Richiesta del controllo giudiziario e poteri del giudice della prevenzione

Qualora la richiesta di applicazione del controllo giudiziario provenga dall’impresa destinataria di informazione antimafia interdittiva, il giudice della prevenzione deve valutare, tra i vari presupposti, anche la sussistenza dell'infiltrazione mafiosa, ovvero deve darla per accertata, siccome già riscontrata dal prefetto, limitando, dunque, il suo vaglio alla occasionalità dell'agevolazione e alla prognosi positiva sulla possibilità di recupero dell'impresa?

Un primo orientamento ritiene che il controllo demandato al giudice della prevenzione sia del tutto autonomo rispetto a quello operato in sede amministrativa, sicché il tribunale della prevenzione, pur muovendo da quanto emerge dall’informazione antimafia interdittiva, è tenuto a valutare la sussistenza di tutti i presupposti fattuali dell'istituto (l'esistenza di una relazione tra l'impresa e i soggetti portatori di pericolosità qualificata; l'occasionalità delle forme di agevolazione tra la prima e l'attività dei secondi; la prognosi favorevole in termini di efficacia del controllo a scongiurare il pericolo concreto di infiltrazioni mafiose): il giudice non è vincolato dalle valutazioni espresse dall'organo di prevenzione amministrativa, e può, pertanto, rigettare la richiesta ove, ad esempio, constati l'esistenza di una condizione di agevolazione perdurante dell'impresa a vantaggio di realtà associative di stampo mafioso, ovvero nell’opposto caso in cui constati l'assenza della relazione anche pregressa tra azienda ed organizzazione criminale.

L’apprezzamento demandato al giudice ha, dunque, anche in questo caso struttura bifasica, in quanto ad

una fase di matrice statico-retrospettiva sul carattere occasionale dell'agevolazione si aggiunge una fase di tipo dinamico-prospettica sulla possibilità di recupero dell'impresa all'economia sana; ove così non fosse, si sottolinea, vi sarebbero chiare aporie nel caso di contemporanea pendenza di separate richieste di controllo avanzate sia dal pubblico ministero che dall'impresa attinta ad interdittiva antimafia: a fronte della unicità della misura di prevenzione in esame, il tribunale dovrebbe del tutto irragionevolmente adottare due diversi moduli decisori, uno più ampio per l'iniziativa pubblica, e l’altro più ristretto in caso di istanza formulata dall'impresa (1).

Secondo altra linea esegetica, il perimetro cognitivo riservato al tribunale della prevenzione ha una diversa ampiezza a seconda della parte istante: ferma la necessità di valutare l'occasionalità dell'agevolazione e la possibilità di recupero dell'impresa, qualora la richiesta di controllo giudiziario sia presentata dalla parte pubblica il giudice deve valutare anche la sussistenza del prerequisito del pericolo concreto di infiltrazioni mafiose; nel caso, invece, di istanza della parte privata non può prescindersi dall'accertamento di quello stesso prerequisito effettuato dall'organo amministrativo con l'informazione antimafia interdittiva, sicché il giudice non può rigettare l'istanza avanzata dall'impresa in ragione della insussistenza del pericolo di infiltrazione mafiosa, ma può farlo, ad esempio, nel caso in cui ritenga che il pericolo di infiltrazione non è occasionale e non può essere emendato con il semplice controllo giudiziario.

Dunque, pur se ai fini dell'applicazione della misura in questione il giudice della prevenzione è tenuto a verificare il grado e le caratteristiche di permeabilità mafiosa dell'impresa, tale accertamento, in pendenza del giudizio amministrativo avverso l’informazione antimafia interdittiva, assume una diversa latitudine, muovendosi entro due confini rappresentati, da un lato, dal dato patologico ricavato dall'accertamento amministrativo e, dall'altro, dalla verifica della cronicità dell'infiltrazione; pertanto, a prescindere dalle allegazioni difensive (siano esse fondate sulla occasionalità dell'agevolazione ovvero, replicando le difese svolte nel giudizio amministrativo, sulla

insussistenza dell'infiltrazione mafiosa), una volta che in via amministrativa sia stata esclusa la stabilità della infiltrazione, l'impresa richiedente merita di avvalersi della misura e dei suoi effetti neutralizzanti, poiché, diversamente opinando, il giudice della prevenzione, a fronte di una comprovata indifferenza del ciclo produttivo imprenditoriale rispetto alle ingerenze della criminalità, e nonostante la riscontrata prospettiva di bonifica aziendale e la pendenza della verifica giudiziale del provvedimento amministrativo, dovrebbe negare all'ente richiedente di avvalersi della situazione privilegiata dal legislatore (2).

