Il partenariato speciale pubblico-privato come modello di collaborazione nella valorizzazione dei beni culturali e relativi strumenti di tutela

Le fonti normative e l'evoluzione del partenariato speciale pubblico-privato in materia di beni culturali

L'evoluzione del partenariato speciale pubblico-privato nel settore dei beni culturali affonda le sue radici nell'esperienza derivata dall'art. 151, comma 3, del d.lgs. n. 50 del 2016 (la disciplina del partenariato speciale nel settore dei beni culturali è stata emanata in attuazione della legge delega 28 gennaio 2016, n. 11, recante “Deleghe al Governo per l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio”. Con essa il Legislatore ha affidato al Governo il compito di procedere al riordino e alla semplificazione della normativa in materia di contratti pubblici relativi ai beni culturali, elaborando a tal fine modalità di gestione alternative rispetto agli schemi tradizionali nel rispetto del d.lgs. n. 42/2004).

Tale disposizione, collocata tra i regimi particolari di appalto nel settore culturale, ha introdotto una modalità innovativa di collaborazione tra amministrazioni e soggetti privati, finalizzata “a consentire il recupero, il restauro, la manutenzione programmata, la gestione, l'apertura alla pubblica fruizione e la valorizzazione di beni culturali immobili”, attraverso procedure semplificate di individuazione del partner (il comma 3 dell'art. 151 del previgente Codice dei contratti pubblici, per l'individuazione del partner privato, rinviava alle procedure semplificate previste dall'art. 19 del medesimo Codice, in materia di sponsorizzazioni culturali. Il procedimento amministrativo previsto da tale articolo consisteva nella “previa pubblicazione sul sito internet della stazione appaltante, per almeno trenta giorni, di apposito avviso, con il quale si rende nota la ricerca di sponsor per specifici interventi, ovvero si comunica l'avvenuto ricevimento di una proposta di sponsorizzazione, indicando sinteticamente il contenuto del contratto proposto. Trascorso il periodo di pubblicazione dell'avviso, il contratto può essere liberamente negoziato, purché nel rispetto dei principi di imparzialità e di parità di trattamento fra gli operatori che abbiano manifestato interesse, fermo restando il rispetto dell'articolo 80”).

La norma forniva una disciplina speciale per i beni culturali, consentendo la sperimentazione di modelli di collaborazione pubblico-privata più flessibili e aperti per le attività di tutela e valorizzazione dei beni culturali. L'obiettivo era quello di superare le rigidità tipiche degli schemi tradizionali, non idonei a rispondere alle peculiarità e alle specificità degli interventi richiesti.

Tuttavia, nonostante la sua portata innovativa, l'applicazione dell'istituto risultò assai limitata, a causa della sinteticità del testo normativo e dell'assenza di indicazioni operative precise (non a caso, già in quella fase l'amministrazione statale è intervenuta con indirizzi interpretativi per orientare gli uffici verso un uso non episodico dell'istituto, ribadendone la natura “aperta” e l'attitudine a combinare strumenti e cause contrattuali eterogenee, purché orientate all'interesse pubblico culturale).

Viste tali criticità, il legislatore ha così ridisegnato l'istituto nel nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36), sostituendo integralmente il contenuto dell'art. 151 con l'attuale art. 134. L'intervento ha, tuttavia, segnato il passaggio da una disciplina di carattere sperimentale ad una organica e strutturata, idonea a consolidare la specialità dell'istituto, anche al fine di garantirne una più efficace applicazione (M. D'Isanto, Il Partenariato speciale pubblico-privato nel nuovo codice dei contratti pubblici, in Aedon, Rivista di arti e diritto on line, n. 2, 2023, § 2).

Rispetto alla precedente collocazione, la disposizione è ora inserita nel Titolo III, dedicato ai Contratti nel settore dei beni culturali, della Parte VII, concernente le Disposizioni particolari per alcuni tipi di contratti, confermando la volontà del legislatore di riconoscere al partenariato un ruolo autonomo tanto nel sistema dei contratti pubblici quanto nell'ambito delle politiche di valorizzazione del patrimonio culturale.

In egual modo, è stato ampliato l'ambito oggettivo dell'istituto, non più circoscritto ai soli beni immobili, ma esteso anche ai beni mobili di interesse culturale (“Nell'ottica di una maggiore tutela e valorizzazione dei beni culturali, il comma 2 del testo proposto prevede la possibilità che l'attivazione di forme speciali di partenariato sia estesa anche ai beni culturali mobili, oltre che agli immobili, eliminando pertanto il precedente riferimento ai soli beni immobili contenuto nel comma 3 dell'attuale art. 151”: Relazione illustrativa al d.lgs. n. 36/2023). Sul piano procedurale, invece, il Legislatore ha espunto il richiamo alla sponsorizzazione culturale (tale istituto trova oggi un'autonoma disciplina nel comma 4 del medesimo articolo 134 del D.lgs. n. 36/2023), rinviando ora all'art. 8 del Codice, che codifica il principio di autonomia contrattuale delle pubbliche amministrazioni (“1. Nel perseguire le proprie finalità istituzionali le pubbliche amministrazioni sono dotate di autonomia contrattuale e possono concludere qualsiasi contratto, anche gratuito, salvi i divieti espressamente previsti dal codice e da altre disposizioni di legge. 2. Le prestazioni d'opera intellettuale non possono essere rese dai professionisti gratuitamente, salvo che in casi eccezionali e previa adeguata motivazione. Salvo i predetti casi eccezionali, la pubblica amministrazione garantisce comunque l'applicazione del principio dell'equo compenso secondo le modalità previste dall'articolo 41, commi 15-bis, 15-ter e 15-quater. 3. Le pubbliche amministrazioni possono ricevere per donazione beni o prestazioni rispondenti all'interesse pubblico senza obbligo di gara. Restano ferme le disposizioni del codice civile in materia di forma, revocazione e azione di riduzione delle donazioni”: art. 8 d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Per un approfondimento sul principio di autonomia contrattuale delle P.A. si rinvia a F. Saitta, Principio di autonomia contrattuale. Divieto di prestazioni d'opera intellettuale a titolo gratuito, in Cimini, S. – Giordano, A. (a cura di), Commentario al codice dei contratti pubblici. Aggiornato al Correttivo (d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209), Napoli, 2025).

