Il rinnovo automatico dei contratti esclusi dall’ambito applicativo del Codice appalti

Massima

In materia di rinnovo dei contratti di locazione stipulati dalla P.A., l'operatività del meccanismo della rinnovazione tacita del contratto di locazione non è incompatibile con il principio secondo il quale la volontà della Pubblica Amministrazione deve essere necessariamente manifestata in forma scritta, dovendosi ritenere l'obbligo della forma scritta assolto ab origine con la stipula del contratto originario, il quale continua a costituire il fattore genetico del rapporto negoziale. Peraltro, nonostante i contratti aventi ad oggetto la locazione di terreni, fabbricati esistenti o altri beni immobili siano ricompresi nel novero delle “esclusioni specifiche” dal Codice dei contratti pubblici, resta ferma l'applicazione dei principi del buon andamento e dell'imparzialità dell'azione dei soggetti pubblici, di talché la scelta del contraente e la conseguente attività negoziale non è affatto libera, bensì assoggettata a vincoli di diritto di ordine teleologico, che impongono una congrua motivazione delle scelte.

Nel caso di specie, a fronte di un contratto di locazione immobiliare della durata di sei anni, facendo decorrere inutilmente il termine per la disdetta, l'amministrazione ha determinato il rinnovo tacito del rapporto contrattuale per ulteriori sei anni alle stesse condizioni, ai sensi dell'art. 28 della legge 27 luglio 1978 n. 392 e dell'art. 3 del contratto.

Il Magistrato istruttore rammentava anzitutto che anche la scelta di determinare il rinnovo tacito di un contratto di locazione deve essere sorretta da valutazioni attestanti la convenienza economica dell'operazione per la Pubblica amministrazione, onde garantire il corretto e proficuo impiego delle risorse pubbliche. Chiedeva, pertanto, chiarimenti al riguardo, evidenziando che tali scelte devono essere precedute da una adeguata istruttoria ed illustrate attraverso una esaustiva motivazione, che dia conto dell'iter logico-giuridico seguito ai fini dell'assunzione di una specifica scelta coinvolgente l'impiego di risorse pubbliche. L'amministrazione rispondeva al rilievo con una nota integrativa - sotto il profilo motivazionale - dell'originario decreto approvativo del rinnovo tacito, dalla quale emergevano specifici vantaggi economici, organizzativi e logistici derivanti dal rinnovo stesso.

Queste considerazioni, rientrando nel segmento impenetrabile del “merito”, poiché tali da sottendere valutazioni di opportunità e congruità, non possono, ad avviso del Magistrato istruttore, essere sindacate dalla Sezione, se non nell'ipotesi di una violazione dei limiti esterni dell'azione amministrativa.

La sentenza è di particolare interesse in quanto evidenzia la disciplina applicabile ai contratti esclusi dall'ambito applicativo del Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36/2023) e, nella specie, ai contratti di locazione di terreni, fabbricati esistenti o altri beni immobili.

In punto di rinnovo tacito di detti contratti, difatti, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità, si ritiene ammissibile «… l'operatività del meccanismo della rinnovazione tacita del contratto di locazione, previsto dalla legge n. 392 del 1978, art. 28, anche dopo la scadenza del primo sessennio. Non è, dunque, incompatibile con il principio secondo il quale la volontà della Pubblica Amministrazione deve essere necessariamente manifestata in forma scritta, dovendosi ritenere che l'obbligo della forma scritta,  assolto ab origine con la stipula del contratto validamente permanga e continui a costituire il fattore genetico anche per i sessenni successivi alla conclusione del contratto, in difetto di diniego di rinnovazione da parte del locatore o di disdetta da parte del conduttore alla prima scadenza o di disdetta, ad opera di uno dei contraenti, alle scadenze successive…» (Cass. civ., sez. III, 12 aprile 2023, n. 9579). Il medesimo orientamento teorico è stato più di recente condiviso anche dalla giurisprudenza contabile, richiamando le argomentazioni addotte dalla giurisprudenza di legittimità (cfr. Corte dei conti, Sez. giur. per la Campania, n. 529/2024).

Viceversa, non trova diretta applicazione al caso di specie il principio, espresso dal Consiglio di Stato, secondo cui la disposizione che vieta il rinnovo tacito dei contratti pubblici (cfr. art. 44 l. n. 724/1994, applicabile nel caso esaminato dai giudici amministrativi), sarebbe espressiva «di un precetto di portata generale in base al quale il rinnovo dei contratti pubblici scaduti deve essere considerato alla stregua di un contratto originario, necessitante della sottoposizione ai canoni dell'evidenza pubblica, atteso che la procrastinazione meccanica del termine originario di durata del contratto ha l'effetto di sottrarre, in maniera intollerabilmente lunga, un bene economicamente contenibile alle dinamiche fisiologiche del mercato» (Cons. Stato, n. 1626/2023); si tratta, infatti, di un'affermazione che riguarda i soli contratti di fornitura di beni e servizi, assoggettati alla disciplina dell'evidenza pubblica poi confluita nel Codice appalti.

Orbene, i contratti aventi ad oggetto la locazione di terreni, fabbricati esistenti o altri beni immobili sono ricompresi nel novero delle “esclusioni specifiche” dal Codice dei contratti pubblici (cfr. art. 56, comma 1, lett. e) d.lgs. n. 36/2023), dal che discende l'inapplicabilità, ai fini della relativa stipula, delle disposizioni del Codice, fermo comunque il rispetto dei principi, di matrice interna come euro-unitaria, che ispirano l'azione dei soggetti pubblici.

Pertanto, benché la selezione del contraente sia sottratta alla puntuale e cadenzata disciplina delle ordinarie procedure evidenziali, la relativa attività negoziale non è affatto libera e deformalizzata, essendo invece assoggettata a vincoli di diritto di ordine teleologico, che impongono una congrua motivazione delle scelte, quanto alla relativa convenienza sia economica che funzionale.

In altri termini, pur trattandosi di contratti eccettuati dall'ambito applicativo del Codice appalti, la relativa gestazione ed esecuzione deve pur sempre essere improntata al principio del risultato, che finisce oggi per travalicare il ristretto campo applicativo del Codice dei contratti pubblici ed acquista rilievo nell'ambito dell'intera attività amministrativa in quanto precipitato operativo del principio del buon andamento, di cui all'art. 97 Cost. In tal senso pare esprimersi anche la giurisprudenza costituzionale, ove si sofferma sull'evoluzione dell'attività amministrativa nell'ultimo secolo ed evidenzia il passaggio da un'amministrazione che, secondo il modello dello Stato di diritto liberale, doveva limitarsi a dare esecuzione alla legge, a quella che è stata definita “amministrazione di risultato”, cioè un'amministrazione valutata anche per la sua capacità di raggiungere determinati obiettivi e che risponde dei risultati economici e sociali conseguiti attraverso la sua complessiva attività (C. cost., n. 132/2024).

La Sezione regionale di controllo per la Campania, stante le integrazioni presentate dalla Pubblica Amministrazione in punto di valutazione di convenienza economica al rinnovo del contratto, ritenuto di non poter formulare censure di illogicità o irrazionalità in riferimento all'iter motivazionale anzidetto, ammette al visto e alla conseguente registrazione il Decreto di approvazione del rinnovo tacito del contratto di locazione immobiliare.