Sulla carenza di legittimazione a ricorrere contro le delibere di determinazione dei cd. tetti di spesa in capo ad un’associazione di pazienti

Un'Associazione di malati proponeva ricorso contro la Regione Campania per l'annullamento della delibera di Giunta regionale di assegnazione provvisoria per l'esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate e con ricorso per motivi aggiunti della delibera di approvazione dei contratti con le strutture sanitarie private accreditate. L'associazione ricorrente contestava che la Regione avesse stravolto il sistema di attribuzione dei c.d. tetti di spesa, intaccando l'affidamento ingenerato con precedente delibera sugli operatori privati accreditati, nonché il riparto dei fondi tra le strutture basato sul criterio della spesa storica e l'insufficienza dei criteri correttivi adottati dalla Regione.

Il Collegio ha ritenuto il ricorso inammissibile per carenza di interesse e, comunque, di legittimazione a ricorrere. In primo luogo, lo statuto dell'associazione ricorrente non contempla tra gli scopi statutari la contestazione delle delibere regionali di programmazione della spesa sanitaria (cd. tetti di spesa), i quali invece riguardano la tutela di una specifica categoria dei pazienti. Sulla base dei principi affermati dalla pronuncia dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 18/2021 nel processo amministrativo la legittimazione attiva delle associazioni rappresentative di interessi collettivi richiede che la questione controversa rientri direttamente nelle finalità statutarie dell'associazione e che il provvedimento impugnato causi una lesione diretta a tali finalità istituzionali, e non alla sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati.

Nel caso di specie, il Collegio ha ritenuto che l'impugnativa delle due delibere regionali non attenga in via immediata agli scopi statutari, ma anzi la contestazione dei limiti di spesa mira a far ottenere alle strutture accreditate maggiori somme di denaro contrastando con alcune delle finalità statutarie dell'associazione ricorrente. Secondo la giurisprudenza amministrativa, richiamata dal Collegio, il fatto che l'associazione ricorrente si prefigga lo scopo di tutelare una determinata categoria di pazienti e il generico riferimento statutario, tra tanti altri, alla “salute”, non è sufficiente per qualificare l'associazione medesima un soggetto statutariamente esponenziale dell'interesse diffuso riferibile ad un gruppo ben individuato. Affinché un'associazione possa avere legittimazione attiva a ricorrere il suo statuto deve definire in modo specifico e puntuale la sua vocazione, identificando chiaramente gli interessi di un gruppo ben determinato che rappresenta (T.a.r. Molise, n. 82/2024); inoltre l'interesse tutelato deve essere comune a tutti gli associati, evitando che si tutelino le posizioni soggettive di una parte degli stessi o che sorgano conflitti interni, restando preclusa ogni iniziativa giurisdizionale fondata su un interesse al corretto esercizio dei poteri amministrativi, e non, come occorre, su un interesse concreto e attuale dell'associazione a rimuovere gli effetti pregiudizievoli prodotti dal provvedimento controverso  (Cons. Stato, sez. V, n. 8223/2023).

Sul punto, si è espressa anche l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 4/2011, richiamata dal Collegio, affermando che la mera possibilità di trarre un vantaggio indiretto o eventuale dalla decisione di accoglimento del ricorso non è sufficiente a fondare la legittimazione, in quanto il ricorrente deve avere una posizione giuridica qualificata e non semplicemente una potenziale utilità derivante dall'annullamento dell'atto. Invece, nel caso di specie anche se dall'annullamento delle delibere impugnate potrebbe conseguire un beneficio, oltre che per le strutture accreditate, anche per i pazienti, tale vantaggio riguarderebbe solo quei pazienti che si rivolgono alle strutture private accreditate.

Infine, il Collegio ha evidenziato che le delibere impugnate riguardano atti di programmazione che hanno effetti diretti solo sulle strutture sanitarie accreditate nell'ambito del rapporto concessorio con la Regione (ex art. 8-quinquies, comma 2, d.lgs. n. 502/1992), che non include le associazioni rappresentative dei pazienti, le quali non sono neppure legittimate a partecipare al relativo procedimento. Nel caso di specie l'annullamento degli atti impugnati potrebbe al più determinare una qualche utilità (solo per alcuni pazienti) indiretta e riflessa, come tale insufficiente, in base ai principi affermati dall'Adunanza plenaria, a fondare la legittimazione a ricorrere di un'associazione rappresentativa degli interessi dei pazienti.

Infine, il Collegio ha chiarito che, nel caso di specie, non sussiste né un'ipotesi di legittimazione ex lege, né la tutela di interessi diffusi, in quanto le delibere ledono non un interesse diffuso ma lo specifico interesse patrimoniale delle strutture accreditate.  L'associazione lamenta infatti le modalità con cui sono stati fissati i cd. tetti di spesa e la lesione dell'affidamento delle strutture private accreditate, trattandosi di contestazioni attinenti a violazioni di legge di cui solo le strutture accreditate avrebbero interesse a dolersi: in tal senso, ammettere la legittimazione a ricorrere di un'associazione che tutela gli interessi dei pazienti costituirebbe un caso di sostituzione processuale non previsto dalla legge, in violazione dell'art. 81 c.p.c.

Il T.a.r. per la Campania, Nona Sezione, ha dichiarato inammissibile il ricorso.