Il rinvio all'articolo 8 del Codice, il quale rappresenta una novità assoluta rispetto all'antecedente formulazione del testo della norma, non è solo volto a giustificare l'adozione di procedure semplificate per la scelta del partner privato, ma definisce altresì la natura speciale dell'istituto, collocandolo nel più ampio genus dei contratti gratuiti (infatti, al netto dei pur rilevanti mutamenti rispetto alla precedente formulazione dell'istituto, il vero elemento di specialità introdotto dal nuovo Codice risiede nei primi due commi dell'articolo in esame, che declinano il partenariato speciale su due piani complementari. Entrambi, pur nella loro diversa prospettiva, trovano il proprio fondamento nel rinvio al principio di autonomia contrattuale delle pubbliche amministrazioni, che costituisce la ratio di fondo del partenariato speciale nei beni culturali. Il comma 1, in particolare, riconosce la facoltà per le amministrazioni di stipulare contratti gratuiti per “tutte le attività finalizzate alla tutela e alla valorizzazione dei beni culturali”. Si tratta di contratti che, pur privi di corrispettivo economico diretto, traggono la loro legittimazione proprio dall'art. 8, il quale abilita la pubblica amministrazione a concludere qualsiasi accordo utile al perseguimento delle proprie finalità istituzionali, “salvi i divieti espressamente previsti dal codice e da altre disposizioni di legge”. Il comma 2, a sua volta, consente di attivare, con le risorse disponibili a legislazione vigente, forme speciali di partenariato “con enti e organismi pubblici e con soggetti privati, dirette a consentire il recupero, il restauro, la manutenzione programmata, la gestione, l'apertura alla pubblica fruizione e la valorizzazione dei beni culturali, attraverso procedure semplificate di individuazione del partner privato analoghe o ulteriori rispetto a quelle previste dall'articolo 8”. Anche qui il rinvio all'art. 8 assume valore sistematico: esso legittima l'adozione di procedure flessibili e differenziate, in luogo delle tradizionali gare d'appalto o concessioni, consentendo al soggetto pubblico di selezionare il partner privato senza dover adottare una procedura di gara in senso proprio). Tale inquadramento strutturale, alla luce delle definizioni del Codice, riconduce il PSPP tra quei rapporti “in cui l'obbligo di prestazione o i sacrifici economici direttamente previsti nel contratto gravano solo su una o alcune delle parti contraenti”, senza che ciò comporti l'assenza di rilevanza economica dell'operazione (All. I.1 al D.lgs. n. 36/2023).

La Relazione illustrativa al D.lgs. n. 36/2023 conferma questa interpretazione, precisando che “La disposizione, corrispondente all'attuale art. 151, si occupa della collaborazione tra pubblico e privato nello svolgimento di attività finalizzate alla tutela e alla valorizzazione dei beni culturali, di regola svolte nelle forme della sponsorizzazione e del partenariato. Il riferimento alla “valorizzazione” dei beni culturali, oltre che alla loro tutela, contenuto nel comma 1, risponde ad una sollecitazione in tal senso della dottrina. Nella formulazione proposta, queste forme di collaborazione vengono ricondotte dal comma 1, tramite rinvio alla disciplina comune, all'ampia categoria dei contratti gratuiti recepita nel codice (v. art. 8, comma 1)”.

L'esplicito rinvio all'art. 8 consente dunque di qualificare il partenariato speciale pubblico-privato come una variante atipica dei contratti gratuiti economicamente interessati, destinata a trovare applicazione nell'ambito delle attività di tutela e valorizzazione dei beni culturali (sulla ricostruzione del concetto di gratuità economicamente interessata si veda M. D'Isanto, Il Partenariato speciale pubblico-privato nel nuovo codice dei contratti pubblici, op. cit., § 3; Consiglio di Stato, sez. V, 3 ottobre 2017, n. 4614). In tale contesto, l'apporto del privato si integra con la mission della pubblica amministrazione, concorrendo alla realizzazione di obbiettivi di interesse generale, senza che tale collaborazione dia luogo a un rapporto di corrispettività bilaterale.

Tuttavia, l'assenza di sinallagma non implica automaticamente l'assenza di valore economico derivante dal rapporto: il partenariato speciale si fonda, piuttosto, su una convergenza di interessi e su un equilibrio di apporti, in cui il beneficio del privato non deriva da una controprestazione dell'amministrazione ma dal risultato finale conseguito. Il privato può quindi ottenere vantaggi di varia natura, tanto reputazionali quanto economici, mentre dall'altro lato l'amministrazione realizza i propri fini di tutela e valorizzazione.

Combinando tale interpretazione con l'art. 13 del Codice, il quale individua le tipologie contrattuali escluse dall'applicazione della normativa sui contratti pubblici, è facile comprendere come il partenariato speciale, sebbene non soggetto all'obbligo di gara in senso stretto, sia comunque sottoposto ai principi generali dell'evidenza pubblica, qualificandosi come contratto gratuito dal quale potrebbe derivare un ritorno economico per le parti (in particolare, il comma 2 dell'art. 13 del d.lgs. n. 36/2023 dispone che “le disposizioni del codice non si applicano ai contratti esclusi, ai contratti attivi e ai contratti a titolo gratuito, anche qualora essi offrano opportunità di guadagno economico, anche indiretto”. Il successivo comma 5 precisa, peraltro, che, qualora tali contratti offrano opportunità di guadagno economico, anche indiretto, essi restano comunque soggetti ai principi generali di legalità, trasparenza e concorrenza. Le donazioni, dunque, fondate su spontaneità e prive di interesse economico, non richiedono procedure selettive; i contratti gratuiti, invece, pur restando esclusi dall'applicazione integrale del Codice, possono comportare vantaggi economici significativi per le parti e devono pertanto rispettare i principi di legalità, trasparenza, imparzialità e parità di trattamento, a tutela della par condicio tra i potenziali partner. Cfr. M. D'Isanto, Il Partenariato speciale pubblico-privato nel nuovo codice dei contratti pubblici, op. cit.).