(1) A favore di questo orientamento si sono espresse Cass. pen., sez. V, 19 novembre 2024, dep. 2025, n. 7090; Cass. pen., sez. I, 11 dicembre 2024, dep. 2025, n. 5514; Cass. pen., sez. I, 9 novembre 2022, dep. 2023, n. 10578; Cass. pen., sez. I, 23 novembre 2022, n. 15156; Cass. pen., sez. II, 20 maggio 2021, n. 22083.

(2) A favore di questo orientamento si sono espresse: Cass. pen., sez. VI, 17 settembre 2024, n. 42983; Cass. pen., sez. VI, 17 settembre 2024, n. 41799; Cass. pen., sez. VI, 4 luglio 2024, n. 32482; Cass. pen., sez. VI, 6 aprile 2023, n. 22395; Cass. pen., sez. VI, 7 luglio 2021, n. 30168; Cass. pen., sez. VI, 9 giugno 2021, n. 27704; Cass. pen., sez. VI, 28 gennaio 2021, n. 9122; Cass. pen., sez. VI, 14 ottobre 2020, dep. 2021, n. 1590.

Cass. pen., sez. VI, 30 aprile 2025, n. 24672, ord.

La Corte era chiamata a deliberare sul ricorso presentato dal legale rappresentante della società attinta dall'informazione antimafia interdittiva avverso il provvedimento di rigetto dell'istanza di ammissione al controllo giudiziario, adottato a cagione della ritenuta insussistenza del presupposto dell'infiltrazione mafiosa.

La Sesta Sezione penale, dopo aver ricostruito il contrasto insorto nella giurisprudenza di legittimità, ha manifestato la propria adesione al secondo orientamento, ritenendolo «coerente con la ratio della misura in esame e, soprattutto, idoneo a evitare profili di frizione con i principi costituzionali di ragionevolezza, eguaglianza e buon andamento della pubblica amministrazione, nonché con la libertà di impresa»: ed invero, l'opposto indirizzo, «legittimando il diniego della misura nell'ipotesi in cui il giudice della prevenzione non ravvisi alcuna forma di infiltrazione mafiosa, determina una situazione di disparità di trattamento, agevolando la piena ripresa dell'attività imprenditoriale e l'accesso alle misure di bonifica alle imprese la cui attività presenti profili di inquinamento mafioso e negandola, invece, alle imprese che lo stesso giudice ritiene «sane» con conseguente permanenza, solo per queste ultime, degli effetti interdittivi del provvedimento impugnato. In tale ultimo caso, il diniego del controllo giudiziario determina un duplice effetto negativo: per l'impresa,

paralizzando la sua capacità di contrarre con la Pubblica Amministrazione, ma anche per la Pubblica Amministrazione che, nonostante l'assenza di forme di condizionamento mafioso dell'attività economica, in pendenza dell'efficacia dell'interdittiva antimafia, deve escludere detta impresa da tutti i rapporti contrattuali in corso oltre che dalle gare pubbliche cui è interessata».

I giudici rimettenti hanno tratto ulteriori conferme dallo schema procedimentale descritto dall'art. 34-bis, comma sesto del codice antimafia: «Pur richiamando le forme dettate dall'art. 127 c.p.p., la norma contempla l'audizione, oltre che dei soggetti interessati e del procuratore distrettuale competente, secondo il modello procedurale tipico dei procedimenti in camera di consiglio, anche del prefetto che ha adottato l'informazione antimafia interdittiva. Tale audizione, ad avviso del Collegio, colora il contraddittorio di una peculiare valenza di carattere "collaborativo" e "dialogico" tra le due autorità. Escluso, infatti, che l'audizione del prefetto possa avere ad oggetto gli elementi valutati ai fini dell'interdittiva antimafia o la sua legittimità, oggetto del parallelo giudizio amministrativo, ragioni di ordine logico impongono, dunque, di conformare l'oggetto del contraddittorio alla natura del giudizio devoluto al giudice della prevenzione e, dunque, ai due temi della occasionalità della agevolazione e della prognosi di recupero dell'impresa. Una sorta, dunque, di "conferenza di servizi" avente ad oggetto, non la "fotografia" statica della situazione di condizionamento mafioso dell'attività economica dell'impresa richiedente, quanto il futuro dell'ente e la sua capacità di riallineamento al circuito "sano" dell'economia».

