Consorzi stabili e appalti di smaltimento di rifiuti

Il fatto

Un Consorzio stabile impugnava il bando di gara pubblicato dalla Centrale di committenza della Regione Campania (So.Re.Sa S.p.A.) per l'affidamento quinquennale del servizio di raccolta differenziata, trasporto e trattamento dei rifiuti urbani. In particolare, il Consorzio contestava la clausola del bando (ritenendola “escludente”) che richiedeva l'iscrizione al Registro imprese e all'Albo Gestori Ambientali sia al Consorzio stabile sia alle consorziate esecutrici. Nelle more della procedura, la Centrale di committenza, tramite il proprio RUP, in spirito di collaborazione, ex art. 2, comma 1, d.lgs. n. 36/2023, pubblicava, il seguente chiarimento sul proprio sito: «si chiarisce che, con riferimento agli operatori economici che partecipano nella forma dei Consorzi stabili: A. se esegue direttamente il contratto, allora il Consorzio deve essere necessariamente in possesso dei requisiti di cui al punto 6.1. lett. 12 a) e d) del Disciplinare; B. se partecipa alla gara per una consorziata esecutrice, allora è sufficiente a legittimare un Consorzio stabile alla partecipazione alla gara la circostanza che i requisiti di cui al punto 6.1. lett. a) e d) del Disciplinare siano posseduti dalla consorziata esecutrice». La ricorrente lamentava inoltre, inter alia, l'illegittimità del Disciplinare di gara, in quanto richiedeva, tra i requisiti di capacità tecnica e professionale, la “disponibilità di un impianto, o di più impianti, a ricevere le quantità e le qualità dei rifiuti oggetto della procedura”, ossia dei rifiuti espressamente elencati dal Capitolato.

Legittimità del bando di gara con riferimento all'iscrizione anche del consorzio stabile nel Registro delle imprese e nell'Albo dei gestori ambientali
Il T.A.R. afferma che le clausole contestate non sono ascrivibili al genus delle clausole “immediatamente escludenti”. In via preliminare, con particolare riferimento alla natura giuridica del Consorzio stabile, il TAR precisa che è «un soggetto giuridico autonomo, costituito in forma collettiva, con causa mutualistica, che opera in base a uno duraturo rapporto organico con le singole imprese consorziate, rispetto alle quali costituisce soggetto distinto. Il Consorzio stabile è l'unico interlocutore della Stazione appaltante, sicché il contratto di appalto intercorre unicamente tra Consorzio stabile e Stazione appaltante». Svolta questa premessa generale sulla natura del Consorzio stabile, il Collegio afferma che «appare chiaro come i requisiti di ordine generale (compresi quelli di idoneità professionale) possano essere richiesti anche in capo al Consorzio stabile che partecipa alla gara, oltre che alle imprese indicate come esecutrici». Inoltre, si legge nella pronuncia - anche alla luce del tenore del chiarimento pubblicato dal RUP - emergeva evidente la possibilità per il Consorzio ricorrente di partecipare alla procedura, in proprio o tramite una propria esecutrice, che sia in possesso dei requisiti richiesti dal Disciplinare. È peraltro evidente come, in caso di carenze e inefficienze della consorziata esecutrice, «il Consorzio stabile risponda direttamente, al fine di garantire la tempestiva e corretta esecuzione dell'affidamento contrattuale; tale responsabilità risulta più efficacemente garantita se il Consorzio stesso è in possesso dei requisiti richiesti per l'esecuzione dell'appalto. Né può ritenersi che i requisiti di idoneità professionale possano essere prestati da una consorziata al Consorzio, in quanto, ai sensi dell'art. 67, comma 2, d.lgs. n. 36/2023 il meccanismo del c.d. “cumulo alla rinfusa”, applicabile ai Consorzi stabili nel caso di appalti di servizi e forniture, si riferisce solo ai requisiti di capacità tecnica e professionale, non anche ai requisiti di ordine generale». Tale normativa impone senz'altro che i requisiti professionali siano posseduti dal consorziato esecutore, ma non vieta affatto che possano essere richiesti dalla Stazione appaltante (o dalla Centrale di committenza), per una maggior garanzia di efficienza e di risultato, anche al Consorzio stabile. L'assunto del ricorrente, pertanto, a tenore del quale solo la consorziata esecutrice dev'essere iscritta al registro della Camera di commercio e all'A.N.G.A. (non anche il Consorzio stabile che partecipa alla gara) non corrisponde esattamente al dettato di legge, né appare coerente con la previsione del primo periodo del citato art. 67, comma 3, del Codice a mente della quale i requisiti di ordine generale devono essere posseduti anche dalle consorziate esecutrici e dalle consorziate che prestano i requisiti, con ciò intendendosi che il primo a possedere dev'essere proprio il Consorzio stabile. Il Collegio rileva inoltre che per consolidato indirizzo giurisprudenziale, qualora vi sia un contrasto (che nel caso non sussiste) con il principio di tassatività delle cause di esclusione la clausola è da intendersi nulla e non annullabile (con la conseguenza che, nella specie, non sussisteva l'onere di impugnazione anche a fronte del chiarimento reso dal RUP).

Principio di tassatività delle cause di esclusione

Il Collegio precisa che anche il principio di tassatività delle cause di esclusione, invocato dal ricorrente, non comporta, ex se, un divieto di prevedere in capo ai concorrenti particolari requisiti di partecipazione poiché, se così fosse, le Stazioni appaltanti non avrebbero alcun margine per modellare la lex specialis di gara, sulla base delle loro specifiche esigenze.

Impianti di stoccaggio

Il TAR afferma che bisogna distinguere, senza confondere, gli impianti di smaltimento dei rifiuti (cui si riferisce espressamente la censura, ma che non sono richiesti dal Disciplinare come requisito di partecipazione) e quelli di ricezione e stoccaggio (di cui il Disciplinare chiede la mera disponibilità e non l'immediata utilizzabilità, ai fini della partecipazione alla gara). Come è noto, gli impianti di smaltimento sono strutture progettate per la gestione finale dei rifiuti, destinate a processi come la discarica, l'incenerimento o il compostaggio. Gli impianti di stoccaggio e deposito temporaneo – le cui funzioni e caratteristiche sono disciplinate dall'art. 185-bis del Codice dell'ambiente (d.lgs. n. 152/2006), sono invece strutture che consentono il deposito temporaneo dei rifiuti in attesa del loro trattamento finale.

Contrariamente a quanto si afferma nel ricorso, il par. 6.3, lett. c) del Disciplinare consente a tutte le imprese operanti sul mercato di riferimento di prendere parte alla procedura, ottenendo previamente la mera disponibilità (senza imporne un'immediata operatività o utilizzabilità) di un impianto, in cui possa essere effettuato lo stoccaggio dei rifiuti o il trasferimento degli stessi.

Si tratta di una richiesta non particolarmente onerosa, tutt'altro che irragionevole né sproporzionata, tantomeno in grado di determinare un effetto distorsivo della concorrenza, rientrando nella piena discrezionalità della Stazione appaltante di stabilire cautele organizzative (ancora più importanti nella definizione delle procedure per l'affidamento di appalti di servizi di rifiuti che, come noto, nel territorio campano, hanno posto e pongono criticità rispetto al tema del trattamento dei rifiuti (cfr.: CEDU pronuncia del 31 gennaio 2025, nel noto caso sulla “Terra dei fuochi”).

Ruolo di So.Re.Sa. come Centrale di Committenza

Infine, il TAR ha confermato la piena legittimazione di So.Re.Sa. a operare come Centrale di committenza regionale, non solo per i contratti nell'ambito sanitario.