Ne discende che la selezione del partner avverrà certamente attraverso procedure semplificate, ma pur sempre nel rispetto delle garanzie fondamentali delle procedure ad evidenza pubblica.

Infatti, le Amministrazioni devono comunque accertare la sussistenza dei requisiti a contrattare in capo all'affidatario, della par condicio degli offerenti, dell'adeguatezza della prestazione resa e dell'insussistenza di potenziali conflitti di interesse, nel rispetto dei principi generali propri dell'ordinamento come la legalità, la pubblicità e la parità di accesso.

Detta semplificazione, in considerazione dell'anzidetta natura gratuita del partenariato speciale, rappresenta dunque un adeguamento proporzionale alle caratteristiche dell'istituto.

E così che la nuova formulazione dell'art. 134 chiarisce la portata del partenariato speciale, configurandolo come il punto di equilibrio tra l'autonomia negoziale delle pubbliche amministrazioni e il principio di risultato dell'azione amministrativa. In questa prospettiva, l'istituto armonizza le discipline dei contratti pubblici e dei beni culturali (in questa direzione, sul rapporto di integrazione tra il Codice dei beni culturali e il Codice dei contratti si veda G. Sciullo, La gestione dei servizi culturali tra Codice Urbani e Codice dei contratti pubblici, in Aedon, Rivista di arti e diritto, 2018, n. 1; F. Liguori, I servizi culturali come servizi pubblici, in Federalismi.it, 2018, n. 1.; S. Antoniazzi, Beni culturali e partenariato pubblico-privato atipico nel Codice dei contratti pubblici, in Federalismi.it, 2024, n. 8, 11), individuando appositamente un modello di governance condivisa, espressione della sussidiarietà orizzontale di cui all'art. 118 Cost., e coerente con i principi della fiducia e del risultato (sui punti di vicinanza e di distanza del PSPP nell'ambito dei beni culturali rispetto al paradigma dell'amministrazione condivisa si veda S. Antoniazzi, Beni culturali e partenariato pubblico-privato atipico nel Codice dei contratti pubblici, op. cit.,  10 ss.).

La specialità dell'istituto rispetto al partenariato ordinario

Nel quadro delineato, il partenariato speciale si presenta come concreta espressione del principio di autonomia contrattuale delle amministrazioni pubbliche e rappresenta, nell'ambito dei rapporti pubblico-privato, un modello atipico e flessibile, fondato sulla collaborazione tra le parti e sulla condivisione degli obiettivi di interesse generale.

La comunione di scopo costituisce la chiave interpretativa dell'istituto e ne giustifica la collocazione nel più ampio genus dei contratti gratuiti, nei quali il vantaggio economico per il privato è eventuale e collaterale, mentre il centro del rapporto è rappresentato dal valore pubblico prodotto (sulla comunione di scopo quale elemento di specialità si veda N. Vettori, Le “forme speciali di partenariato” per la valorizzazione dei beni culturali: la causa di comunione di scopo quale elemento di specialità, in Aedon, Rivista di arti e diritto online, 2024, n. 1, § 3).

Proprio questa impostazione, introdotta con il nuovo Codice dei contratti, pone in evidenza la distanza strutturale e funzionale che separa il partenariato speciale pubblico-privato dal partenariato ordinario disciplinato dal Libro IV del Codice (sulla diversità tra il partenariato speciale e quello ordinario disciplinato dal Libro IV del Codice si veda G. Sciullo, Il partenariato pubblico-privato in tema di patrimonio culturale dopo il Codice dei contratti, in Aedon, Rivista di arti e diritto online, 2021, n. 3, 156: “Secondo un'opinione prospettata dal Mibact e sostenuta da una significativa dottrina, quella cui allude l'art. 151, comma 3, sarebbe una tipologia di partenariato “del tutto speciale e molto diversa” dai partenariati disciplinati dal Codice, perché connotata da peculiari finalità (miglioramento della fruizione e promozione della ricerca scientifica) e oggetto (recupero, restauro, manutenzione programmata, gestione, apertura alla pubblica fruizione, valorizzazione di beni culturali immobili). Sotto un profilo strutturale si tratterebbe di un “contenitore” all'interno del quale potrebbero combinarsi “diversi tipi e cause contrattuali”. Ancorché di tipo ‘contrattuale' (di durata) e non ‘istituzionale', sarebbe suscettibile di assumere una connotazione “quasi-organizzativa” attraverso la possibile previsione di comitati tecnici, cabine di regia ecc. a composizione mista, con compiti di programmazione e controllo dell'attività oggetto del partenariato”. Nella stessa direzione, C. Napolitano, Il partenariato pubblico-privato nel diritto dei beni culturali: vedute per una sua funzione sociale, in Dirittifondamentali.it., 2019, n. 2, 1-28).

