Causa Petruzzo e altri c. Italia: fine della confisca urbanistica?

Premessa. La complessità della confisca urbanistica al vaglio della CEDU

La pronuncia in commento si inserisce in un profondo solco giurisprudenziale che ha visto la Corte di Strasburgo confrontarsi con le peculiarità del sistema italiano in materia di contrasto all'abusivismo edilizio, in particolare per quanto concerne l'applicazione dell'art. 7 CEDU (nessuna pena senza legge) e dell'art. 1 del Protocollo n. 1 (diritto al rispetto dei beni).

Il reato di lottizzazione abusiva, figura delittuosa caratterizzata da una spiccata poliedricità, è stato oggetto di un'interpretazione rigorosa da parte della giurisprudenza interna, che ha spesso configurato la confisca dei beni lottizzati non solo come misura sanzionatoria, ma anche come strumento di ripristino dell'assetto urbanistico violato.

Le sue modalità applicative hanno sollevato non poche perplessità in merito alla compatibilità con i principi cardine della CEDU, in particolar modo quando essa colpisce soggetti che non sono stati formalmente condannati come i terzi acquirenti.

La sentenza offre un'occasione per compiere una ricognizione della giurisprudenza della Corte di Strasburgo, definendo i contorni dei requisiti di prevedibilità della legge penale e di proporzionalità dell'ingerenza nei diritti di proprietà.

Il presente commento si propone di scandagliare a fondo le motivazioni della Corte, ponendo in risalto i passaggi più significativi ed evidenziando le implicazioni per l'ordinamento italiano.

I fatti all'origine della controversia

I fatti all'origine dei ricorsi presentati alla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo coinvolgono due distinti gruppi di ricorrenti, ciascuno con una propria specifica posizione giuridica, ma tutti avvinti dalla medesima misura espropriativa.

La distinzione si rivela fondamentale per comprendere le diverse valutazioni operate dalla Corte.

Il primo gruppo è composto dagli originari proprietari dei terreni, che, a partire dagli anni '90, hanno intrapreso una serie di operazioni di frazionamento e vendita di piccole porzioni immobiliari, sulle quali erano stati realizzati o erano in procinto di essere realizzati edifici a destinazione residenziale o turistica.

Nonostante il rilascio di alcuni permessi di costruire da parte dell'amministrazione comunale (inizialmente per "abitazioni rurali"), i terreni in questione erano stati successivamente qualificati come "zona agricola" o rientranti nel regime delle "zone bianche" (id est aree del territorio comunale sprovviste di una specifica e dettagliata pianificazione urbanistica), con limitazioni edificatorie drasticamente più stringenti di quelle consentite dai permessi rilasciati nell'ambito di una pianificazione completa.

Il processo penale a carico di costoro si è concluso con la dichiarazione di prescrizione del reato accertato, cui ha fatto, tuttavia, seguito, l'ordine di confisca dei terreni e degli edifici, confermato anche in Cassazione.

Per questo gruppo di ricorrenti la questione centrale è stata la prevedibilità della legge penale, vista la contraddittorietà delle indicazioni amministrative e la complessità interpretativa della normativa urbanistica, nonché l'applicazione di una sanzione di natura penale (la confisca) in assenza di una formale condanna.

Il secondo gruppo di ricorrenti è costituito dagli acquirenti che hanno acquistato i lotti e gli immobili in un momento successivo alla fase iniziale della lottizzazione abusiva, comprendente il frazionamento e la costruzione.

Gli stessi, per opporsi alla confisca in sede di esecuzione, si sono qualificati come terzi in buona fede, sostenendo di aver agito con la dovuta diligenza e di aver fatto affidamento sugli atti notarili in cui i venditori garantivano la regolarità amministrativa e urbanistica dei beni interessati.

Le corti interne hanno rigettato le loro istanze, ritenendo che non avessero impiegato la dovuta diligenza.

Per questo gruppo la confisca è stata applicata senza una previa partecipazione al processo penale in cui era stato accertato il reato di lottizzazione abusiva e senza una formale accusa penale.