La Corte ha, dunque, rimesso il ricorso alle Sezioni Unite, per la risoluzione del quesito che è stato così formulato: «se, in presenza di una richiesta di applicazione del controllo giudiziario previsto dall'art 34-bis, comma 6, d.lgs. n. 159/2011, il giudice, preso atto della sussistenza dell'informazione antimafia interdittiva e della pendenza del giudizio amministrativo avverso la stessa, debba accertare la sussistenza dell'infiltrazione mafiosa, e, in caso di esito negativo di tale accertamento, rigettare la richiesta di controllo giudiziario richiesto volontariamente dall'impresa».

All’esito della camera di consiglio dell’11 dicembre 2025, le Sezioni Unite hanno dato al quesito risposta «affermativa per entrambi i quesiti».

Cass. pen., sez. un., 11 dicembre 2025, dep. 2026, n. 21077

Dopo aver ricostruito il quadro normativo vigente (rilevando, tra l’altro, che la novella del 2017 «ha scorporato il controllo giudiziario dall'amministrazione giudiziaria dei beni connessi ad attività economiche e delle aziende», di cui prima rappresentava uno degli esiti, plasmando «una autonoma misura di prevenzione patrimoniale, disciplinata dal successivo art. 34-bis, ed ha introdotto, ai commi sesto e settimo di detto articolo, quella specifica ipotesi di controllo giudiziario ad istanza della parte privata, sul quale si innesta la questione rimessa alle Sezioni unite. Una misura di prevenzione caratterizzata da una nuova forma di cooperazione tra soggetto economico e autorità giudiziaria, abilitando quest'ultima a intervenire direttamente sulla realtà aziendale per verificare la serietà del "pericolo" infiltrativo, senza pregiudicare la funzionalità dell'impresa, né incidere negativamente sui livelli occupazionali … una forma di tutoraggio dell'azienda che, senza sottrarre la gestione ai titolari, si propone l'obiettivo, si è fatto rilevare in dottrina, di adottare ogni tipo di iniziativa finalizzata a prevenire specificatamente il rischio di tentativi di infiltrazione o condizionamento mafiosi, tra cui anche un modello di organizzazione ai sensi della disciplina prevista dal d.lgs. n. 231/2001»), e dopo aver puntualizzato che nel caso del controllo giudiziario c.d. volontario di cui all’art. 34-bis, comma sesto del codice antimafia vi è una inevitabile interferenza tra giudizio di prevenzione e procedimento amministrativo («la funzione risanatrice del controllo giudiziario volontario muove dal presupposto accertato dal Prefetto in sede di informazione antimafia, ma si sviluppa in ragione della valutazione del tribunale della prevenzione, che determina il «superamento» temporaneo degli effetti della interdittiva, quando il grado di condizionamento mafioso non sia considerato a ciò impeditivo. Un procedimento amministrativo che condiziona ma che è anche condizionato da quello che si svolge davanti al giudice della prevenzione. Il rapporto di successione tra i due istituti - l'interdittiva antimafia e il controllo volontario - e tra i due procedimenti - quello amministrativo e quello di prevenzione - si coglie con immediatezza in tutti i casi in cui il condizionamento mafioso non sia definitivamente accertato, in quanto pende la contestazione mossa in sede giurisdizionale amministrativa contro la ricostruzione dell'autorità prefettizia; non diversamente, la medesima vicenda di interferenza e di successione tra gli istituti sussiste anche quando il condizionamento possa ritenersi accertato nel processo amministrativo con effetto di giudicato, a seguito del rigetto dell'impugnazione proposta avverso l'interdittiva»), le Sezioni Unite hanno ripercorso il contrasto giurisprudenziale insorto nella giurisprudenza di legittimità, rilevando che entrambi gli orientamenti richiamano Cass. pen., sez. un., 26 settembre 2019, n. 46898, ed evidenziando un passaggio saliente delle motivazioni di quella sentenza: «secondo le Sezioni Unite, il giudice della prevenzione, al fine dell'ammissione al controllo giudiziario volontario, deve compiere un accertamento, che, seppur in una prospettiva dinamica finalizzata al riallineamento della impresa, nondimeno ha origine e si sviluppa sulla base della verifica della sussistenza di uno stato di condizionamento