Nel PPP ordinario, infatti, il rapporto si innesta su una logica di scambio sinallagmatico e di corrispettività delle prestazioni: il soggetto privato assume l'impegno di realizzare un'opera, gestire un servizio o valorizzare un bene in cambio di un corrispettivo economico o del diritto di sfruttare economicamente l'iniziativa. In tale schema, il compenso del privato, il trasferimento del rischio operativo e la sostenibilità finanziaria dell'operazione costituiscono gli elementi chiave del rapporto negoziale, tipico dei contratti a titolo oneroso. Dal suo lato, l'amministrazione, definito l'obiettivo che intende perseguire, affida poi al partener privato la responsabilità operativa e gestoria, limitandosi al controllo del risultato (in dottrina, sui tratti tipici del partenariato ordinario cfr. G. Sciullo, op. cit.: “Sono da considerarsi “forme speciali di partenariato” le figure di collaborazione pubblico-privato non riconducibili né ai contratti tipici, ma neppure al genus del PPP considerato dal Codice. Tale genus o schema generale presenta tratti imprescindibili desumibili tanto dall'art. 3, comma 1, lett. e), quanto dall'art. 180 (e dal richiamato art. 165, commi 3-5) e che vengono individuati: • in un complesso di attività o ‘progetto' riguardante l'organizzazione, la realizzazione e la gestione di un'opera pubblica o di un servizio di interesse generale; • in una connotazione imprenditoriale del progetto, che postula la sua fattibilità in termini di equilibrio economicofinanziario (compresenza di convenienza economica e sostenibilità finanziaria), la redditività dell'investimento privato nonché una durata del rapporto fra il pubblico e il privato funzionale all'ammortamento dell'investimento; • nell'allocazione del rischio in capo al privato circa la riuscita del progetto (oltre al rischio ‘di costruzione', quello ‘di disponibilità' o, a seconda dei casi, ‘di domanda'). Pertanto, per “forme speciali di partenariato” devono intendersi forme di collaborazione che siano prive dei suddetti elementi, in sintesi potrebbe dirsi, che manchino di connotazione economico-finanziaria che funga da baricentro nel rapporto pubblico-privato”. In linea, la Giurisprudenza amministrativa nel delineare la fisionomia del partenariato speciale, ha chiarito che “e) la sostenibilità e la capacità di generare reddito del progetto non possono ragionevolmente essere autonomamente valutate ex ante dall'Amministrazione, ma vanno rimesse alle valutazioni proprie dell'operatore economico interessato (cfr. Cons. di Stato, n. 2259/2021), in quanto peraltro inscindibilmente legate alla proposta progettuale presentata; f) nel caso di specie, infatti, gli elementi di giudizio propri della valutazione preliminare di convenienza e fattibilità prevista dall'art. 175, comma 2, (allocazione del rischio operativo, capacità di indebitamento dell'ente, disponibilità di risorse sul bilancio pluriennale, stima dei costi e dei benefici e confronto col ricorso alternativo al contratto di appalto) sono del tutto estranei alla natura della procedura in esame, per come delineata dall'Amministrazione”. T.A.R. per il Friuli Venezia Giulia, Sez. I, 2 agosto 2025, n. 303, che richiama Consiglio di Stato, Sez. V, 16 marzo 2021, n. 2259).

Diversamente, nel partenariato speciale il baricentro si sposta dalla logica del do ut des a quella della cooperazione e della corresponsabilità (cfr. N. Vettori, Le “forme speciali di partenariato” per la valorizzazione dei beni culturali: la causa di comunione di scopo quale elemento di specialità, op. cit., § 3.1). La collaborazione tra amministrazione e partner privato non si esaurisce nella fase genetica del rapporto, ma permea l'intero ciclo di vita del progetto, ivi compresa la fase esecutiva, sempre in un'ottica di condivisione e fiducia reciproca (sulla possibilità di ricondurre il PSPP in materia di beni culturali al genus dei partenariati collaborativi (o con comunione di scopo) si veda N. Vettori, Le “forme speciali di partenariato” per la valorizzazione dei beni culturali: la causa di comunione di scopo quale elemento di specialità, op. cit., § 3. Inoltre, sulle possibili connotazioni quasi associative delle forme speciali di partenariato ai sensi del comma 2 dell'art. 134 del vigente Codice dei contratti pubblici e sulle relative implicazioni si veda A. Iacopino, Contratti gratuiti e forme speciali di partenariato, in Cimini, S. – Giordano, A. (a cura di), Commentario al codice dei contratti pubblici. Aggiornato al Correttivo (d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209), Napoli, 2025).    

Infatti, sebbene l'istituto, conservi la propria natura contrattuale, senza pertanto comportare la creazione di una nuova struttura giuridica autonoma, la prassi amministrativa, al fine di rendere effettiva tale collaborazione, ha previsto la possibilità di adottare strumenti di coordinamento flessibili, quali comitati o cabine di regia, destinati a garantire il confronto costante e continuativo tra parte pubblica e privata (sul punto cfr. le linee guida in materia di partenariato speciale pubblico privato per gli istituti e i luoghi della cultura del Ministero della Cultura, pp. 9-10. In dottrina, si veda S. Antoniazzi, Beni culturali e partenariato pubblico-privato atipico nel Codice dei contratti pubblici, op. cit., 5 e 14: “Il tratto rilevante è il rapporto tra le parti per una finalità comune da realizzare in collaborazione, modalità che però non si traduce nella costituzione di un ente distinto o di una società mista, come il partenariato c.d. istituzionalizzato”).

La dialettica collaborativa si riflette inevitabilmente anche sul versante strutturale del rapporto, che, anche quando coinvolge soggetti del settore profit, continua a basarsi su una logica cooperativa e non di mero scambio, dove l'eventuale profitto economico non deriva da un corrispettivo versato dall'amministrazione, ma dal valore pubblico prodotto. Ciò a voler dire che la gratuità del contratto non implica necessariamente l'assenza di ogni vantaggio economico per il privato, a patto che lo stesso non sia riconducibile ad un sinallagma insito nel rapporto con l'amministrazione.

L'istituto è pertanto ancorato ad una logica collaborativa di fondo ma senza che la stessa sia tale da negargli ogni utilità economica, che, anzi, costituisce per gli operatori profit l'elemento di principale attrattiva (tale assunto si può cogliere anche nelle linee guida adottate dal Ministero della Cultura, nelle quali si legge, in un passaggio non del tutto condivisibile per le ragioni che si rimandano al successivo paragrafo, “Il partner trattiene l'intero incasso derivante dalla vendita dei servizi per il pubblico (accompagnamento nel sito, accoglienza del pubblico, proventi da manifestazioni ed eventi culturali, visite guidate, servizi educativi, strumenti di supporto alla visita, proventi da somministrazione, proventi da bookshop, merchandising, mostre immersive etc ), versando all'Amministrazione una royalty espressa come percentuale sul monte incassi (al netto di IVA), derivanti dalla vendita dei servizi/prodotti. L'Amministrazione, nella determinazione di tali importi, dovrà tener conto della sostenibilità economica dell'iniziativa e della natura gratuita del contratto che si sostanzia nell'assenza di trasferimenti di risorse finanziarie all'operatore privato: la sostenibilità dell'iniziativa deriva pertanto esclusivamente dagli introiti realizzati nello svolgimento delle attività di valorizzazione. Laddove l'Istituto concede la gestione di un bene culturale al partner privato, questo potrà incamerare gli introiti derivanti dalle attività di accoglienza, accompagnamento, servizi educativi e in generale tutti i proventi inerenti alle attività di valorizzazione retrocedendo all'Amministrazione le royalty previste nei documenti della procedura pubblica”).

