Controllo contabile e giurisdizione amministrativa: i confini tracciati dal Consiglio di Stato

Massima

La deliberazione di ricusazione del visto di legittimità, avente la natura neutrale ed imparziale di atto di controllo della Corte dei conti ed emessa all'esito della procedura di controllo preventivo ex art. 3 comma 1 l. 20/1994, non può essere impugnata autonomamente innanzi al giudice amministrativo in quanto presenta il carattere di “condizione integrativa di efficacia” del provvedimento, il solo idoneo a produrre effetti pregiudizievoli verso il destinatario. Il giudice amministrativo non può incidere sugli effetti del controllo contabile e l'eventuale impugnazione dell'atto di controllo deve essere dichiarata improponibile per difetto assoluto di giurisdizione.

La controversia trae origine dall'indizione di una procedura aperta disposta dal Direttore Generale della Reggia di Caserta al fine di concludere un accordo quadro ex art. 59 d.lgs. 36/2023 con un unico operatore per l'affidamento il servizio di manutenzione, pulizie, sanificazione, disinfestazione e raccolta differenziata dei rifiuti, da eseguirsi presso il complesso Vanvitelliano – Reggia di Caserta.

A seguito della deliberazione di ricusazione del visto emessa dalla Sezione regionale di controllo per la Campania della Corte dei conti del 05 marzo 2025, n. 104 a causa della mancata dimostrazione del possesso dei requisiti speciali richiesti dal bando da parte dell'impresa designata nonché per l'errata quantificazione del valore dell'appalto, il Direttore Generale ha provveduto a disporre l'inefficacia dell'accordo quadro stipulato e ad annullare la relativa procedura di gara, rispettivamente con i decreti nn. 2450 e 25 del marzo 2025.

Nonostante la prospettiva della riedizione della gara pubblica, l'impresa seconda classificata ha presentato ricorso al Tar Campania chiedendo il subentro nell'esecuzione dell'accordo quadro.

Tale richiesta è stata accolta dalla sentenza n. 6265 del 25 novembre 2025 mediante la quale il Tar Campania – sede Napoli, oltre ad annullare la pregressa determinazione di aggiudicazione (n. 2534/2024), ha anche disposto il subentro nell'esecuzione contrattuale in favore dell'impresa ricorrente ex art. 122 c.p.a.

Tuttavia, al fine di conservare l'efficacia dell'originario provvedimento di aggiudicazione e della stipulazione del contratto, l'impresa aggiudicataria ha impugnato la suddetta decisione proponendo appello dichiarato, tuttavia, dal Consiglio di Stato improcedibile per carenza di interesse a ricorrere stante la mancata impugnazione dei decreti di annullamento della gara e di inefficacia dell'accordo quadro emessi a firma del Direttore Generale della Reggia di Caserta.

Allo stesso modo, il Consiglio di Stato, venuta meno la strumentalità dell'istanza di accesso difensivo, ha dichiarato improcedibile anche l'appello relativo al capo della sentenza che aveva accolto la domanda di accesso ex art. 116 c.p.a.

La decisione in commento cristallizza l'orientamento oramai consolidato in giurisprudenza secondo cui l'atto di ricusazione del visto contabile da parte della Corte dei conti non può essere oggetto di un'autonoma impugnazione non avendo il carattere di provvedimento amministrativo efficace.

In altri termini, i giudici amministrativi precisano che tra la procedura di controllo preventivo di legittimità ed il procedimento amministrativo sussistono differenze nette in punto di natura giuridica, finalità perseguite e soggetti coinvolti.

Sotto il primo angolo prospettico, infatti, l'apposizione del visto di regolarità contabile ai sensi dell'art. 3 l. 20/1994 individua un requisito di integrazione dell'efficacia del provvedimento amministrativo, in mancanza della quale quest'ultimo non produce alcun effetto giuridico esterno. Una volta, dunque, completatasi positivamente la procedura di apposizione del visto, esso perde autonoma rilevanza (Cons. Stato, sez. IV, 20 maggio 1996 n. 636).

Del resto, se l'Amministrazione ha come obiettivo quello (come nel caso di specie) di affidare il servizio di manutenzione di un'opera pubblica ispirandosi al principio del buon andamento ex art. 97 Cost., il controllo svolto dalla Corte dei conti si inscrive, invece, in una particolare attività di verifica finalizzata alla tutela di interessi di carattere oggettivo, tra cui la salvaguardia dei bilanci pubblici ex art. 81 Cost.

Infine, diversamente dal procedimento amministrativo che coinvolge in chiave partecipativa la posizione giuridica dell'operatore privato, il controllo preventivo di legittimità opera in un diverso ambito di tipo cd. “binario” in quanto lega due specifici soggetti, ovvero la Pubblica Amministrazione controllata e la Sezione della Corte dei conti in qualità di organo magistratuale in funzione di controllo non incidendo essa direttamente su diritti soggettivi o interessi legittimi dei privati.

Proprio muovendo dai netti elementi di diversità tra i due istituti in esame, la Sezione Quinta del Consiglio di Stato precisa la non impugnabilità delle deliberazioni di controllo emesse dalla Corte dei conti che, quindi, non ledendo posizioni giuridiche soggettive, devono ritenersi sottratti a qualsiasi sindacato giurisdizionale con la conseguente dichiarazione di improponibilità dell'eventuale gravame presentato per difetto assoluto di giurisdizione.

Del resto, l'impostazione seguita dalla sentenza in commento è coerente con la giurisprudenza costituzionale (Corte cost. n. 226/1976, ribadita dalla sentenza n. 196/2018) che qualifica la funzione di controllo come “assimilabile alla giurisdizione” ai soli fini della possibilità di sollevare questioni di costituzionalità e non come fonte di diritti azionabili dal privato.

Mentre, quindi, l'interessato potrà esclusivamente impugnare i successivi atti di ritiro adottati dall'Amministrazione, quest'ultima, al più, potrà attivare la procedura di richiesta dell'apposizione di un visto “con riserva” (ex art. 25 r.d. 1214/1934) la quale, tuttavia, non assurge a vera e propria impugnativa della delibera di diniego del visto bensì rappresenta una seconda valutazione dei vizi riscontrati in prima istanza dalla sezione di controllo tenendo conto di eventuali sopravvenuti mutamenti degli elementi di fatto o di diritto.

Il Consiglio di Stato dichiara improcedibile l'appello e conferma la sentenza di prime cure emessa dal Tar Campania sez.IV n. 6525/2024.