Danno da lesione dell’affidamento incolpevole: giurisdizione del g.o.

La vicenda trae origine da un giudizio instaurato da alcuni privati contro il Comune davanti al Tribunale ordinario, per ottenere il risarcimento del danno per aver confidato nella legittimità di un provvedimento amministrativo ampliativo (nella specie un permesso di costruire), poi annullato con sentenza dal Consiglio di Stato. Il Comune eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sul rilievo che l'art. 7 del d.lgs. n. 104/2010 (c.p.a.) attribuisce alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie in cui si faccia questione di comportamenti riconducibili “anche mediatamente all'esercizio del potere amministrativo” nelle materie dell'urbanistica e dell'edilizia.

Adite in sede di regolamento preventivo di giurisdizione, le Sezioni Unite, dopo aver richiamato  l'evoluzione interpretativa della giurisprudenza in tema di danno recato al cittadino dall'affidamento incolpevole nella legittimità di un provvedimento amministrativo, ritengono di dover preliminarmente confermare che il privato che lamenti la lesione dell'affidamento incolpevole nella legittimità di un provvedimento amministrativo poi annullato o nella correttezza di un comportamento dell'amministrazione da valere un diritto soggettivo, non un interesse legittimo.

Quest'ultimo, infatti, non può più considerarsi situazione soggettiva solo indirettamente protetta, subordinatamente all'interesse pubblico, o, ancora, come pretesa alla legittimità del provvedimento amministrativo, ma è interesse volto a conseguire o conservare un bene della vita, obiettivo finale che il privato può ottenere solo tramite l'intervento del potere pubblico, nei cui confronti l'interessato  è titolare di facoltà volte ad orientare ed indirizzare a suo favore le scelte dell'amministrazione. Se, com'è pacifico, la giurisdizione si stabilisce sulla base della domanda, in ragione del petitum sostanziale (Cass., sez. un., n. 2368/2024, Cass. n. 9771/2020), appare innegabile che, nei casi di violazione dell'affidamento incolpevole, l'azione risarcitoria non postula la lesione di un interesse legittimo.

Infatti, il danneggiato non mette in discussione la legittimità del provvedimento ampliativo, non richiede la riparazione del pregiudizio causato dalla perdita del bene cui aspirava e che gli è stato negato (legittimamente), non lamenta di aver titolo a conservare l'utilità ottenuta con il provvedimento annullato, né assume che siano state violate quelle facoltà, anche procedimentali, che egli può legittimamente esercitare al cospetto di un potere amministrativo, ma si duole del dispendio di risorse, delle spese inutilmente sostenute, delle opportunità alternative pregiudicate, ossia di pregiudizi cui non sarebbe andato incontro se l'amministrazione non l'avesse indotto a confidare nel rilascio del provvedimento ampliativo. Il fondamento della domanda non è l'illegittimità dell'atto, ma la scorrettezza del comportamento della PA.

Proseguono i giudici evidenziando che «la responsabilità da lesione dell'affidamento presuppone la delusione della fiducia nella correttezza dell'azione amministrativa (Cass., sez. un., n. 8236/2020, Cass. n. 2175/2023, Cass. n. 9636/2015, Cass. n. 15250/2014), non riconducibile all'interesse legittimo, ma al diritto soggettivo alla autodeterminazione del singolo nelle scelte che comportano impegno di risorse, al riparo da ingerenze illecite o da comportamenti scorretti altrui, la cui protezione si realizza, sul piano positivo, mediante l'imposizione di doveri di comportamento (reciproci), ispirati a buona fede tra i soggetti, privato o pubblico, di una relazione, paritaria o asimmetrica, che si instaura in vista della conclusione di un contratto o dell'emissione di un provvedimento amministrativo. Il fulcro della pretesa risarcitoria risiede nella violazione dei doveri che la disciplina ha recepito nella conformazione normativa del contenuto del rapporto amministrativo (art. 1, comma 2-bis, legge n.  241/1990), non di regole che incidono sulla validità dei provvedimenti adottati.

Rammentano, invero, i giudici che «il fatto che l'amministrazione agisca, nei singoli casi, come autorità ed eserciti un potere non comporta una doverosa sussunzione di ogni situazione soggettiva attiva del privato nella categoria dell'interesse legittimo». È nelle sole materie di giurisdizione esclusiva, indicate dalla legge e dall'art. 133 c.p.a., che il giudice amministrativo conosce, pure ai fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi (art. 7, comma 5, c.p.a.); nella giurisdizione di legittimità resta invece inderogabile il criterio generale di riparto basato sulla natura della situazione sostanziale lesa dall'esercizio o dal mancato esercizio del potere, la cui qualificazione – nei singoli casi – costituisce un prius ai fini della esatta perimetrazione degli ambiti di giurisdizione.

Alla luce di quanto esposto, le Sezioni Unite concludono, quindi, che all'infuori delle materie di giurisdizione esclusiva elencate dall'art. 133 c.p.a., in caso di violazione dell'affidamento incolpevole la giurisdizione sulle azioni risarcitorie appartiene al giudice ordinario.