Le loro doglianze hanno, quindi, fatto leva sulla violazione dell'art. 7 CEDU, in quanto vittime di una pena senza condanna, sulla base di un accertamento di responsabilità operato a posteriori (nell'ambito di un incidente di esecuzione (ex art. 676 c.p.p.), nonché sull'art. 1 del Protocollo n. 1, per la privazione del loro diritto di proprietà.

La diversa natura delle posizioni coinvolte ha costretto la Corte EDU a calibrare l'applicazione dei principi convenzionali.

L'art. 7 CEDU

Il punto nodale della controversia, sotto il profilo dell'art. 7 CEDU ("nulla poena sine lege"), risiede nel delicato rapporto tra la definizione della fattispecie penale con sufficiente prevedibilità e l'imposizione della confisca, avente natura di sanzione penale.

Come noto, la Corte attribuisce alla nozione di "pena" una portata autonoma rispetto alla qualificazione interna, basandosi su criteri quali la classificazione nel diritto interno, la natura dell'infrazione, lo scopo e la finalità della misura e la sua severità (c.d. criteri Engel).

Alla luce di tali criteri la confisca urbanistica è stata da tempo qualificata come "pena" dalla giurisprudenza di Strasburgo, rendendo pienamente applicabili le garanzie dell'art. 7 CEDU (v. in particolare le sentenze della Corte nei casi: Sud Fondi S.r.l. e altri c. Italia, 20 gennaio 2009; Varvara c. Italia, 29 ottobre 2013 e G.I.E.M. S.R.L. e altri c. Italia, G.C. del 28 giugno 2018).

Il primo gruppo di ricorrenti ha lamentato una violazione di tale articolo sotto due profili: l'imprevedibilità della legge penale e l'applicazione di una pena in assenza di una condanna formale.

Sotto il primo profilo, i ricorrenti hanno sostenuto che la normativa sulla lottizzazione abusiva, basata sulla tecnica della "legislazione per rinvio" a piani urbanistici e leggi regionali, sia intrinsecamente vaga e imprecisa, rendendo imprevedibile la configurazione del reato.

A ciò si aggiunge la confusione generata dalle diverse qualificazioni urbanistiche dei terreni in oggetto da parte delle autorità interne (zone bianche, destinazione agricola, superamento limiti edificatori) (v. parr. 82 e 83).

La Corte, pur riconoscendo la complessità della norma di riferimento (art. 18, comma 1, l. n. 47/1985, ora art. 30, comma 1, d.P.R. n. 380/2001), ha ribadito che la tecnica della "legislazione per rinvio" non è di per sé incompatibile con l'art. 7 CEDU, a condizione che la legge risulti comunque sufficientemente precisa, accessibile e prevedibile nella sua applicazione (v. par. 102).

Nel caso specifico, la Corte ha ritenuto che gli elementi oggettivi del reato (costruzione, frazionamento e vendita) fossero definiti in modo sufficientemente preciso e supportati da una copiosa giurisprudenza interna (v. par. 112).

Sulla prevedibilità del rinvio (ai piani urbanistici, alle leggi dello Stato o delle regioni e alle autorizzazioni richieste) recato dall'art. 18, comma 1, l. n. 47/1985, la Corte ha ammesso che si tratta di una formulazione ampia che non indica in modo preciso le leggi o gli atti dell'amministrazione.

Tuttavia, i giudici hanno ritenuto che, in ogni caso, i ricorrenti del primo gruppo avrebbero potuto prevedere che i terreni fossero soggetti almeno ai limiti di edificabilità imposti per le "zone bianche", come indicato dagli atti dell'amministrazione comunale (v. par. 117).  

Non avendo i ricorrenti dato conto dell'imprevedibilità di tale regime ed avendo la Corte di Cassazione chiaramente indicato che le loro condotte erano contrarie allo stesso, la Corte ha concluso per la sufficiente prevedibilità delle disposizioni che prevedono il reato di lottizzazione abusiva (v. parr. 115 - 121).