In definitiva, se i contratti a titolo gratuito, pur potendo produrre una qualche utilità economica in favore del soggetto privato, restano non onerosi per l'amministrazione, ne consegue che, nell'ambito del partenariato speciale pubblico-privato, la gratuità del rapporto non debba essere intesa come assenza di potenziale ritorno economico o come totale esclusione di oneri finanziari per la pubblica amministrazione, bensì come assenza di sinallagma contrattuale e corrispettività delle prestazioni (N. Vettori, Le “forme speciali di partenariato” per la valorizzazione dei beni culturali: la causa di comunione di scopo quale elemento di specialità, op. cit., 4. Sul concetto di corrispettività delle prestazioni cfr. R. Sacco, C. De Nova, Il contratto, IV ed., Vicenza, 2016, 1436; F. Gazzoni, Manuale di diritto privato, Napoli, 1994).

L'amministrazione può anch'essa partecipare mediante l'impiego di fondi, risorse umane e altri strumenti per la realizzazione di interventi di vario tipo, quali possono essere il restauro, la manutenzione o la valorizzazione del bene, purché tale sacrificio non assuma la natura di corrispettivo economico per il privato, ma sia funzionale al perseguimento dell'interesse generale frutto della collaborazione. In questa prospettiva, l'impegno del soggetto pubblico in termini di mezzi e risorse non è solo ammesso, ma potrebbe dirsi addirittura necessario, soprattutto nelle fasi iniziali del rapporto, quando il bene culturale si trova in condizioni di degrado o disuso. In tali casi, sarebbe auspicabile che l'amministrazione si facesse carico delle attività di recupero e restauro, necessarie a rendere il bene di nuovo idoneo all'uso (cfr. N. Vettori, Le “forme speciali di partenariato” per la valorizzazione dei beni culturali: la causa di comunione di scopo quale elemento di specialità, op. cit.; le linee guida in materia di partenariato speciale pubblico privato per gli istituti e i luoghi della cultura del Ministero della Cultura, pp. 15-17. Si veda altresì F. Milella, Nuove forme di collaborazione pubblico-privata per la valorizzazione del patrimonio culturale, in “Innovazione ed inclusione per la valorizzazione del patrimonio culturale e lo sviluppo delle aree interne” a cura di C. Vitale, Toirino, 2025).

Così intesa, questa scansione operativa rifletterebbe un modello fondato su una collaborazione, in cui le competenze e le risorse di entrambi i soggetti diventano complementari, posto che ogni intervento di natura economica o gestionale resti pur sempre orientato all'interesse pubblico perseguito.

Dal canto suo, il soggetto privato apporta al partenariato non necessariamente risorse finanziarie, ma soprattutto competenze, capacità gestorie e relazionali, indispensabili per attivare processi di valorizzazione efficaci e capaci di coinvolgere la comunità di riferimento. Il contributo del partner, lontano dalla logica del canone concessorio o del corrispettivo, consiste dunque nella sua capacità di sfruttare il suo know-how imprenditoriale per generare valore sociale e culturale, coerentemente con la finalità di tutela e di fruizione collettiva del bene. Il ritorno economico, quando presente, costituisce l'effetto riflesso di una buona gestione del bene culturale da parte del privato e non la sua causa determinante.

In questa cornice, la collaborazione assume una dimensione trilaterale, che coinvolge, accanto all'amministrazione e al partner privato, la comunità di riferimento chiamata, a vario titolo, nelle attività di cura, promozione e animazione dei luoghi della cultura, realizzandosi in tal modo forma di governance condivisa del patrimonio culturale (sulla dimensione sociale dell'iniziativa si veda N. Vettori, Le “forme speciali di partenariato” per la valorizzazione dei beni culturali: la causa di comunione di scopo quale elemento di specialità, op. cit., p. 7 “D'altra parte, merita senz'altro considerazione il collegamento tra processi di valorizzazione del patrimonio culturale e lo sviluppo del contesto territoriale di riferimento, un collegamento che va ad individuare la terza dimensione della valorizzazione che (per differenza da quelle appena richiamate) si può definire “sociale””. Richiama M. C. Cavallaro, I beni culturali: tra tutela e valorizzazione economica, in Aedon, Rivista di arti e diritto, 2018, n. 3, 1-10; G. Mari, Concessione di valorizzazione e finanza di progetto: il difficile equilibrio tra conservazione, valorizzazione culturale e valorizzazione economica, in Aedon, Rivista di arti e diritto, 2019, n. 2).

E ciò anche in considerazione del fatto che un ulteriore elemento di peculiarità riguarda l'ambito oggettivo dell'istituto, che l'art. 134 ha esteso ai beni culturali mobili e immobili, nonché alle attività materiali e immateriali di tutela e valorizzazione. Infatti, accanto agli interventi di restauro e manutenzione, rientrano oggi anche quelle iniziative capaci di attirare la collettività quali la formazione, ricerca, innovazione e digitalizzazione, secondo un approccio coerente con la definizione di valorizzazione fornita dall'art. 6 del Codice dei beni culturali (il comma 1, art. 6, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 definisce il concetto di valorizzazione come l'“esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso, anche da parte delle persone diversamente abili, al fine di promuovere lo sviluppo della cultura. Essa comprende anche la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale”).