e di infiltrazione, che fotografa lo stato attuale di pericolosità oggettiva in cui versa la realtà aziendale. Un accertamento dinamico e prospettico in cui, tuttavia, la verifica della soglia di condizionamento non scolora del tutto, nemmeno nel caso di controllo giudiziario richiesto dalla parte privata, e deve prendere le mosse dalla esistenza da uno stato attuale di pericolosità. Non si tratta, allora, secondo le Sezioni Unite, di una verifica limitata all'accertamento del solo limite superiore del grado di condizionamento, cioè, della esistenza di un pericolo di ingerenza mafiosa maggiore e più grave rispetto a quello occasionale e, dunque, non rimediabile con il semplice controllo giudiziario, ma di un controllo autonomo e indipendente fondato sulla necessità di verificare che un'agevolazione occasionale ci sia. Ciò costituisce la base per le ulteriori valutazioni, relative alla bonificabilità della impresa».
Nella citata pronuncia del 2019, dunque, le Sezioni Unite non hanno ritenuto che al giudice della prevenzione debba o possa essere precluso l’accertamento, seppur nella diversa prospettiva del recupero e della bonificabilità della impresa, del presupposto della occasionalità della agevolazione di soggetti pericolosi.
Non sono solo queste le motivazioni che inducono le Sezioni Unite a propendere per l’orientamento ad avviso del quale al giudice della prevenzione va riconosciuta una cognizione piena e non condizionata da quanto accertato in sede amministrativa.
Ed invero, non appare possibile sostenere che il giudice della prevenzione - non potendo mettere in discussione il condizionamento criminale dell'ente, già accertato dal Prefetto – debba limitarsi a compiere una mera «prognosi di bonificabilità», escludendo il controllo giudiziario quando la relazione tra impresa e soggetti pericolosi sia stabile o comunque di significativa gravità, ed ammettendolo in tutti gli altri casi.
Questa posizione si rivela contraddittoria, negando al giudice della prevenzione di compiere un giudizio che, tuttavia, deve essere inevitabilmente compiuto per decidere sulla «bonificabilità» dell’impresa: «l'impostazione in esame finisce in realtà per riconoscere come lo stesso giudizio relativo alla bonificabilità del soggetto sia pur sempre legato, come sostanzialmente affermato da Sezioni Unite Ricchiuto, alla necessità di un vaglio preventivo del tipo di relazione esistente tra impresa e criminalità organizzata. Una valutazione sullo stato attuale dell'ente che solo renderebbe possibile comprendere, in chiave prospettica, se e in che misura la bonifica aziendale possa avere successo. Una impostazione, quella che non può condividersi, che, al di là delle varie prospettazioni, finirebbe, tuttavia, implicitamente, per fare ricorso a quell'accertamento da parte del giudice della prevenzione anche sul «passato» e sullo «stato attuale» della impresa che in realtà si vuole disconoscere: infatti, il profilo della sussistenza del pericolo di agevolazione occasionale e quello della possibilità concreta di bonifica non possono che essere unitari e saldarsi fra loro, presentandosi la dimensione prospettica come un logico sviluppo, conseguente e non scindibile, del primo profilo, senza il quale la stessa non avrebbe senso. È stato del resto condivisibilmente osservato in dottrina come, in assenza della verifica del profilo di mera occasionalità di agevolazione mafiosa, sia obiettivamente arduo individuare in concreto quale debba essere il percorso da imporre in funzione del perseguimento dell'obiettivo del riallineamento dell'attività di impresa in un contesto economico sano. Una prognosi, dunque, inevitabilmente anche retrospettiva, rispetto alla quale sono configurabili due possibili scenari negativi: da un lato, quello per cui la bonifica è improduttiva in ragione del livello di condizionamento mafioso che, in quanto, esteso, stabile, consolidato, renderebbe inutile un mero controllo esterno sull'attività economica, dall'altro, quello in cui non vi è nessuna giustificazione dell'intervento terapeutico, in quanto la relazione tra impresa e soggetti portatori di pericolosità assume caratteristiche talmente inconsistenti (o sia radicalmente insussistente) da rendere inutile il ricorso alla misura di prevenzione, che, se applicata, sarebbe del tutto estranea al sistema, perché sganciata dai suoi presupposti costitutivi. Una misura, in altri termini, che, come è stato affermato, finirebbe per avere lo scopo di bonificare ciò che non avrebbe ragione di essere bonificato; una misura volta a curare un soggetto sano, che non avrebbe bisogno di nessuna cura».