Quanto all'applicazione di una pena in assenza di una condanna formale, i ricorrenti hanno eccepito l'applicazione della confisca nonostante la dichiarazione di prescrizione del reato (v par. 84).

Su questo punto, la Corte ha ribadito la sua consolidata giurisprudenza in materia (v. sentenza G.I.E.M. S.r.l. e altri c. Italia) secondo cui la constatazione, da parte dei tribunali interni, di tutti gli elementi costitutivi del reato di lottizzazione abusiva, pur in presenza di prescrizione, può essere considerata una "condanna sostanziale" ai sensi dell'art. 7 CEDU.

Ciò è giustificato dall'esigenza di assicurare lo Stato di diritto e di combattere l'impunità in contesti di reati complessi per i quali sono previsti brevi termini di prescrizione (v. parr. 108 e 124).

Poiché i ricorrenti del primo gruppo avevano partecipato al procedimento penale e non si erano lamentati di violazioni dei loro diritti di difesa e la confisca era prevedibile secondo la giurisprudenza interna dell'epoca, la Corte ha concluso che nel loro caso non vi fosse stata violazione dell'art. 7 CEDU.

La situazione si è presentata in modo radicalmente diverso per il secondo gruppo di ricorrenti, gli acquirenti. Essi hanno subito la confisca, qualificata come “pena” ai sensi dell'art. 7 CEDU, senza essere stati formalmente accusati e senza aver mai preso parte al processo penale in cui era stato accertato il reato.

Le corti interne hanno accertato la loro "mala fede" o quantomeno la loro negligenza, ritenendo che avessero contribuito alla commissione del reato.

La Corte ha riconosciuto che, in seguito alle sentenze Sud Fondi S.r.l. e altri e G.I.E.M. S.r.l. e altri, la giurisprudenza interna si è evoluta nel senso della necessità di un accertamento di responsabilità sostanziale degli acquirenti in sede di esecuzione al fine di giustificare la confisca.

Tuttavia, la Corte ha espresso serie perplessità su tale approccio.

I giudici di Strasburgo hanno ribadito che l'art. 7 CEDU si oppone all'imposizione di una sanzione di natura penale senza una previa e formale dichiarazione di responsabilità penale (v. par. 132).

Nel caso dei terzi acquirenti, la pena della confisca è stata applicata dal giudice penale come conseguenza diretta dell'accertamento del reato di lottizzazione abusiva in un processo cui gli stessi non avevano partecipato. Soltanto in un secondo momento i ricorrenti hanno potuto avviare una procedura incidentale davanti al giudice dell'esecuzione per far accertare la propria "buona fede", tentando, così, di ottenere la revoca della misura che li aveva colpiti.

Ciò, secondo la Corte, oltre a sollevare "seri dubbi quanto al rispetto della presunzione d'innocenza" non può equivalere a una "condanna preventiva" idonea a giustificare l'imposizione di una pena (par. 132).

I giudici della Corte EDU hanno stabilito che, qualora le autorità nazionali decidano di considerare gli acquirenti responsabili, alla pari dei venditori, del reato di lottizzazione abusiva e ritengano di dover imporre loro una pena (come la confisca), è obbligatorio che tale sanzione sia preceduta da un accertamento preventivo di responsabilità condotto in un procedimento che garantisca il pieno rispetto dell'art. 6 CEDU (diritto a un equo processo).

In particolare, è stata evidenziata la violazione del diritto di essere informati dettagliatamente della natura e della causa dell'accusa (art. 6 par. 3 lett. a)), poiché gli acquirenti non erano stati nemmeno informati che il processo penale si fosse concluso con l'applicazione di una pena nei loro confronti, circostanza appresa solo informalmente.

Inoltre, in sede di esecuzione, le loro possibilità di difesa erano limitate rispetto agli argomenti che avrebbero potuto utilizzare se avessero partecipato al processo penale, non potendo contestare gli elementi costitutivi del reato di lottizzazione abusiva (v. par. 134).