Tale ampliamento applicativo, ha consentito di considerare legittima l'inclusione, nei progetti di partenariato, di spazi o strutture contigue al bene culturale, anche se non qualificate propriamente come beni culturali, purché funzionali a migliorare la fruizione complessiva del bene o del sito (il concetto è stato espresso dalla recente sentenza del T.A.R. per il Friuli Venezia Giulia, Sez. I, 2 agosto 2025, n. 303, in cui si legge: “8.3. Nell'ampio concetto di “valorizzazione” del bene culturale (oggetto del partenariato speciale) rientrano tutti quegli interventi o iniziative, da un lato, volti a mettere in risalto, promuovere e far conoscere al pubblico il valore e l'importanza di quel bene, dall'altro lato, finalizzati ad assicurarne una migliore e maggiore fruizione da parte dell'utenza. In questo senso, quindi, le iniziative e le strategie di valorizzazione del bene culturale non includono - diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente che fa propria una chiave interpretativa assolutamente riduttiva e da respingere - soltanto o necessariamente operazioni di intervento diretto proprio sul bene culturale (quali possono essere il suo recupero, restauro e la manutenzione programmata). Esse ben possono coinvolgere altri beni ed elementi (non culturali), purché le attività su questi incidenti siano finalisticamente orientate ad assicurare una miglior tutela o un maggior apprezzamento e fruizione del bene culturale da parte del pubblico”). Tale approccio permette di ritenere il PSPP come un modello flessibile e aperto – a geometrie variabili – capace di modularsi in relazione alle caratteristiche del bene di riferimento.

Si abbraccia in tal modo una visione dinamica e relazionale del patrimonio culturale, inteso non come bene statico da tutelare, ma come bene comune, in quanto capace di attivare processi culturali, economici e sociali.

Il partenariato speciale si configura, così, come una delle espressioni più innovative della collaborazione pubblico-privata ispirata ai principi dell'amministrazione condivisa, in cui la cultura diviene un mezzo di sviluppo, inclusione e partecipazione.

Esame comparativo tra Partenariato Speciale, concessione e co-progettazione ETS

Per comprendere appieno la specialità del partenariato speciale pubblico-privato è necessario compararlo alle forme di cooperazione tra pubblico e privato già note all'ordinamento, in particolare la concessione dei servizi culturali e il partenariato con gli enti del Terzo settore.

Partenariato speciale pubblico-privato e concessione dei servizi culturali

La concessione rappresenta, nell'esperienza amministrativa, il modello più utilizzato di cooperazione economica tra soggetti pubblici e operatori privati. Essa è, per definizione, un contratto a titolo oneroso, fondato su un rapporto di scambio sinallagmatico: la pubblica amministrazione affida al privato la gestione di un servizio o l'utilizzo di un bene, riconoscendogli, a titolo di corrispettivo, il diritto di gestirlo e di percepirne i proventi, a fronte dell'assunzione del rischio operativo legato alla gestione stessa.

In questo schema, l'equilibrio economico-finanziario costituisce il fulcro del rapporto, poiché la sostenibilità dell'affidamento dipende dalla capacità del concessionario di coprire costi e investimenti con i ricavi dell'attività (sulla centralità dell'equilibrio economico finanziario e del trasferimento del rischio operativo si veda G. Profeta, La valorizzazione dei beni culturali quale terreno elettivo del partenariato pubblico-privato e, in particolare, pubblico-pubblico, in Rassegna Avvocatura dello Stato, 2019, n. 1, 5: “All'interno della concessione, che rappresenta l'esempio emblematico di partenariato pubblico-privati su base contrattuale, possiamo riscontrare la centralità del PEF, ossia del piano economico finanziario, il quale costituisce “il cuore dell'iniziativa da finanziare”. La funzione del PEF, peraltro, non è solo quella di accertare l'entità del rischio presente in capo al soggetto concessionario, ma anche, sulla base di questo, identificare l'idoneità dello stesso a svolgere la prestazione oggetto del rapporto”. G. Fidone, Le concessioni di lavori e servizi alla vigilia del recepimento della direttiva 2014/23/UE, in Rivista It. Dir. Pubbl. comunit., 2015, fasc. n. 1, 128). L'interesse pubblico viene, dunque, perseguito solo in via indiretta, attraverso l'efficienza della gestione privata.

L'istituto concessorio ha trovato nel settore dei beni culturali un terreno privilegiato, divenendo lo strumento tradizionale per l'affidamento ai privati dei cosiddetti servizi aggiuntivi all'interno dei luoghi della cultura (tali servizi sono specificati al comma secondo, art. 117, del d.lgs. n.42/2004, che include: “a) il servizio editoriale e di vendita riguardante i cataloghi e i sussidi catalografici, audiovisivi e informatici, ogni altro materiale informativo, e le riproduzioni di beni culturali; b) i servizi riguardanti beni librari e archivistici per la fornitura di riproduzioni e il recapito del prestito bibliotecario; c) la gestione di raccolte discografiche, di diapoteche e biblioteche museali; d) la gestione dei punti vendita e l'utilizzazione commerciale delle riproduzioni dei beni; e) i servizi di accoglienza, ivi inclusi quelli di assistenza e di intrattenimento per l'infanzia, i servizi di informazione, di guida e assistenza didattica, i centri di incontro; f) i servizi di caffetteria, di ristorazione, di guardaroba; g) l'organizzazione di mostre e manifestazioni culturali, nonché di iniziative promozionali”).

Si tratta, tuttavia, di attività che, pur arricchendo l'esperienza culturale nel suo complesso, attengono alla sfera prettamente gestionale e commerciale, non alla valorizzazione del bene in senso stretto. L'affidamento mediante concessione si configura, pertanto, come esternalizzazione di funzioni accessorie, più che come strumento di pianificazione della proposta culturale.

