Sull’audizione personale nel giudizio amministrativo e sul dies a quo per la contestazione degli addebiti disciplinari ai militari

Il caso riguarda un generale dei Carabinieri in congedo, destinatario della sanzione disciplinare della perdita del grado per rimozione, irrogata dal Ministero della Difesa a seguito della sua partecipazione, tra il 2019 e il 2020, a diverse iniziative di natura politica riconducibili al movimento dei “Gilet arancioni”. In tali occasioni egli aveva pubblicato videomessaggi e preso parte a manifestazioni pubbliche, spesso indossando l'uniforme e richiamando il proprio grado, assumendo toni critici verso il Presidente della Repubblica e le gerarchie militari. Ritenendo che tali comportamenti avessero compromesso l'immagine di neutralità delle Forze armate, l'amministrazione aveva aperto un'inchiesta formale e, al termine del procedimento disciplinare, aveva decretato la perdita del grado. Il generale aveva impugnato il provvedimento davanti al TAR del Lazio che aveva accolto il ricorso, giudicando fondata la censura relativa al superamento del termine di 60 giorni per la contestazione degli addebiti e dichiarando decaduto il potere sanzionatorio dell'amministrazione. Il Ministero della Difesa ha quindi proposto appello.

Il Collegio, innanzitutto, ha respinto la richiesta dell'appellato di essere ascoltato personalmente, ritenendola inammissibile per varie ragioni. In primo luogo, l'audizione avrebbe comportato un rinvio della causa, possibile solo in casi eccezionali ex art. 73, comma 1-bis, cpa, tra cui non rientra la volontà della parte di rendere dichiarazioni personali, soprattutto se non presente all'udienza. Inoltre, l'audizione personale non è prevista tra i mezzi di prova del processo amministrativo (art. 63 c.p.a.) ma può avvenire solo come richiesta di informazioni (art. 64, co. 3, c.p.a.) o come interrogatorio libero ex art. 117 c.p.c., per effetto del rinvio esterno ex art. 39c.p.a., sebbene in entrambi i casi non costituisce un mezzo di prova in senso tecnico, ma uno strumento di convincimento del giudice rimesso alla sua valutazione discrezionale di utilità ai fini della decisione. La semplice istanza della parte, quindi, non configura una domanda istruttoria, ma rappresenta una mera sollecitazione all'esercizio di un potere officioso discrezionale. Nel caso concreto i fatti erano ampiamente documentati; quindi, non è stata ritenuto necessario sentire l'interessato.

Inoltre, il Collegio ha dichiarato irrilevante e manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dall'appellato. Sul piano sostanziale al legislatore spetta un'ampia discrezionalità nella disciplina degli istituti processuali, sindacabile solo per manifesta irragionevolezza o arbitrarietà. Nel processo amministrativo l'audizione personale non è vietata in modo assoluto perché può avvenire come richiesta d'informazioni o di interrogatorio libero, sebbene sia sempre subordinata alla valutazione di utilità del giudice di acquisire elementi che potrà liberamente apprezzare per la decisione.

Il Collegio ha escluso pure qualsiasi disparità di trattamento tra i dipendenti pubblici in regime privatizzato e quelli in regime pubblicistico. Anche nel processo civile del lavoro, infatti, l'interrogatorio libero non è un mezzo di prova obbligatorio, ma rimesso alla valutazione di utilità del giudice per chiarire i fatti. Il Collegio ha escluso che la mancata audizione potesse violare il diritto di difesa e ha respinto la tesi dell'audizione come strumento “difensivo”. Davanti il Consiglio di Stato la difesa tecnica è obbligatoria, da esercitarsi da un avvocato abilitato al patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori (art. 22, comma 2, c.p.a.), perciò, l'audizione non può essere ammessa a fini “difensivi”. Questa disciplina non contrasta con gli artt. 24 e 111 Cost., anzi assicura l'effettività della tutela richiedendo un difensore di elevata competenza coerentemente con la funzione nomofilattica del Consiglio di Stato.