Di conseguenza, la Corte ha affermato il fondamentale principio secondo cui non è compatibile con l'art. 7 CEDU l'applicazione di una pena agli acquirenti senza che essi abbiano partecipato al processo penale né siano stati oggetto di una condanna preventiva e sulla base di un accertamento sostanziale di responsabilità operato nell'ambito di un incidente di esecuzione.

Il diritto al rispetto dei beni ex art. 1 Protocollo 1: il principio di legalità e il difficile equilibrio della proporzionalità

La confisca urbanistica, oltre alle implicazioni di natura penalistica, rappresenta un'ingerenza significativa nel diritto al rispetto dei beni, tutelato dall'art. 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione (v. sentenza G.I.E.M. S.r.l. e altri, parr.  287 e 288).

La Corte ha ricordato che tale ingerenza deve essere "prevista dalla legge", perseguire uno “scopo legittimo" ed essere "proporzionata" a tale scopo (Beyeler c. Italia [GC], n. 33202/96, parr. 108-114).

Per quanto riguarda il rispetto del principio di legalità, la Corte ha innanzitutto confermato che la confisca trovava fondamento negli artt. 18 e 19 della l. n. 47/1985, i quali prevedevano esplicitamente tale misura in caso di accertamento del reato di lottizzazione abusiva.

Riprendendo le conclusioni raggiunte nel paragrafo dedicato all'art. 7 CEDU, la Corte ha ritenuto che la base legale fosse sufficientemente prevedibile per il primo gruppo di ricorrenti (i costruttori-venditori) (parr. 155-157).

Per il secondo gruppo di ricorrenti (gli acquirenti), la Corte ha ritenuto di non dover affrontare la questione di un eventuale difetto di base legale derivante dalla violazione dell'art. 7 CEDU, preferendo concentrarsi sulla proporzionalità della misura (par. 158).

Lo scopo dell'ingerenza, ravvisabile nella protezione del territorio e del paesaggio, è stato agevolmente riconosciuto dalla Corte come legittimo e di interesse generale.

Il test fondamentale per stabilire il rispetto dell'art. 1 Protocollo n. 1, come sovente accade, si è rivelato quello della proporzionalità dell'ingerenza.

La Corte ha richiamato i principi stabiliti nel caso G.I.E.M. S.r.l. e altri (v. i parr. 301 e 302), che identificano gli elementi da analizzare per valutare la proporzionalità della confisca, quali: la possibilità di adottare misure meno restrittive (es. la demolizione delle opere non conformi alle disposizioni pertinenti o l'annullamento del progetto di lottizzazione); il carattere illimitato della sanzione (per il fatto che essa può includere indifferentemente zone edificate e non edificate e persino zone appartenenti a terzi); il grado di colpa o imprudenza del ricorrente e il rispetto delle garanzie procedurali (con la possibilità per il ricorrente di contestare effettivamente la misura).

Nel caso G.I.E.M. S.r.l. e altri la Corte aveva, altresì, evidenziato come l'applicazione automatica della confisca nel diritto italiano (salvo per terzi di buona fede) si ponesse in frontale contrasto con questi principi, laddove non consentiva al giudice di valutare in concreto le misure più adatte e di effettuare un bilanciamento tra l'interesse pubblico e i diritti degli interessati attinti dalla misura.

Per il primo gruppo di ricorrenti, la Corte ha respinto l'argomento secondo cui l'amministrazione comunale avrebbe beneficiato della confisca pur avendo inizialmente autorizzato la costruzione degli edifici e che la misura riguardava non solo i terreni edificati, ma la totalità dei terreni a loro appartenenti.

La Corte ha notato che i permessi rilasciati non si riferivano a costruzioni residenziali-turistiche, ma ad "abitazioni rurali", destinazione non rispettata dai ricorrenti.

Tuttavia, l'aspetto decisivo è stato ravvisato nell'assenza di una valutazione della proporzionalità della misura. Segnatamente, i giudici interni non hanno spiegato perché fosse necessario confiscare indistintamente tutte le parcelle di terreno menzionate nei permessi di costruire, per una superficie di circa 97.000 m², quando, invece, gli edifici costruiti e venduti per scopi turistici occupavano meno di 300 m².