La redditività rappresenta, in questo modello, un presupposto essenziale. Ciò comporta che solo i contesti di elevata affluenza turistica possono garantire al concessionario i ricavi necessari a bilanciare il rischio operativo, con l'ulteriore e logica conseguenza che l'istituto de quo ha trovato applicazione quasi esclusivamente con riguardo ai beni di maggiore attrattività turistica, lasciando ai margini i beni minori o i luoghi privi di riconoscimento turistico e commerciale. Se quindi da un lato l'istituto concessorio può trovare un'efficace applicazione esclusivamente nei contesti di maggiore attrattività turistica, dall'altro lascia inevitabilmente ai margini quei beni poco conosciuti e poco appetibili economicamente, per i quali l'istituto si dimostra non adatto.

Le suddette circostanze hanno finito per produrre, nel tempo, un duplice effetto negativo (sull'analisi delle criticità cfr. le linee guida in materia di partenariato speciale pubblico privato per gli istituti e i luoghi della cultura del Ministero della Cultura, 18-19).

Da un lato, risulta estremamente difficile attivare forme di collaborazione realmente efficaci per la valorizzazione del patrimonio diffuso e dei beni culturali minori e poco conosciuti.

Dall'altro lato, ha determinato una progressiva omologazione delle prestazioni affidate al concessionario, sempre più spesso ridotte a un insieme di servizi accessori replicati secondo schemi standard e applicati indistintamente, senza considerare le peculiarità di ciascun bene.

In questa logica, la figura del privato si riduce a un esecutore di servizi standardizzati, privo di un reale ruolo nella valorizzazione. La sua partecipazione, infatti, non incide sulla definizione di obiettivi condivisi, ma si limita all'erogazione di prestazioni tipo, mentre la funzione culturale e sociale del bene resta interamente in capo all'amministrazione (sull'utilizzo della concessione in chiave di valorizzazione si veda S. Antoniazzi, Beni culturali e partenariato pubblico-privato atipico nel Codice dei contratti pubblici, op. cit., 19-20: “Nelle concessioni di servizi, le combinazioni possibili sono varie, ad es. al concessionario può essere affidato il compito di sostenere gli investimenti per gli interventi necessari all'avvio della valorizzazione e a titolo di corrispettivo può essere riconosciuto il diritto alla percezione dei proventi derivanti dall'offerta dei servizi e, in particolare, per la vendita dei prodotti del bookshop e l'utilizzo delle audio guide, dei servizi didattici, per le visite guidate e la disponibilità di spazi per eventi privati60. Tuttavia, l'esigenza di ingenti investimenti per l'esecuzione della concessione, ha limitato l'utilizzabilità ai progetti di valorizzazione di beni e musei particolarmente noti con la conseguenza che questo modello non ha di fatto intensificato i rapporti di collaborazione”. Cfr. anche S. Consiglio, M. D'isanto, F. Pagano, Partenariato Pubblico Privato e organizzazioni ibride di comunità per la gestione del patrimonio culturale, in Il Capitale Culturale, Studies on the Value of Cultural Heritage, Supplementi, 2020, n. 11, 367 ss.).

Quest'ultima, a sua volta, in assenza del contributo del privato, rischia di confinare la propria azione in una dimensione tecnico-burocratica, orientata alla conservazione piuttosto che alla produzione di valore condiviso. Ciò in quanto l'assenza di un soggetto in grado di farsi ponte tra istituzione e comunità di riferimento porta a confinare il bene culturale in una dimensione statica e lontana, inidonea a generare processi di partecipazione e rigenerazione.

È proprio nella distanza dialettica tra amministrazione e collettività che si colloca la novità del partenariato speciale pubblico-privato. Diversamente dalla concessione, il PSPP supera la dicotomia tra gestione economica e valorizzazione culturale, qualificando il privato non come mero esecutore di servizi, ma come partner a tutti gli effetti, il cui ruolo è quello di instaurare un dialogo per il mezzo del bene culturale tra istituzioni e comunità di riferimento.

La collaborazione si traduce così in un processo continuativo in cui il soggetto privato contribuisce alla definizione degli obiettivi culturali, alla costruzione di reti relazionali, al coinvolgimento dell'utenza e alla rigenerazione di beni e luoghi dimenticati. In questo quadro, l'amministrazione conserva il proprio ruolo direttivo e la titolarità del bene, ma, grazie al partenariato, recupera quella funzione sociale e partecipativa che la logica concessoria non garantisce.

Il partenariato speciale pubblico-privato si colloca, pertanto, su un piano diverso rispetto al tradizionale istituto concessorio.

La differenza tra i due istituti è innanzitutto causale. Nella concessione il rapporto è fondato sullo scambio economico e sulla remunerazione del rischio; nel PSPP la causa risiede nella comunione di scopo: le parti non si pongono come concedente e concessionario, ma come co-attori di un progetto condiviso. Il contratto è pertanto a titolo gratuito, pur potendo generare utilità indirette in favore del privato, che tuttavia non assumono la forma di corrispettivo.

La differenza strutturale tra i due istituti si coglie anche nella natura e nella funzione degli elementi economici che si ritrovano nel rapporto. Nella concessione, canone, royalty e ricavi rappresentano il corrispettivo dell'attività svolta e costituiscono parte integrante dell'equilibrio economico-finanziario che sorregge il rapporto sinallagmatico, logiche che si pongono in contrasto con la ratio del partenariato speciale.

Tuttavia, gli sviluppi più recenti mostrano come nella soft law si stia affermando la tendenza a prevedere, in via ordinaria, il riconoscimento di royalty per le attività connesse al progetto di valorizzazione e, in via eventuale, l'applicazione di un canone d'uso, sollevando rilevanti interrogativi di coerenza sistemica rispetto alla natura gratuita e collaborativa del partenariato (sul punto cfr. le linee guida in materia di partenariato speciale pubblico privato per gli istituti e i luoghi della cultura del Ministero della Cultura, 36-37).

