La nuova disciplina della liberazione anticipata mette in crisi gli Uffici di Sorveglianza

Una disciplina destinata a creare gravi difficoltà applicative

Sono in vigore dal 10 dicembre le modifiche al Regolamento di esecuzione della legge 354/75 (d.p.r. 30 giugno 2000, n. 230), in materia di procedimento per la concessione della liberazione anticipata e di corrispondenza telefonica dei detenuti e degli internati, introdotte dal d.p.r. 3 ottobre 2025, n. 176, pubblicato sulla G.U. Serie Generale n. 274 del 25.11.2025).  

Si tratta delle integrazioni normative già previste dal decreto-legge n.92/2024 (c.d. “decreto carcere sicuro”) che, all'art.5, comma 4, aveva stabilito che, entro sei mesi dall'entrata in vigore della nuova disciplina della liberazione anticipata (art. 69-bis ord. penit.), sarebbero state apportate al regolamento esecutivo della legge penitenziaria le modifiche necessarie per adeguare il regolamento stesso alle nuove disposizioni del procedimento per il riconoscimento della liberazione anticipata e, precisamente: la previsione che, fino alla compiuta informatizzazione del fascicolo personale del detenuto, gli elementi di valutazione necessari siano trasmessi al Magistrato di sorveglianza con la cadenza prevista dall'articolo 69-bis, comma 2, della legge n. 354 del 1975 e la previsione che il direttore dell'istituto trasmetta gli elementi di valutazione necessari ai fini dell'art. 54, ord. penit. (che contiene la disciplina sostanziale del beneficio) in tutti i casi in cui è richiesto l'accesso a misure alternative alla detenzione o benefici analoghi.

Si tratta di norme a lungo attese per consentire l'effettivo avvìo della riforma introdotta dal d.l. 92/2024 ma che – è bene anticipare subito – anziché agevolare l'applicazione della nuova disciplina, già di per sé farraginosa - ne burocratizzano ulteriormente il meccanismo applicativo, riversando sugli Uffici di sorveglianza oneri di calcolo e monitoraggio della pena in esecuzione che – come meglio si dirà - appaiono allo stato ingestibili con le attuali risorse di personale e di dotazioni informatiche.

Le disposizioni introdotte dal decreto 176/2025 interessano tuttavia, sia pure in termini meno impattanti, anche altri ambiti della vita penitenziaria e dell'esecuzione penale, in particolare dettando regole più ampie per il regime delle telefonate e integrando alcuni secondari profili della disciplina esecutiva dell'affidamento in prova e della detenzione domiciliare.

La “messa a regime” della cartella personale del condannato (art.26 d.p.r. 230/2000)

Seguendo l'ordine sviluppato dall'ordito normativo, l'art. 1 del d.p.r. n. 176/2025 (d'ora in poi, anche “decreto”) integra il disposto dell'art. 26 del Regolamento esecutivo della legge 354/1975 (d'ora in poi, anche “Regolamento”) in materia di “cartella personale” disciplinata dall'art. 26 reg. esec. e indicato nell'art. 13 ord. penit.

Si tratta di un documento creato al momento dell'ingresso in istituto del detenuto nuovo giunto, destinato ad accompagnare obbligatoriamente il soggetto nel corso di tutta la sua vicenda esecutiva ( comma 6, art. 13 ord. penit.) e segue il detenuto anche in caso di trasferimento ad altro istituto.

La cartella resta custodita nell'archivio dell'istituto da cui il detenuto o l'internato è dimesso. Nel frontespizio, la cartella contiene i dati anagrafici, le impronte digitali, le foto e ogni altro elemento funzionale all'identificazione del detenuto; al suo interno, invece, oltre ai documenti ex art. 94 att. c.p.p., alla menzione delle ricompense, delle sanzioni disciplinari e delle infrazioni che le hanno determinate e, ancora, all'annotazione di tutti i provvedimenti del magistrato di sorveglianza e del tribunale di sorveglianza di cui all'art. 14-ter ord. penit., sono «inseriti i dati e le indicazioni previsti dal quarto comma dell'art. 13 della legge» (art. 26 comma 2 reg. esec.).

Nella cartella deve, infine, essere annotato (comma 5, art. 26 reg. esec.) «il giudizio espresso dalla direzione allo scadere di ogni semestre di custodia cautelare» in merito all'impegno profuso dall'imputato nel trarre profitto dalle opportunità offertegli e nel mantenimento di rapporti corretti e costruttivi con gli operatori, i compagni, i familiari ed i rappresentanti della società civile (art. 103 comma 2 reg. penit.)».

