Sulla nozione e i confini del vizio di eccesso di potere giurisdizionale

Due cittadine impugnavano l'ordinanza del Comune di Pozzuoli che disponeva la rimozione di opere edilizie abusive, lamentando che l'amministrazione non avesse ordinato la demolizione completa del manufatto già oggetto di domanda di condono presentata da altri due proprietari; successivamente impugnavano anche il permesso di costruire in sanatoria rilasciato a predetti proprietari. Il TAR Campania accoglieva i ricorsi, annullando in parte sia l'ordinanza di demolizione che il permesso in sanatoria, precisando che il Comune avrebbe dovuto dichiarare improcedibile la domanda di condono e ordinare poi la demolizione. Il Consiglio di Stato respingeva l'appello, ritenendo che le opere realizzate non fossero di semplice completamento o manutenzione straordinaria, bensì una nuova costruzione con aumento di volume, con conseguente improcedibilità della domanda di condono. Le due cittadine ricorrenti proponevano ricorso per cassazione, cui hanno resistito con controricorso gli altri due proprietari, per cui veniva formulato proposta ex art. 380-bis c.p.c., cui i ricorrenti hanno chiesto decisione, mentre le controricorrenti hanno depositato memoria.

Le ricorrenti hanno dedotto due motivi di ricorso per cassazione la nullità della sentenza per sconfinamento nei limiti esterni della giurisdizione, sostenendo che il Consiglio di Stato avrebbe introdotto una nuova sanzione di improcedibilità della domanda di condono non prevista dall'art. 35, comma 14, L. 47/1985, esercitando poteri legislativi e  la nullità per esercizio di poteri amministrativi, poiché il Consiglio di Stato si sarebbe sostituito al Comune nella valutazione della procedibilità della domanda di condono.

Le S.U della Corte di Cassazione hanno ritenuto entrambi i motivi inammissibili, alla luce del proprio costante orientamento, secondo il quale rientra nei poteri del giudice amministrativo l'interpretazione delle norme e la qualificazione dei fatti, anche se discutibili, senza che ciò comporti violazione dei limiti esterni della giurisdizione. Il Consiglio di Stato si è limitato ad accertare che le opere realizzate non erano né di completamento né di manutenzione straordinaria, ma una vera e propria nuova costruzione, nonché a trarre la conseguenza giuridica dell'improcedibilità della domanda di condono e dell'obbligo di demolizione.

Sul punto la Suprema Corte ha chiarito che l'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore sussiste solo quando il giudice speciale applichi una norma da lui stesso creata, in tal sostituendosi al legislatore con una norma nuova; invece l'eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nella sfera del merito sussiste quando, eccedendo i limiti del controllo di legittimità, il giudice speciale entra nel merito valutando direttamente l'opportunità e la convenienza dell'atto amministrativo, sostituendosi all'amministrazione con una pronuncia il cui contenuto sostanziale e l'esecutorietà è quella propria del provvedimento sostituito. Diversamente, non integra sconfinamento l'attività di interpretazione, anche se estensiva o discutibile, poiché eventuali errori ermeneutici non investono la sussistenza o i limiti esterni del potere giurisdizionale ma attengono alla legittimità del suo esercizio.

Ad avviso della Suprema Corte nel caso di specie non sussiste sconfinamento del giudice amministrativo nei poteri del legislatore o della pubblica amministrazione. Il Consiglio di Stato ha infatti svolto un'attività tipicamente giurisdizionale, avendo accertato che l'opera realizzata costituiva un ampliamento con creazione di nuovo volume, dunque non qualificabile come intervento di completamento o manutenzione straordinaria, e ha ritenuto che ciò comportasse l'improcedibilità della domanda di condono e la necessità della demolizione. Dunque, non si tratta né di produzione normativa né di sostituzione all'amministrazione, ma di un corretto esercizio della funzione giurisdizionale, con conseguente esclusione di un eccesso di potere giurisdizionale.

Le Sezioni Unite della Suprema Corte hanno affermato che la predetta decisione del Consiglio di Stato non rappresenta né un'attività normativa, né una sostituzione all'amministrazione, sicché non vi è stato alcun travalicamento dei limiti esterni della giurisdizione. Si tratta di una tipica attività giurisdizionale, e non di produzione normativa né di sostituzione all'amministrazione in scelte di merito.

Le sezioni unite hanno confermato la sentenza Cons. Stato e hanno dichiarato inammissibile il ricorso.