L’interesse degli operatori convenzionati nel settore sanitario

Alcune Comunità Terapeutiche Assistite, accreditate con il Servizio Sanitario Regionale della Sicilia e contrattualizzate con un ASP di una provincia siciliana per l'erogazione di prestazioni di riabilitazione psichiatrica, hanno impugnato il decreto assessoriale sugli aggregati 2021-2023 e il relativo schema di contratto, lamentando l'inadeguatezza del budget assegnato per il mancato aggiornamento delle rette e la validità dello schema contrattuale, denunciandone la nullità e l'illegittimità della clausola di salvaguardia che prevedeva la rinuncia ai contenziosi pendenti o futuri. Il TAR Sicilia ha respinto il ricorso. Le Comunità hanno quindi proposto appello. In sede cautelare, con decreto presidenziale monocratico il Consiglio di Giustizia Amministrativa ha sospeso l'efficacia della sentenza e degli atti impugnati limitatamente alla clausola di salvaguardia, ordinando alle ASP di sottoscrivere i contratti con le Comunità senza tale clausola, in attesa della decisione collegiale.

A riguardo, il Collegio ha chiarito che, secondo una concezione costituzionalmente orientata della legittimazione a ricorrere, quando si contesta l'inadeguatezza del rapporto economico con la Pubblica Amministrazione nel settore sanitario, l'interesse dell'operatore privato non può essere valutato solo in chiave imprenditoriale. La giurisprudenza del Consiglio di Stato e dell'Adunanza Plenaria ha costantemente ribadito che la fissazione dei tetti di spesa rientra nella programmazione autoritativa delle Regioni ed è strumentale a garantire la sostenibilità del servizio sanitario.

Il Collegio, pur riconoscendo che le strutture convenzionate non possono essere costrette a operare in perdita, ha affermato che, nel settore sanitario, l'interesse economico degli operatori privati convenzionati è tutelabile e può legittimare l'azione di annullamento solo se compatibile con la salvaguardia della salute collettiva e non pregiudica la capacità futura dell'amministrazione di garantire servizi adeguati e sostenibili. L'art. 41 Cost., che riconosce la libertà di iniziativa economica, deve essere bilanciato con i principi costituzionali della tutela della salute (art. 32), dell'equilibrio di bilancio (art. 81) e del buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97)

Quindi, il Collegio ha ritenuto che l'interesse sia sempre meritevole di tutela quando le risorse assegnate risultano insufficienti a garantire anche solo un utile minimo necessario (an debeatur ) a sostenere l'erogazione delle prestazioni convenzionate. Diversamente, se la contestazione riguarda l'esiguità dell'utile ossia la misura dell'utile (il quantum debeatur,) la legittimazione a ricorrere sussiste solo se la pretesa è compatibile con il tetto complessivo di spesa e se l'operatore indica settori dai quali reperire le risorse necessarie e sia possibile riallocarle a copertura delle pretese economiche avanzate. Non sono, invece, ammissibili le rivendicazioni economiche per accrescere i margini di utile già garantiti dagli atti impugnati, se sia incompatibile con il tetto complessivo di spesa, in ossequio ai limiti alla libertà di iniziativa economica derivanti dagli artt. 32,81 e 97 Cost.

Nel caso concreto, il Collegio ha rilevato che le appellanti hanno denunciato l'insufficienza delle risorse assegnate, richiamando l'aumento dei costi di produzione. Tuttavia, non hanno prodotto bilanci o altre prove idonee a dimostrare che il regime economico imposto dalla Regione renderebbe impossibile erogare le prestazioni se non in perdita. Né è stata quantificata con precisione l'entità delle maggiori risorse richieste, né dimostrata la compatibilità della pretesa con il rispetto del tetto di spesa. La normativa nazionale e regionale conferma, comunque, che l'aggiornamento delle tariffe è subordinato ai vincoli di bilancio e che le disposizioni regionali in materia di adeguamento delle rette hanno natura transitoria e non impongono un obbligo automatico di revisione.

Quanto al secondo motivo di impugnazione il Collegio ha ritenuto che sussiste la legittimazione e l'interesse a ricorrere contro la c.d. clausola di salvaguardia, contenuta nello schema di contratto predisposto dall'amministrazione regionale, con la quale si impone all'operatore economico la rinuncia alle azioni già intraprese e a quelle future sugli atti che fissano tetti di spesa e tariffe. La clausola, in quanto condizione necessaria per accedere al sistema di convenzionamento sanitario, incide direttamente sulla sfera giuridica dell'aderente, privandolo della tutela giurisdizionale garantita dagli artt. 24 e 113 Cost., e determina quindi la piena titolarità e l'attualità dell'interesse a impugnarla. Pur richiamando in astratto i moduli/formulari ex artt. 1341-1342 c.c., il Collegio ha escluso che la semplice doppia sottoscrizione sia sufficiente perché il convenzionamento sanitario non è un normale contratto di massa, coinvolgendo interessi pubblici primari (artt. 2,32,41,81,97 Cost.) e incide su un elemento essenziale del rapporto, il prezzo.

In proposito, il Collegio ha ritenuto la clausola invalida per più ragioni: a) contrasta con l'art. 1462 c.c. (limite al solve et repete), poiché la rinuncia generalizzata al giudizio impedirebbe anche le eccezioni di nullità derivanti dall'eventuale annullamento degli atti presupposti; b) è indeterminata nel suo esatto contenuto e nella sua esatta estensione, specie quanto alle liti future, e dunque inidonea a una valida rinuncia; c) viola gli artt. 24 e 113 Cost., perché limita in via generale il diritto di agire contro atti della P.A, non potendo, infatti, preventivarsi con sufficiente certezza il nocumento alla sua sfera giuridica dagli atti amministrativi dei quali la clausola tende a precluderne l'impugnazione. Ciò ad avviso del Collegio, integra anche sviamento di potere poiché lo strumento amministrativo viene usato non per selezionare operatori idonei al servizio, ma per ammettere solo chi accetti di rinunciare al controllo giurisdizionale. Neppure le esigenze di sostenibilità della spesa sanitaria possono giustificare un divieto generalizzato di agire che esclude in radice la possibilità di tutela giurisdizionale, in quanto il rispetto dei tetti di spesa attiene alla meritevolezza dell'interesse in giudizio, non alla possibilità stessa di proporre l'azione. Pertanto una tale clausola è nulla e illegittima, perché incide su diritti e garanzie di rango costituzionale (Cost artt.24 e 113) e altera l'equilibrio contrattuale a danno dell'operatore.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ha accolto l'appello in parte e, in riforma della sentenza gravata, ha accolto in parte il ricorso di primo grado e ha annullato erga omnes lo schema di contratto limitatamente alla clausola di salvaguardia, rubricata “Rinuncia; ha ordinato che al suddetto parziale annullamento sia data pubblicità, a cura dell'Assessorato della salute della Regione siciliana nelle medesime forme di pubblicazione dell'impugnato Decreto Assessoriale.