Dunque, rilevano le Sezioni Unite, non si può in questa fase prescindere dalla verifica della concreta esistenza dell’agevolazione mafiosa e dell’immanente pericolo che detta agevolazione sia destinata a persistere nel futuro: «È l'accertamento di detto rischio che spiega e giustifica il giudizio di pericolosità dell'ente e che giustifica l'intervento pubblico volto a recidere i persistenti legami tra l'impresa e le realtà criminali, nonché il tentativo di recupero della stessa impresa. Una esigenza che implica una valutazione da parte del giudice della prevenzione sulla esistenza e sulla eventuale permanenza dei legami tra l'ente agevolante e la realtà criminale agevolata, perché solo ciò costituisce, secondo i principi generali, il presupposto che giustifica l'adozione di quella che resta pur sempre una misura di prevenzione patrimoniale - il controllo giudiziario volontario - idonea ad incidere in modo rilevante e sicuramente limitativo sui diritti fondamentali dei destinatari».
Peraltro il rinnovato e penetrante esame del giudice della prevenzione neutralizza il rischio di un «sovradosaggio di prevenzione» nei confronti di enti dei quali, nonostante il difforme accertamento già compiuto in sede amministrativa (un accertamento, tuttavia, «caratterizzato da una piattaforma probatoria verosimilmente più limitata e, quindi, da una più limitata affidabilità epistemica»), si apprezzi l’attuale assenza di pericolosità.
Quella del giudice della prevenzione è, dunque, «una valutazione autonoma e completa, che parte dal passato ma che investe il futuro del soggetto e che ruota intorno alla formulazione di un giudizio di pericolosità nel senso indicato; una valutazione che può pervenire a conclusioni difformi rispetto a quelle raggiunte dall'autorità prefettizia. Né appare condivisibile l'assunto, inevitabilmente recepito dall'orientamento qui non condiviso, secondo cui il vaglio prefettizio sarebbe vincolante solo quanto alla sussistenza dell'agevolazione mafiosa e non già rispetto alla sua intensità (cioè al suo carattere non occasionale); l'autonomia del vaglio del giudice di prevenzione non può infatti valere, per così dire, "a intermittenza", ma costituisce, pur nella sua complessità, un requisito essenziale nell'attuale assetto di sistema».
Si tratta, altresì, di ricostruzione che ben si armonizza con le motivazioni della recente sentenza n. 109 del 2025 della Corte costituzionale, che ha dichiarato illegittimo l'art. 34-bis, comma settimo del codice antimafia nella parte in cui - disponendo la sospensione degli effetti dell'informazione interdittiva antimafia in conseguenza dell'ammissione alla misura di prevenzione del controllo giudiziario - non prevede che tale sospensione si protragga, nel caso di sua conclusione con esito positivo, sino alla definizione del procedimento di aggiornamento del provvedimento interdittivo da parte del Prefetto: ed invero, nel ricostruire i caratteri dell’istituto in oggetto, il Giudice delle leggi non ha fatto riferimento né ad una distinzione tra controllo prescrittivo e controllo volontario, né ad un sindacato sincopato del giudice ordinario, né ad un rapporto di pregiudizialità o di dipendenza del procedimento di prevenzione rispetto a quello amministrativo.