Pertanto, la Corte ha ritenuto che non fosse stato operato un giusto equilibrio tra gli interessi pubblici e privati e che ai ricorrenti fosse stato imposto un onere eccessivo ed esorbitante.

Di conseguenza, la Corte ha statuito la violazione dell'art. 1 del Protocollo n. 1 per il primo gruppo di ricorrenti (v. parr. 165-167).

Per il secondo gruppo di ricorrenti, la Corte ha valutato la proporzionalità della misura tenendo conto di diversi fattori.

Innanzitutto, essa ha rilevato che la confisca riguardava solo beni risultanti direttamente dal reato e che gli acquirenti avevano avuto la possibilità di agire contro i venditori per ottenere la risoluzione del contratto di vendita e la restituzione del prezzo d'acquisto.

Inoltre, i suddetti ricorrenti hanno avuto modo di far valere la loro buona fede dinanzi alle corti interne che hanno esaminato in modo dettagliato la questione.

I tribunali nazionali hanno concluso che i ricorrenti non avevano agito con la dovuta diligenza, potendo rendersi conto della non conformità dei beni alla legislazione urbanistica.

La Corte ha ritenuto che imporre agli acquirenti di immobili una verifica approfondita della loro conformità urbanistica non ecceda l'ampio margine di apprezzamento di cui lo Stato gode in materia di assetto del territorio, purché non si tratti di verifiche impossibili o manifestamente eccessive (v. par. 173).

Tuttavia, il punto nodale della violazione del principio di proporzionalità per il secondo gruppo di ricorrenti è consistito nel mancato rispetto delle garanzie procedurali.

La Corte ha sottolineato che gli acquirenti non avevano avuto la possibilità di partecipare al procedimento che ha condotto all'imposizione della confisca nei loro confronti.

Nonostante abbiano potuto far valere la loro "buona fede" davanti al giudice dell'esecuzione, essi non potevano più contestare le risultanze del processo penale, come la destinazione agricola dei terreni e la non conformità degli immobili alle norme urbanistiche (v. par. 175).

A differenza di misure di natura non penale, dove una difesa a posteriori può essere sufficiente (v. sentenze The J. Paul Getty Trust e altri c. Italia, n. 35271/19, par. 313 e Zaghini c. San Marino, n. 3405/21, par. 67), nel caso di una "pena" (come la confisca in oggetto) inflitta a causa della partecipazione alla commissione del reato, l'impossibilità di far valere le proprie argomentazioni su tutti gli elementi costitutivi dello stesso e l'influenza del giudice dell'esecuzione dalle conclusioni del processo penale hanno comportato una violazione delle obbligazioni procedurali derivanti dall'art. 1 del Protocollo n. 1.

Pertanto, la Corte ha concluso che vi è stata violazione dell'art. 1 del Protocollo n. 1 anche per il secondo gruppo di ricorrenti.

Sulla doglianza relativa all'art. 6 CEDU

Il secondo gruppo di ricorrenti ha, altresì, lamentato una violazione dell'art. 6  parr. 1 e 3 lett. d) CEDU, invocando l'assenza di imparzialità della corte d'appello come giudice dell'esecuzione poiché alcuni componenti della stessa si erano già espressi sulla responsabilità penale del primo gruppo di ricorrenti, mentre altri si erano già espressi in prima istanza sulle medesime questioni.

I medesimi ricorrenti hanno, altresì, allegato l'assenza di un'udienza pubblica in sede di esecuzione e la violazione dei principi del processo in contraddittorio per l'utilizzo delle conclusioni della sentenza penale e per l'impiego di deposizioni testimoniali raccolte nel processo penale.

La Corte ha ritenuto di non dover esaminare la ricevibilità e il merito del motivo di doglianza in quanto le questioni principali sollevate dagli interessati erano già state analizzate e risolte nell'ambito dell'esame degli artt. 7 CEDU e 1 del Protocollo n. 1 sotto il profilo del mancato rispetto dei diritti procedurali dei ricorrenti.

