Al G.A. la domanda risarcitoria derivante dal provvedimento ampliativo poi annullato nelle sole materie di giurisdizione esclusiva
23 Ottobre 2025
Massima L'azione di risarcimento del danno per lesione dell'incolpevole affidamento nel rilascio di un provvedimento annullato (o legittimamente negato) è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle sole materie indicate dall'art. 133 c.p.a., in tal modo realizzando quell'auspicata concentrazione, limitatamente a tale ambito, degli strumenti di tutela dinanzi ad un unico giudice. Il caso Il risarcimento del danno per lesione dell'affidamento ingenerato dal Comune sull'assentibilità di un progetto edificatorio. Con la sentenza in commento le Sezioni Unite della Corte di Cassazione definiscono il regolamento preventivo di giurisdizione proposto da due privati che avevano richiesto dinanzi al Tribunale ordinario di Rimini nei confronti del Comune il risarcimento del danno per aver in buona fede confidato nella legittimità di un permesso a costruire da loro ottenuto per demolire e ricostruire un fabbricato in zona agricola, con incremento di tre unità immobiliari rispetto al manufatto preesistente, successivamente annullato con sentenza del Consiglio di Stato, su ricorso della proprietaria confinante. Dopo aver ripercorso l'evoluzione interpretativa della giurisprudenza in tema di danno recato al cittadino dall'affidamento incolpevole nella legittimità di un provvedimento amministrativo, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione affermano che all'infuori delle materie di giurisdizione esclusiva elencate dall'art. 133 c.p.a., in caso di violazione dell'affidamento incolpevole, la giurisdizione sulle azioni risarcitorie appartiene al giudice ordinario. Nella fattispecie in esame, le Sezioni Unite, quindi, dichiarano la sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto la domanda proposta dagli attori è afferente alla materia dell'edilizia e dell'urbanistica. In particolare, la sentenza evidenzia che con l'atto di citazione introduttivo del giudizio risarcitorio gli attori non hanno lamentato di aver subito un danno quale diretta conseguenza dell'illegittimità del permesso a costruire inizialmente ottenuto e poi annullato in sede giurisdizionale, ma di esser stati indotti ad acquistare un immobile per procedere all'edificazione di un nuovo fabbricato con aumento di volumetria, confidando nella prassi del Comune di autorizzare tale aumento sulla base di un' interpretazione delle norme locali, poi risultata infondata, e nelle risposte ai quesiti previamente indirizzati all'amministrazione circa i limiti dell'intervento edificatorio ammissibile. Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione concludono, quindi, nel senso che, tenuto conto del petitum sostanziale della domanda, in rapporto alla causa petendi, spetterà al giudice amministrativo territorialmente competente, dinanzi al quale dovrà essere riassunto il giudizio, verificare in concreto la sussistenza dei presupposti per la configurabilità della responsabilità dell'amministrazione comunale. La questione La giurisdizione in caso di lesione dell'affidamento sulla legittimità del comportamento della pubblica amministrazione. Con la sentenza in commento, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione tornano ancora una volta sulla questione della giurisdizione sulla domanda di risarcimento dei danni da lesione dell'affidamento incolpevole del privato ingenerato nella legittimità di un provvedimento amministrativo ampliativo annullato o nella correttezza del comportamento della pubblica amministrazione. Prendendo le mosse dalle pronunce della Corte Costituzionale n. 204/2004 e n. 191/2006 con le quali sono stati definiti gli assetti istituzionali del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione ripercorrono le principali tappe giurisprudenziali della questione, evidenziando le divergenze con l'orientamento adottato dalla giurisprudenza amministrativa. La sentenza richiama, poi, l'articolata casistica della responsabilità da affidamento che può scaturire: a) dall'aver la P.A. generato un affidamento incolpevole nella legittimità del provvedimento e dalla successiva rimozione legittima a seguito di annullamento (come nel caso esaminato da Cass., S.U., n. 17586/2015); b) dall'affidamento generato nell'ambito di un procedimento conclusosi con un provvedimento negativo legittimo; c) dalla mancata adozione di un provvedimento (Cass., S.U., n. 8236/2023). Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione affrontano, quindi, la questione riportando e meglio specificando gli argomenti già sostenuti dalle precedenti pronunce (in particolare la sentenza Cass., S.U., n. 2175/2023, seguita poi da Cass., S.U., n. 3514/2023, n. 10880/23, n. 25324/2023, n. 13191/2024 e n. 13964/2024), adottate in replica alle obiezioni formulate dall'Adunanza Plenaria con la sentenza n. 20/2021, in relazione alla natura giuridica dell'affidamento del privato e al paradigma della responsabilità della pubblica amministrazione per l'illegittimo esercizio del potere. La soluzione giuridica L'affidamento incolpevole del privato nella legittimità di un provvedimento ampliativo annullato o nella correttezza del comportamento dell'amministrazione quale diritto soggettivo. Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione ribadiscono la giurisdizione del giudice ordinario sulle controversie risarcitorie da lesione dell'affidamento che i privati ripongono sulla correttezza dell'esercizio del potere amministrativo, sia che si estrinsechi in atti di natura provvedimentale, sia che rimanga allo stato di comportamenti. La soluzione alla dibattuta questione di giurisdizione trova sostegno nella ricostruzione dell'affidamento quale posizione giuridica autonomamente rilevante di diritto soggettivo. Con la sentenza in commento viene anche ricordato il mutamento del paradigma della responsabilità della pubblica amministrazione, non più individuato in quello della responsabilità aquiliana, ex art. 2043 c.c., bensì in quello della responsabilità da contatto sociale qualificato dal quale derivano, a carico delle parti, non obblighi di prestazione, bensì reciproci obblighi di buona fede, di protezione e di informazione, giusta gli artt. 1175 (correttezza), 1176 (diligenza) e 1337 (buona fede) del codice civile. Le Sezioni Unite, quindi, confermano le argomentazioni condivise e ulteriormente sviluppate da Cass., S.U., n. 2175/2023 (seguita poi da Cass., S.U., n. 3514/2023, n. 10880/23, n. 25324/2023, n. 13191/2024 e n. 13964/2024), in replica alle obiezioni formulate dall'Adunanza Plenaria n. 20/2021, riaffermando preliminarmente che il privato che lamenti la lesione dell'affidamento incolpevole nella legittimità di un provvedimento ampliativo annullato o nella correttezza del comportamento dell'amministrazione fa valere un diritto soggettivo, non un interesse legittimo. In particolare, meglio precisando le conclusioni già raggiunte in replica all'orientamento adottato dalla giurisprudenza amministrativa, le Sezioni Unite chiariscono che la valenza sostanziale dell'interesse legittimo - quale situazione soggettiva proiettata su un risultato pratico - fa sì che la sua lesione assume a presupposto solo il diniego illegittimo del bene della vita (o la compromissione della possibilità di conseguirlo), esulando dallo spettro delle sue possibili ricadute dannose le perdite prodotte da comportamenti doverosi preposti a protezione della sfera del privato. La lesione dell'affidamento è, quindi, ricostruita come delusione della fiducia nella correttezza dell'azione amministrativa (Cass., S.U., n. 8236/2020, n. 2175/2023, n. 9636/2015, n. 15250/2014), non riconducibile all'interesse legittimo ma al diritto soggettivo alla autodeterminazione del singolo nelle scelte che comportano impegno di risorse, al riparo da ingerenze illecite o da comportamenti scorretti altrui, la cui protezione si realizza, sul piano positivo, mediante l'imposizione di doveri di comportamento (reciproci), ispirati a buona fede tra i soggetti, privato o pubblico, di una relazione, paritaria o asimmetrica, che si instaura in vista della conclusione di un contratto o dell'emissione di un provvedimento amministrativo. La Corte regolatrice della giurisdizione giunge a tali conclusioni anche alla luce dell'evoluzione del quadro normativo che ha preso avvio dall' introduzione del comma 2-bis dell'art. 1 della legge n. 241/1990, per approdare, da ultimo, alla disciplina del danno da affidamento nella materia dei contratti pubblici (art. 5 d.lgs. n. 36/2023), dai quali si evince la stretta connessione tra affidamento ed esercizio del potere amministrativo e la natura amministrativa - non materiale - del comportamento da cui scaturisce l'affidamento tutelabile. Tale stretta connessione non fa venir meno la distinzione tra regole di validità e regole di comportamento che, pur se non tipizzate dalla norma attributiva del potere, risultano espressione - diretta o indiretta - dell'esercizio del potere e possono dar luogo a responsabilità per i danni anche in presenza di un provvedimento negativo legittimo. L'adesione a tale orientamento ha richiesto, tuttavia, la confutazione dell'argomento - utilizzato dalla giurisprudenza amministrativa - dell'anomalia teorica della duplicazione delle situazioni giuridiche soggettive, in considerazione della sua connaturalità alla stessa previsione di ipotesi di giurisdizione esclusiva. Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione concludono, quindi, nel senso che in caso di violazione dell'affidamento incolpevole la giurisdizione sulle azioni risarcitorie appartiene al giudice amministrativo solo nelle materie di giurisdizione esclusiva, restando, altrimenti, alla giurisdizione del giudice ordinario, quale giudice naturale della situazione soggettiva lesa. Osservazioni La duplicazione di situazioni giuridiche soggettive in capo al privato e la “parziale” concentrazione degli strumenti di tutela nelle sole materie di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con la pronuncia in commento, affermano nuovamente in sede di regolamento preventivo di giurisdizione principi di diritto sostanziale che hanno notevoli ripercussioni sul piano delle categorie dogmatiche della responsabilità della pubblica amministrazione e della natura giuridica di diritto soggettivo dell'affidamento riposto dal privato sul rispetto delle regole di correttezza e buona fede da parte della pubblica amministrazione nell'esercizio dell'attività autoritativa. Con la sentenza in esame, viene, infatti, escluso che l'affidamento possa qualificarsi situazione giuridica soggettiva di natura strumentale che finirebbe per coincidere con quella di interesse legittimo, in quanto proprio la valenza sostanziale dell'interesse legittimo ne porrebbe in risalto la natura soggettiva proiettata su un risultato pratico, sicché la sua lesione si realizzerebbe esclusivamente con il diniego illegittimo del bene della vita o la compromissione della possibilità di conseguirlo. In altri termini, sarebbe del tutto estranea all'interesse legittimo la delusione della fiducia nella correttezza dell'azione amministrativa che costituisce un diritto soggettivo che fa fronte ai doveri di protezione della sfera giuridica del privato cui la pubblica amministrazione è tenuta a conformarsi nell'adozione delle scelte amministrative. Nella relazione asimmetrica tra l'amministrazione, titolare di poteri autoritativi, e il privato le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, quindi, postulano una duplicità di situazioni giuridiche soggettive ed escludono rischi di frazionamento o sdoppiamento della giurisdizione, teorizzando la concentrazione della tutela giurisdizionale sia degli interessi legittimi sia del diritto soggettivo dell'affidamento del privato innanzi al giudice amministrativo nelle sole materie previste dall'art. 133 c.p.a. Tale soluzione rappresenta, senz'altro, un passo in avanti per l'attuazione del principio di effettività della tutela giurisdizione attraverso la concentrazione delle tutele davanti al giudice amministrativo quantomeno nelle materie di giurisdizione esclusiva, in quanto supera il precedente orientamento sui limiti della giurisdizione amministrativa nelle controversie risarcitorie, e in particolare sulla circostanza che la giurisdizione amministrativa avrebbe potuto conoscere solo dei danni direttamente derivanti dall'adozione di provvedimenti illegittimi. È stato, però, già osservato dalla dottrina che, proprio il riconoscimento dell'autonomia del diritto soggettivo dell'affidamento, la responsabilità per violazione della buona fede aprirebbe spazi di tutela ulteriori, e perciò stesso ha un potenziale margine di applicazione con ogni probabilità superiore alla responsabilità per danni derivanti da provvedimento illegittimi, con inevitabili ricadute sulla futura condotta, in termini di amministrazione “difensiva”, e sulle finanze della pubblica amministrazione. A titolo esemplificativo: Di Capua, Danno da lesione dell'affidamento incolpevole e riparto di giurisdizione: l'Adunanza plenaria aggiunge un altro capitolo alla saga, in Diritto Processuale Amministrativo, fasc.3, 2022, 679 Illuminati, La plenaria sul danno da provvedimento poi annullato: giurisdizione sempre del giudice amministrativo, in giustiziacivile.com, fasc., 28 giugno 2022 Filippi, Il principio dell'affidamento nei confronti della pubblica amministrazione riflessi sul riparto tra le giurisdizioni alla luce dei nuovi orientamenti della giurisprudenza, in Giustiziainsieme.it, febbraio 2021 Napolitano C., Potere amministrativo e lesione dell'affidamento: indicazioni ermeneutiche dall'Adunanza Plenaria, in Rivista Giuridica dell'Edilizia, fasc.1, 1 febbraio 2022, 3 Neri, La tutela dell'affidamento spetta sempre alla giurisdizione del giudice ordinario?, in Urbanistica e Appalti, 2020, fascicolo 6, 724 Patroni Griffi, L'eterno dibattito sulle giurisdizioni tra diritti incomprimibili e lesione dell'affidamento, in Federalismi.it, n. 24/2011 Travi, La tutela dell'affidamento del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione, in Dir. pubbl., 2018, 1, 121 ss. Trimarchi Banfi F., Affidamento legittimo e affidamento incolpevole nei rapporti con l'amministrazione, in Diritto Processuale Amministrativo, fasc.3, 1 settembre 2018, 823 Trimarchi M., Il riparto della giurisdizione nelle controversie per il risarcimento dei danni arrecati nell'esercizio della funzione amministrativa, in Diritto Processuale Amministrativo, fasc.4, 1 dicembre 2024, 821 Tulumello, Le Sezioni Unite e il danno da affidamento procedimentale: la “resistibile ascesa” del contatto sociale e La tutela dell'affidamento del privato nei confronti della Pubblica amministrazione fra ideologia e dogmatica, entrambi sul sito giustizia-amministrativa.it. |