Nel merito il Collegio ha affrontato la questione del dies a quo del termine di 60 giorni entro il quale deve essere contestato l'addebito disciplinare ex art. 1392, comma 2, del Codice dell'ordinamento militare (d.lgs 66/2010; c.o.m). Il TAR aveva ritenuto che tale termine decorresse dalla proposta del Comandante generale dell'Arma dei Carabinieri di avviare un'inchiesta formale (8 giugno 2020), e che, di conseguenza, la contestazione degli addebiti del 22 settembre 2020 fosse tardiva. Il Collegio, invece, ha ritenuto che il termine non potesse iniziare a decorrere da quella proposta, ma solo dalla decisione formale del Ministero della Difesa – Direzione generale per il personale militare (DG Persomil), che, nel caso di ufficiali generali, è l'autorità competente a disporre l'inchiesta formale (art. 1378 c.o.m). La proposta del Comandante generale ha valore meramente istruttorio e non segna la chiusura della fase degli accertamenti preliminari, che si conclude solo con la determinazione dell'autorità competente a procedere (DG Persomil), poiché fino a tale decisione il procedimento può ancora concludersi con archiviazione o sanzioni di corpo. Tale interpretazione è confermata dalla giurisprudenza consolidata del Consiglio di Stato e della Corte di Cassazione, nonché dalla Guida tecnica del Ministero della Difesa, che individua nell'ordine di inchiesta formale l'atto che segna la conclusione degli accertamenti preliminari.

Nel caso concreto, il Collegio ha osservato che l'inchiesta formale è stata disposta dalla DG Persomil il 27 agosto 2020, dies a quo del termine di 60 giorni, che, perciò, scadeva il 26 ottobre 2020. La contestazione degli addebiti della DG Persomil del 22 settembre 2020 è stata pertanto tempestiva, per cui è esclusa la decadenza del potere disciplinare dell'amministrazione. Anche la notifica è avvenuta nei termini: una prima il 7 ottobre 2020, quando l'appellato ha rifiutato di ricevere il plico (ex art. 138, comma 2, c.p.c., equivale a notifica perfezionata) e una seconda il 22 ottobre 2020, con pubblicazione all'albo pretorio del Comune di ultima residenza in Italia (ex art. 1390, co 1, c.o.m.).

Anche i successivi motivi riproposti con i quali l'appellato ha lamentato, tra l'altro, la violazione dei diritti civili e politici e della libertà di manifestazione del pensiero sono stati respinti dal Collegio. Le condotte del generale hanno violato i doveri fondamentali del militare derivanti dal suo status : quelli di fedeltà alle istituzioni repubblicane e di disciplina e onore, quelli attinenti al grado di astenersi, anche fuori servizio, da comportamenti che ledono il prestigio dell'istituzione di appartenenza e l'estraneità delle Forze armate alle competizioni politiche, quelli attinenti alla posizione costituzionale del Presidente della Repubblica che rappresenta l'unità nazionale e ha il comando delle Forze armate ex art. 87 Cost. Tali doveri trovano fondamento nel principio di neutralità politica dell'amministrazione (artt. 97 e 98 Cost) volto a garantire la tutela imparziale delle istituzioni repubblicane a cui consegue il dovere di estraneità rispetto alle competizioni politiche o a qualsiasi schieramento ideologico (art. 1483 c.o.m.). Anche il militare in congedo, in forza dell'art. 982, comma 2, c.o.m., è soggetto alle disposizioni di stato riflettenti il grado e la disciplina e, dunque, al divieto d'impegnare il Corpo nell'agone politico e di astenersi da comportamenti che possano ledere il prestigio dell'istituzione cui appartengono e danneggiarne l'immagine delle Forze Armate che devono non solo essere, ma anche apparire neutrali rispetto alla dialettica politica(C.d.S. 9689/ 2023) La libertà di manifestazione del pensiero e i diritti civili e politici restano riconosciuti, ma devono essere esercitati nel rispetto dei limiti derivanti dal ruolo rivestito e dalla necessità di salvaguardare il prestigio e l'immagine imparziale, di neutralità delle Forze armate. Costituiscono dunque illecito i comportamenti del singolo militare che, pur inidonei comportare un sostanziale schieramento del Corpo, siano tali da ingenerare nell'opinione pubblica, o in una parte significativa di essa, la convinzione (errata) che sia coinvolto nella dialettica politica.

Nel caso di specie, le condotte del generale in congedo (partecipazione a manifestazioni politiche, video pubblicato su Youtube, toni critici verso il Presidente della Repubblica e uso dell'uniforme e del grado militare senza specificare il congedo), sono state ritenute incompatibili con il dovere di imparzialità e idonee a indurre l'opinione pubblica a ritenere che l'Arma dei Carabinieri o, più in generale, le Forze armate, partecipassero alla dialettica politica, compromettendo così la fiducia dei cittadini nella loro neutralità.

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello proposto dal Ministero della difesa e per l'effetto, in riforma della sentenza del T.a.r impugnata ha respinto il ricorso di primo grado