Il decreto introduce nell'art. 26 una nuova disposizione (comma 1-bis) che istituisce la cartella personale anche per i soggetti in esecuzione penale esterna, la cui compilazione inizia all'atto dell'avvio dell'esecuzione penale esterna. Analogamente a quanto accade per i soggetti detenuti, la cartella segue il soggetto in caso di trasferimento e resta custodita nell'archivio dell'ufficio in caso di revoca o conclusione della misura. Di tale custodia è data tempestiva notizia al Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità. Se la misura alternativa o la pena sostitutiva sono revocate con ingresso in un istituto penitenziario, copia integrale della cartella è trasmessa a quest'ultimo che la allega alla cartella che viene formata all'ingresso del detenuto in carcere.

Viene, altresì, integrato il comma 4 dell'art. 26 reg. esec. con l'indicazione che, tra i provvedimenti che devono essere comunicati all'UEPE vi sia anche il provvedimento del pubblico ministero di sospensione dell'ordine di carcerazione di cui all'articolo 656, comma 10, c.p.p.

Inoltre, nel comma 5 della evocata disposizione regolamentare si prevede che, allo scadere di ogni semestre di custodia cautelare e di pena detentiva, come individuato in forza dell'articolo 656, comma 10-bis c.p.p., nella cartella personale di ciascun detenuto è annotato il giudizio espresso dalla direzione sugli elementi utili a orientare il giudizio del magistrato di sorveglianza sulla liberazione anticipata. Analoga annotazione verrà effettuata, alla scadenza sopra indicata, dalla direzione dell'UEPE per i soggetti in esecuzione penale esterna (persone in misura alternativa e in esecuzione di pena sostitutiva).

Infine, un nuovo comma 5-bis stabilisce che, quando il giudizio espresso è negativo lo stesso è comunicato all'interessato. La disposizione deve essere letta in coordinamento con quanto prevede il nuovo comma 1-ter dell'art. 103 reg. esec. che, nei casi di cui all'art.26, comma 5-bis, statuisce che l'interessato è legittimato a proporre istanza al magistrato di sorveglianza ai sensi dell'articolo 69-bis, comma 3, ord. penit., nel termine di trenta giorni dalla comunicazione del giudizio.

Sfugge il senso della nuova disciplina, che non può configurarsi come un reclamo al Magistrato di sorveglianza sul parere espresso dalla direzione. Con una certa difficoltà, si può forse ritenere che la nuova disciplina nascente dal coordinato disposto delle tre norme sopra richiamate intenda consentire all'interessato di investire nell'immediatezza il magistrato di sorveglianza dell'esame del semestre oggetto del giudizio negativo dell'amministrazione anche se – a ben considerare – la genericità dell'espressione utilizzata giustifica infatti la lettura per cui l'interessato può chiedere la valutazione dell'intero periodo detentivo già eseguito.

Sfugge, tuttavia, il senso di una tale previsione, poiché per un verso eccentrica rispetto alla ratio complessiva della riforma dell'istituto della liberazione anticipata (poiché finisce per introdurre una nuova ipotesi di istanza autonoma di parte integrando una delle ipotesi tassative indicate nella fonte primaria: art. 69-bis, comma 3, ord. penit.); per l'altro sostanzialmente inefficace anche nella prospettiva di una riduzione della pena da eseguire tenuto conto che la valutazione del giudice, con ogni probabilità, non potrà essere favorevole all'interessato. In ogni caso, il termine di trenta giorni indicato nella disposizione in analisi non è corredato da alcuna sanzione (inammissibilità) nell'eventualità di un suo mancato rispetto.

L'intervento sulla disciplina della cartella personale è chiuso dalla disposizione del nuovo comma 6-bis dell'art. 26 reg. esec., che officia il direttore dell'istituto o dell'UEPE, all'atto della ricezione o della presa in carico di un soggetto proveniente da un istituto o da un ufficio di esecuzione penale esterna, di verificare la completezza della cartella personale e, qualora accerti la mancanza delle annotazioni previste, farne immediata richiesta al direttore dell'istituto o dell'ufficio di esecuzione penale esterna di provenienza.

Una più favorevole disciplina delle telefonate

L'art. 6 del d.l. n. 92/2024 interveniva in materia di vita detentiva, modificando la disciplina dei colloqui telefonici.