Il canone è infatti una componente tipica dei contratti a titolo oneroso, e la sua previsione rischia di snaturare la causa gratuita e collaborativa del PSPP, avvicinandolo pericolosamente alla logica concessoria. Se il canone diviene parametro di redditività o strumento per garantire entrate all'amministrazione, il partenariato perderebbe la sua connotazione di collaborazione e si trasformerebbe in una concessione mascherata, con inevitabili conseguenze anche sulla procedura di selezione. In caso di inosservanza della procedura di selezione, è dato pertanto riscontrare una potenziale illegittimità della procedura di scelta del contraente, con conseguente sindacabilità dinanzi al giudice amministrativo degli atti di cui consta il procedimento di attivazione.

Intervenuta la stipula del contratto, quest'ultimo è vincolante sotto tutti i profili, con applicabilità della disciplina civilistica in tema di inadempimento contrattuale, nonché delle ulteriori norme concernenti la responsabilità delle parti, le cause di risoluzione e gli effetti dell'eventuale recesso o revoca, nel rispetto dei principi di buona fede, correttezza e tutela dell'affidamento reciproco (per un approfondimento sul tema si rinvia a R. Tuccillo, Rigenerazione dei beni attraverso i patti di collaborazione tra amministrazione e cittadinanza attiva: situazioni giuridiche soggettive e forme di responsabilità, in F. Di Lascio, F. Giglioni (a cura di), La rigenerazione di beni e spazi urbani. Contributo al diritto delle città, Il Mulino, Bologna, 2017).

In conclusione, il partenariato speciale pubblico-privato non costituisce una evoluzione della concessione, ma un modello ad essa alternativo, ideato per dare concreta attuazione al principio di sussidiarietà orizzontale nei contesti in cui la rigenerazione dei beni culturali può derivare solo dal coinvolgimento diretto delle comunità territoriali.

Ovviamente, lo schema del PSPP costituisce un'alternativa allo schema concessorio anche in contesti culturali più visibili ed attrattivi. Serve, a tal fine, un'inversione ed un'evoluzione culturale ed amministrativa.

Partenariato speciale pubblico-privato e il Terzo settore

Altrettanto significativa, è la comparazione tra il partenariato speciale pubblico-privato previsto dal Codice dei contratti pubblici e quello disciplinato dal Codice del Terzo settore.

Mentre il primo trova fondamento oggi nell'art. 134 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, il secondo è delineato nel D.lgs. 3 luglio 2017, n. 117, che riconosce agli enti del Terzo settore (ETS) un ruolo attivo “attività di valorizzazione di beni culturali immobili di appartenenza pubblica”.

L'art. 89, comma 17, del Codice del Terzo settore rappresenta, in questa prospettiva, una norma di particolare rilievo in ambito culturale, poiché consente alle amministrazioni di attivare forme speciali di partenariato esclusivamente con enti del Terzo settore per la valorizzazione di beni culturali pubblici (il comma 17, art. 89, del d.lgs. 3 luglio 2017, n. 117 recita “in attuazione dell'articolo 115 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, le regioni, gli enti locali e gli altri enti pubblici possono attivare forme speciali di partenariato con enti del Terzo settore che svolgono le attività indicate all'articolo 5, comma 1, lettere f), i), k) o z), individuati attraverso le procedure semplificate di cui all'articolo 151, comma 3, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, dirette alla prestazione di attività di valorizzazione di beni culturali immobili di appartenenza pubblica”).

Il legislatore ha definito con precisione i requisiti soggettivi di tali enti, riconoscendo la qualifica di ETS alle organizzazioni senza scopo di lucro, iscritte nel Registro unico nazionale del Terzo settore e impegnate in attività di interesse generale, civiche o solidaristiche.

L'obiettivo del modello delineato dal Codice del Terzo settore è promuovere una valorizzazione fondata sulla partecipazione civica e sulla solidarietà, in cui l'apporto economico dell'amministrazione non assume natura corrispettiva, ma rappresenta un sostegno funzionale alla realizzazione di un progetto condiviso di interesse generale. L'ambito applicativo è quindi circoscritto ai soli soggetti non profit, mentre l'attività di valorizzazione culturale è concepita come attività di interesse generale, priva di rischio d'impresa.

L'art. 89, comma 17, rinvia inoltre, per la procedura di individuazione del partner, alle modalità semplificate già previste dall'art. 151, comma 3, del d.lgs. 50/2016 - oggi sostituite dall'art. 134, comma 2, del d.lgs. 36/2023 - confermando la continuità sistematica tra i due strumenti. Tuttavia, pur condividendo la medesima logica collaborativa, le due forme di partenariato disciplinate dai due testi normativi si distinguono profondamente.

Il partenariato ex art. 89 CTS è riservato esclusivamente a enti non profit che operano in assenza di fini lucrativi e non possono percepire utili o ricavi dall'attività svolta. La valorizzazione, qui, si configura come attività di amministrazione civica e solidale, mentre la dimensione economica è praticamente assente.

Diversamente, l'art. 134 del Codice dei contratti pubblici configura il partenariato speciale pubblico-privato come strumento più ampio e flessibile, aperto alla partecipazione di operatori economici profit. In questo caso, il criterio selettivo non è la natura giuridica del soggetto, ma la capacità di contribuire al risultato pubblico, attraverso il conferimento di competenze tecniche e gestorie capaci di sostenere la valorizzazione del bene.

Riconoscendosi il carattere gratuito dell'istituto per come esposto nei paragrafi precedenti, il PSPP ammette la possibilità di utilità economiche per il partner privato, a patto che le stesse non siano qualificabili come corrispettivi. In tal modo, l'istituto preserva la propria natura collaborativa, evitando di essere ricondotto al modello concessorio o a schemi di mercato ma allo stesso tempo è in grado di attirare gli operatori profit.

Il PSPP, infatti, esprime un forte senso di utilità e di necessità di coinvolgere soggetti che alla cura dell''interesse culturale sappiano affiancare e applicare efficientemente gli schemi tipici di una gestione imprenditoriale, senza che ciò si traduca in una mercificazione del bene.

I due modelli, dunque, non devono sovrapporsi poiché, sebbene entrambi convergono verso una gestione condivisa del patrimonio culturale, differiscono nettamente in termini di soggetti coinvolti e per la diversa portata applicativa.