compiuti. Ciò peraltro sarebbe consentito da una lettura costituzionalmente orientata del combinato disposto tra le norme applicabili, che “conduce a sottolineare come, a voler seguire la tesi opposta, vi sarebbe una seria compromissione del diritto di difesa dell'odierno appellante” (Cons. Stato, sez. III, n. 7441/2020).

Secondo l'indirizzo opposto, invece, l'art. 182, comma 2, c.p.c. non è espressione di un principio generale applicabile al processo amministrativo il quale, a differenza di quello civile (che ammette anche il conferimento di un mandato generale alle liti), impone il conferimento del mandato speciale prima della sottoscrizione del ricorso da parte del difensore, trattandosi di processo strutturato come prevalentemente di impugnazione (Cons. Stato, sez. IV, n. 8092/2024). Quindi, l'art. 182, comma 2, c.p.c. non sarebbe compatibile con i principi propri del processo amministrativo, in quanto la previsione di un termine decadenziale per la notifica del ricorso presuppone necessariamente il previo conferimento del mandato speciale, con riferimento allo specifico atto oggetto di impugnazione.

Correttamente, quindi, la quinta sezione del Consiglio di Stato, pur manifestando adesione ai principi che ispirano il secondo dei due indirizzi sopra richiamati, in quanto maggiormente coerenti con la disciplina della procura speciale e del regime decadenziale del processo amministrativo, ha ravvisato l'esistenza di un contrasto giurisprudenziale che deve, per ragioni di certezza, essere rimesso alla decisione dell'Adunanza plenaria.

La rimessione, peraltro, si rivela vieppiù necessaria alla stregua delle numerose decisioni menzionate nella ordinanza in commento, le quali rendono evidente la dimensione quantitativa sia del fenomeno, sia del contrasto di giurisprudenza, specie in alcuni settori -quali i pubblici appalti e l'immigrazione- connotati da parti processuali aventi sede o residenza all'estero.

Guida all'approfondimento

La giurisprudenza amministrativa, in relazione al meccanismo di rinvio “esterno” di cui all'art. 39 c.p.a. ha chiarito, sotto il profilo sistematico, che l'applicazione delle disposizioni del codice di procedura civile nel processo amministrativo, per il tramite dell'art. 39 c.p.a., presuppone la doppia verifica: che ci sia una lacuna nel c.p.a. e che la disposizione richiamata sia espressione di un principio generale o sia compatibile con il c.p.a. (Cons. Stato, Ad. plen., 20 novembre 2024, n. 16 in Foro it., 2025, III, 133; Cons. Stato, Ad. plen., 22 marzo 2024, n. 4 in Foro it., 2024, III, 121 nonchè in Dir. proc. amm., 2024, 389 con nota di PARISI). Tale previsione consente l'applicazione del c.p.c. attraverso gli strumenti dell'analogia legis e dell'analogia iuris di cui all'art. 12, secondo comma, disp. prel. c.c., ma la circostanza che una disposizione del processo civile sia espressione di un principio generale non giustifica di per sé sola l'estensione del principio processualcivilistico al processo amministrativo o il suo utilizzo come criterio ermeneutico.

In forza del rinvio “esterno” ex art. 39 c.p.a., la giurisprudenza ha ritenuto applicabili al processo amministrativo le seguenti disposizioni del c.p.c.:

- l'art. 391-bis che, che, pur avendo ad oggetto la disciplina del procedimento di correzione di errore materiale delle pronunce della Corte di cassazione, risulta applicabile anche nei giudizi innanzi alla giustizia amministrativa in quanto compatibile col c.p.a. ed espressivo di un principio generale di semplificazione processuale (Cons. Stato, Ad. plen., decr., 3 gennaio 2023, n. 1, in Foro it., 2023, III, 333);

- l'art.155 nel suo complesso (Cons. Stato, Ad. plen., 27 luglio 2016, n. 17, in Foro it., 2016, III, 530), e unitamente all'art. 2963, comma 4, c.c. (Cons. Stato, Ad. plen., 3 settembre 2022, n. 11 in Foro it., 2022, III, 564) relativamente: i) alle modalità di computo del termine lungo per impugnare; ii) alla esclusione del giorno 1° settembre di ogni anno quale nuovo dies a quo da non considerare nel decorso del termine processuale;

- l'art. 358, relativamente alla consumazione del potere di impugnazione (Cons. Stato, Ad. plen., 21 aprile 2022, n. 6, in Foro it., 2022, III, 591);

- gli artt. 99 e 112 c.p.c. (unitamente all'art. 2907 c.c.), relativamente al principio della domanda, al principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, al principio della rilevabilità d'ufficio di talune “grandi” questioni afferenti al rito o al merito (Cons. Stato. Ad. plen., 24 aprile 2015, n. 5, cit.; 13 aprile 2015, n. 4, cit.);

- l'art. 34, relativamente allo spostamento di competenza per ragioni di connessione (Cons. Stato, Ad. plen., ord., 16 novembre 2011, n. 20, in Foro it., 2012, III, 8);

- l'art. 81, relativamente alla individuazione dell'amministrazione destinataria della notificazione del ricorso in caso di contenzioso inerente ad appalti aggregati (Cons. Stato., Ad. plen., sent. non def., 18 maggio 2018, n. 8, in Foro it., rep. 2018, Giustizia amministrativa, n. 222).