Trattasi di una prassi consolidata della Corte, che le consente di non pronunciarsi su griefs secondari quando le questioni fondamentali sono già state affrontate e risolte sotto altri articoli della Convenzione (vedi sentenza Centre de ressources juridiques au nom de Valentin Câmpeanu c. Romania [GC], n. 47848/08, par. 154).

In altre parole, la Corte ha ritenuto che le violazioni dei diritti procedurali dei ricorrenti fossero già state accertate dall'angolo visuale degli artt. 7 CEDU e 1 del Protocollo n. 1.

Le conseguenze delle violazioni: l'equa soddisfazione ex art. 41 CEDU

Per effetto delle violazioni accertate, la Corte ha proceduto all'applicazione dell'art. 41 CEDU sull'"equa soddisfazione".

Le richieste per danno materiale, danno morale e spese legali e competenze sono state esaminate distintamente per i due gruppi di ricorrenti.

Per il primo gruppo, la Corte ha ordinato la restituzione dei terreni e degli edifici che erano di loro proprietà al momento della confisca.

È stato chiarito che la restituzione non poteva riguardare i beni che erano già stati venduti prima della confisca, poiché la perdita della loro proprietà non era una conseguenza diretta della misura contestata.

La Corte ha, altresì, specificato che tale restituzione non pregiudica “eventuali misure di natura non penale che lo Stato potrebbe adottare [...] al fine di ristabilire l'assetto del territorio previsto dalla legge" lasciando aperta la possibilità per le autorità interne di intervenire con strumenti civilistici o amministrativi (v. par. 198).

Quanto al danno materiale, la Corte ha riconosciuto un risarcimento per l'indisponibilità dei terreni a partire dalla data della confisca. I giudici hanno ritenuto non del tutto convincente la stima operata dai ricorrenti (per l'enorme differenza tra il valore allegato e il prezzo d'acquisto dei terreni e per la comparazione con valori di terreni aventi una destinazione turistica).

Decidendo in via equitativa la Corte ha assegnato congiuntamente ai ricorrenti del primo gruppo l'importo di 80.000 euro a titolo risarcimento per danno materiale per l'indisponibilità dei terreni.

Non è stato, invece, riconosciuto alcun risarcimento per l'indisponibilità degli edifici in quanto uno degli edifici era già stato venduto prima della confisca. Inoltre, la richiesta risarcitoria si fondava su un uso turistico e stagionale del bene in questione e, pertanto, non conforme alla destinazione prevista dal permesso di costruire (ovvero "abitazione rurale").

Non avendo i ricorrenti fornito elementi utili, la Corte ha ritenuto di non poter assegnare alcun indennizzo.

A titolo di danno morale, è stata riconosciuta una somma di 6.000 euro congiuntamente.

Quanto al secondo gruppo di ricorrenti, la Corte ha ordinato la restituzione del bene immobiliare a una di questi.

Per gli altri, che avevano già ottenuto la risoluzione del contratto di vendita e la restituzione del prezzo d'acquisto (con gli interessi) in sede interna, la Corte ha ritenuto di non dover concedere un ulteriore risarcimento per danno materiale, in assenza di una domanda dettagliata e supportata alla Corte.

A titolo di danno morale, sono stati assegnati 10.000 euro a una e 10.000 euro congiuntamente agli altri.

Conclusione: Il monito della Corte EDU

La sentenza Petruzzo et autres c. Italie si inserisce nel noto filone giurisprudenziale della Corte di Strasburgo in materia di confisca urbanistica, consolidando alcuni principi e, al contempo, delineando nuove e più precise coordinate ermeneutiche.

Per il primo gruppo di ricorrenti la Corte ha confermato la piena compatibilità della confisca con l'art. 7 CEDU, anche in presenza di prescrizione del reato, purché sia stata accertata la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi dell'infrazione in un procedimento con piene garanzie difensive.

Ciò conferma la compatibilità convenzionale della giurisprudenza italiana che ammette la confisca anche a fronte di un reato dichiarato prescritto.