Il controllo giudiziario viene, dunque, in rilievo «come un istituto unitario, il cui presupposto è costituito dal pericolo di contaminazione della impresa; un istituto che ruota e che si sviluppa in ragione di un giudizio prognostico di riallineamento con l'economia sana ma che, invero, non avrebbe alcun aggancio con la realtà qualora il giudice della prevenzione non ritenesse sussistente un profilo di pericolosità attuale da rimuovere. Sotto altro profilo, tra gli aspetti chiariti dalla Corte costituzionale vi è la ribadita diversità della valutazione espressa dal Prefetto (e del suo sindacato da parte del giudice amministrativo) rispetto al «fuoco» della valutazione del giudice della prevenzione: la prima - preordinata alla adozione della interdittiva quale reazione ordinamentale alle minacce della criminalità - è esclusivamente di tipo «statico» (o retrospettivo), quale diagnosi di un fenomeno di rischio infiltrativo già perpetratosi; mentre la seconda - funzionale all'ammissione del richiedente a una misura di bonifica - è di natura eminentemente «dinamica», perché prognosi delle concrete possibilità che la singola realtà aziendale abbia, o meno, di compiere fruttuosamente il cammino verso il riallineamento con il contesto economico sano (Cons. Stato, ad. plen., 14 dicembre 2022, n. 7). Insomma, i principi affermati dalla Consulta sono simmetrici con l'impostazione che, da una parte, colloca l'istituto del controllo giudiziario in un contesto sistemico unitario e, dall'altro, afferma che il presupposto della misura è sempre costituito dal pericolo di contaminazione, ancorché occasionale: ciò spiega perché la Corte costituzionale faccia riferimento ad un giudizio prognostico di riallineamento con l'economia sana che, invero, non avrebbe alcuna giustificazione qualora il giudice della prevenzione non ritenesse sussistente nessun profilo di pericolosità da rimuovere. Certamente il controllo giudiziario costituisce una misura peculiare, ma ciò è vero solo per quanto riguarda l'accesso all'istituto, che può essere chiesto direttamente anche dal soggetto privato; si tratta tuttavia di una misura che, per il resto, ha un contenuto identico a quella disposta d'ufficio. Il legislatore delinea, in altri termini, un istituto unitario nella costruzione sistematica, unitario nel contenuto della valutazione da parte del giudice della prevenzione e unitario, infine, nel rimettere al giudice della prevenzione un sindacato pieno ed autonomo sui richiamati “presupposti”».
In conclusione, le Sezioni Unite hanno schematicamente rilevato: che il controllo giudiziario, anche quello volontario, è una misura di prevenzione patrimoniale unitaria che deve necessariamente intercettare - al fine di sterilizzarla - una condizione di pericolosità del soggetto, nel senso che deve essere accertato anche il pericolo attuale di agevolazione occasionale, di cui al primo comma dell'art. 34-bis del codice antimafia; che i presupposti del controllo giudiziario sono gli stessi, sia nel caso di controllo c.d. prescrittivo che in quello c.d. volontario; che la cognizione del giudice della prevenzione non può che essere piena e autonoma rispetto a quella del Prefetto, poiché il Tribunale è chiamato a valutare, anche retrospettivamente, la «storia» del soggetto nei cui confronti si procede e, quindi, il rischio attuale di infiltrazione criminale, il pericolo di reiterazione della condotta agevolatrice, l'effettivo bisogno di risanamento, la bonificabilità del soggetto; che non sussiste, dunque, alcun rapporto di pregiudizialità o di dipendenza del procedimento amministrativo rispetto a quello penale o viceversa; che la valutazione del tribunale della prevenzione che accerta, anche su una base probatoria più ampia e di un contraddittorio più esteso, l'inesistenza del pericolo attuale di contaminazione della impresa, impedisce l'ammissione al controllo giudiziario volontario, ma costituisce, come chiarito dalla Corte costituzionale e dal Consiglio di Stato, un fatto «nuovo» del quale il Prefetto deve necessariamente tenere conto ai sensi dell'art. 91, comma quinto, del codice antimafia, che contempla l'aggiornamento dell'esito della informazione.
La questione controversa è stata, dunque, risolta con la statuizione del seguente principio di diritto: «Il giudice della prevenzione, cui sia stata richiesta l'applicazione del controllo previsto dall'art. 34-bis, comma sesto, d.lgs. n. 159/2011, preso atto dell'emissione dell'informazione antimafia interdittiva e della pendenza del relativo giudizio di impugnazione, ove accerti, nell'ambito dei compiti affidatigli, la insussistenza del pericolo di infiltrazione mafiosa in capo alla impresa richiedente, è tenuto a rigettare la richiesta stessa».