Nelle materie di giurisdizione esclusiva, sussiste la giurisdizione del g.a. sulla domanda risarcitoria a seguito di provvedimento amministrativo ampliativo poi annullato

I ricorrenti citavano in giudizio, innanzi al giudice ordinario, il Comune al fine di ottenere il risarcimento del danno per aver in buona fede confidato nella legittimità del permesso di demolire e ricostruire un fabbricato in zona agricola con incremento di 3 unità immobiliari rispetto al manufatto preesistente, annullato poi dal Consiglio di Stato, a seguito del ricorso della proprietaria di un immobile confinante, poiché le disposizioni del PRG consentivano la creazione di un'unica unità aggiuntiva.

L'amministrazione comunale eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sul rilievo che l'art. 7 del d.lgs. n. 104/2010 (c.p.a.) attribuisce alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie relative a comportamenti riconducibili “anche mediatamente all'esercizio del potere amministrativo” nelle materie dell'urbanistica e dell'edilizia.

Il Tribunale ordinario, preso atto della proposizione del regolamento preventivo di giurisdizione, sospendeva il giudizio.

Tanto esposto, la Corte di cassazione ha preliminarmente illustrato l'evoluzione interpretativa della giurisprudenza in tema di danno recato al cittadino dall'affidamento incolpevole nella legittimità di un provvedimento amministrativo, anche al fine di esporre le novità normative in tema di procedimento amministrativo e di danno nella materia dei contratti pubblici.

Le S.U. hanno, quindi, confermato l'orientamento secondo cui il privato fa valere un diritto soggettivo, e non un interesse legittimo, quando lamenta la lesione dell'affidamento incolpevole nella legittimità di un provvedimento ampliativo annullato o nella correttezza del comportamento dell'amministrazione.

Invero, nei casi di violazione dell'affidamento incolpevole, il fondamento della domanda non è l'illegittimità dell'atto, ma la scorrettezza del comportamento della p.a., in quanto il danneggiato non mette in discussione la legittimità del provvedimento ampliativo (poi annullato) ma si duole del dispendio di risorse, delle spese inutilmente sostenute, delle opportunità alternative pregiudicate, ossia di pregiudizi cui non sarebbe andato incontro se l'amministrazione non l'avesse indotto a confidare nel rilascio del provvedimento ampliativo.

Del resto, un provvedimento ampliativo illegittimo non genera affidamento e non integra, né esaurisce, la fattispecie dannosa che, invece, esige il tradimento della fiducia, dell'aspettativa di coerenza e non contraddittorietà riposta dal privato nel comportamento dell'Amministrazione, che si ricollega a doveri di correttezza e buona fede che informano qualsiasi rapporto giuridico, inclusa la relazione asimmetrica tra l'amministrazione, titolare di poteri autoritativi, e il privato.

A tal fine, con riferimento al fondamento relazionale della responsabilità, non più ascritta al settore dall'art. 2043 c.c., ma al contatto sociale qualificato tra privato e amministrazione, il collegio osserva che l'affidamento incolpevole (concettualmente distinto dall'affidamento legittimo che viene in considerazione come limite al potere di annullamento e di autotutela amministrativa) è una situazione autonoma, tutelata in sé, e non nel suo collegamento con l'interesse pubblico, come affidamento di natura civilistica, che si sostanzia nel danno subìto a causa della condotta dettata dalla fiducia mal riposta nel comportamento dell'amministrazione.

La P.A. è – in definitiva - obbligata non solo alla corretta adozione delle scelte amministrative, ma anche ad adeguare le proprie condotte nella consapevolezza che lo svolgimento di attività amministrativa può determinare un'indebita ingerenza nella sfera dei destinatari ed indirizzarne erroneamente le scelte, indipendentemente dalla fondatezza della pretesa al conseguimento del bene della vita cui è finalizzato l'interesse legittimo.

Inoltre, il collegio evidenzia, in continuità con i principi espressi dalla Corte costituzionale (sentenza n. 191/2006), che il risarcimento del danno non costituisce una materia a sé suscettibile di formare oggetto di giurisdizione amministrativa a prescindere dalla natura della situazione soggettiva incisa dal provvedimento amministrativo. All'infuori delle ipotesi di giurisdizione esclusiva, la tutela risarcitoria, dato il suo carattere rimediale e servente, è affidata al giudice della situazione soggettiva lesa, come prescrive l'art. 7, comma quarto, c.p.a. che attribuisce alla giurisdizione generale di legittimità le controversie relative ad atti, provvedimenti od omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno «per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali», anche se introdotte in via autonoma. Pertanto, all'infuori delle materie di giurisdizione esclusiva elencate dall'art. 133 c.p.a., in caso di violazione dell'affidamento incolpevole la giurisdizione sulle azioni risarcitorie appartiene al giudice ordinario.

Successivamente, il collegio, con riferimento alla disciplina del danno da affidamento nella materia dei contratti pubblici (art. 5 d.lgs. n. 36/2023), ha affermato che il nuovo regime delle procedure ad evidenza pubblica, ovvero alla fase precedente all'aggiudicazione in cui la scelta del contraente si compie secondo moduli pubblicistici e con la spendita di poteri amministrativi, pone in evidenza che l'affidamento del privato è connesso all'esercizio di tale potere.

Pertanto, anche quando il privato lamenta la lesione della propria libertà di autodeterminazione negoziale, la relativa controversia risarcitoria non può che rientrare nella giurisdizione esclusiva che si estende, oltre che ai comportamenti amministrativi (in base alla previsione generale contenuta nell'art. 7 c.p.a.), anche alle “controversie risarcitorie”.

Per tutte queste ragioni, il collegio ha statuito che l'azione di risarcimento del danno per lesione dell'incolpevole affidamento nel rilascio di un provvedimento annullato (o legittimamente negato) è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle materie indicate dall'art. 133 c.p.a., in tal modo realizzando una concentrazione, limitatamente a tale ambito, degli strumenti di tutela dinanzi ad un unico giudice (Corte cost. n. 191/2006).

Resta ferma, invece, la giurisdizione del G.O. nei casi che esulano dalle materie affidate alla giurisdizione esclusiva del G.A.

Per quanto innanzi, la Corte di cassazione ha dichiarato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, al quale spetterà di verificare in concreto la sussistenza dei presupposti per la configurabilità della responsabilità dell'amministrazione comunale.