Tuttavia, l'accertata violazione dell'art. 1 del Protocollo n. 1 per questo gruppo di ricorrenti, imputabile alla sproporzionata estensione della confisca (97.000 m² a fronte di costruzioni su 300 m²) e alla mancanza di un'adeguata motivazione in concreto da parte dei giudici interni, costituisce un chiaro monito per le autorità italiane.

Pur riconoscendo l'ampio margine di apprezzamento dello Stato, la Corte ha ribadito che la confisca non può essere indiscriminata e deve essere giustificata nella sua portata, esigendo un'analisi specifica della necessità di colpire l'intera proprietà e non solo le aree direttamente interessate dall'abuso.

Questo aspetto è di grande importanza per l'ordinamento italiano che dovrà assicurare un'applicazione più cauta della confisca, privilegiando, quando possibile, misure meno afflittive o giustificando in modo più rigoroso l'estensione della misura ablativa.

Gli effetti più incisivi e critici per il sistema italiano emergono in relazione al secondo gruppo di ricorrenti, gli acquirenti.

Per questi soggetti, la Corte ha accertato sia la violazione dell'art. 7 CEDU sia quella dell'art. 1 del Protocollo n. 1.

La ragione principale risiede nell'applicazione di una sanzione di natura penale a soggetti che non sono stati formalmente accusati né condannati in un procedimento penale anteriormente all'imposizione della pena.

L'accertamento "sostanziale" di responsabilità operato a posteriori nell'ambito del procedimento di esecuzione, su iniziativa degli stessi acquirenti e con limitate possibilità di difesa in ordine agli elementi costitutivi del reato, è stato ritenuto insufficiente a soddisfare le garanzie previste dall'art. 7 CEDU.

Se le autorità italiane intendono ritenere penalmente responsabili gli acquirenti di beni oggetto di lottizzazione abusiva (anche in ragione della loro negligenza o mala fede), devono farlo mediante un vero e proprio procedimento penale, con tutte le garanzie dell'art. 6 CEDU.

Non è più sufficiente un accertamento di responsabilità in sede di esecuzione.

Questo passaggio della sentenza segna una demarcazione netta tra l'applicazione di misure di natura penale e quelle di natura amministrativa o civilistica.

Lo Stato è libero di utilizzare misure non penali (come demolizioni o acquisizioni al patrimonio comunale) per ripristinare la legalità urbanistica, anche contro i terzi acquirenti, purché assicuri loro adeguate garanzie procedurali difensive a posteriori.

Tuttavia, esso non può adottare la confisca se non rispetta prima e pienamente tutte le garanzie sostanziali e procedurali del diritto penale e del giusto processo.

Nel complesso, la sentenza nel caso Petruzzo e altri rappresenta un bilancio critico per l'Italia.

Se da un lato essa riafferma la legittimità della confisca urbanistica come strumento per contrastare l'abusivismo, persino in caso di prescrizione del reato, dall'altro lato, stabilisce un limite rigoroso alla sua applicazione, esigendo una scrupolosa valutazione della proporzionalità e il pieno riconoscimento delle garanzie procedurali, specialmente nei confronti dei terzi acquirenti.

Il monito della Corte è chiaro: la lotta all'abusivismo edilizio, pur essendo un obiettivo legittimo e un interesse pubblico primario, non può avvenire a scapito dei diritti fondamentali.

In definitiva, i giudici di Strasburgo demandano alle autorità italiane il compito di affinare ulteriormente i propri strumenti giuridici e prassi giudiziarie per conciliare efficacemente l'esigenza di tutela del territorio con i principi di prevedibilità della legge, di personalità della responsabilità penale e di proporzionalità dell'ingerenza nei diritti di proprietà.

Pertanto, le autorità interne sono chiamate a una riflessione approfondita, non solo in sede di interpretazione delle norme esistenti, ma anche sulla necessità di possibili interventi legislativi correttivi che possano meglio bilanciare questi interessi contrapposti, garantendo sempre un processo equo e un trattamento proporzionato a tutti i soggetti coinvolti.