Precisamente, si era previsto che, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto-legge stesso, fossero apportate al regolamento di esecuzione le modifiche necessarie a garantire la prosecuzione dei rapporti personali e familiari dei detenuti, anche mediante i seguenti interventi: modifica dell'art.39 reg. esec., con incremento del numero dei colloqui telefonici settimanali e mensili (in precedenza, uno alla settimana per i detenuti comuni e due al mese per i ristretti per i delitti di cui all'art. 4-bis ord. penit.), equiparando la relativa disciplina a quella di cui all'art. 37 del medesimo regolamento, che, al comma 8, prevede un numero di colloqui visivi pari a sei al mese (per i detenuti e internati per taluni dei delitti indicati nell'art. 4-bis, ord. penit., il numero è di quattro al mese), nonché l'integrazione dell'art.61, comma 2, lettera a), secondo periodo, con l'inserimento del riferimento all'art.39 in aggiunta a quello, già esistente, all'art. 37.

Il decreto interviene integrando il comma 2 dell'art. 39 reg. esec. con la previsione di una frequenza di sei chiamate al mese (che si riducono a quattro per i detenuti o internati per uno dei delitti previsti dall'art. 4-bis, comma 1, primo periodo ord. penit.) e si prevede altresì la possibilità di chiamare familiari e conviventi in occasione del rientro nell'istituto dal permesso o dalla licenza. Restano in vigore le disposizioni introdotte dall'art. 2-quinquies, comma 1, del d.l. 30 aprile 2020, n. 28, adottato nel corso della pandemia, quindi la possibilità di fruire di telefonate oltre i limiti ordinari se ricorrono motivi di urgenza o di particolare rilevanza, nonché in caso di trasferimento del detenuto, di chiamate con figli minori o figli maggiorenni portatori di una disabilità grave o nel caso di ricovero di congiunti presso strutture ospedaliere.

La competenza sull'autorizzazione all'effettuazione della telefonata è allineata a quanto i dispone l'art. 18 ord. penit., nel senso che, dopo la sentenza di primo grado, è concessa dal direttore dell'istituto.  

Un opportuno richiamo alla disciplina di colloqui visivi e telefonici è apposto nell'art. 61, lett. a), del regolamento, in tema di rapporti del ristretto con la famiglia.

Le modifiche alla disciplina esecutiva dell'affidamento in prova e della detenzione domiciliare

Un duplice intervento interessa l'art. 97 del regolamento in tema di affidamento in prova, ove, al comma 9, è “attualizzato” il riferimento ivi presente al “centro di servizio sociale” (più opportunamente sostituito dalla denominazione di “ufficio di esecuzione penale esterna”) ed è raddoppiata la cadenza temporale con la quale l'UEPE relaziona al magistrato di sorveglianza sull'andamento della misura (che passa da tre a sei mesi), con l'evidente intento di alleggerire il carico di lavoro degli UEPE e tuttavia a discapito della possibilità per il Magistrato di sorveglianza di monitorare con continuità l'andamento della misura e, se del caso, di intervenire con i poteri suoi propri (convocazione dell'interessato, ammonizione del medesimo, modifica delle prescrizioni).

Il decreto interviene, altresì, sull'art.100 del regolamento in materia di detenzione domiciliare, la cui disciplina esecutiva è estesa anche alla situazione di cui al comma 10 dell'art. 656 c.p.p. (c.d. “arresti domiciliari esecutivi”) che, in questa prospettiva, viene equiparata appunto alla detenzione domiciliare, come espressamente recita il nuovo comma 8-bis della evocata disposizione regolamentare.

La disciplina delle scansioni procedimentali per l'applicazione della liberazione anticipata

Il fulcro delle novità introdotte dal decreto si concentra però sulla disciplina della liberazione anticipata, con estese modifiche all'art. 103 del regolamento esecutivo.

Due nuovi commi 01 e 02 sono dedicati specificamente al contenuto dell'ordine di esecuzione emesso dal Pubblio Ministero in relazione alle indicazioni sulle possibili riduzioni di pena e sul fine-pena virtuale - che potrà divenire effettivo nell'ipotesi di integrale concessione della liberazione anticipata - che devono corredare l'ordine di esecuzione (art. 656, comma 10-bis c.p.p.).

Si tratta di un dato che può sembrare eccentrico rispetto al contenuto del regolamento penitenziario, ma tale è solo in apparenza. Infatti, esso conferma l'indissolubile collegamento tra la nuova disciplina della liberazione anticipata e la determinazione del “fine pena virtuale” indicata nell'ordine di esecuzione e valida la lettura per cui le nuove disposizioni potranno essere applicate esclusivamente a quelle posizioni esecutive corredate ab initio o in corso d'opera da ordini di esecuzione del P.M. emessi ai sensi del comma 10-bis, art. 656 c.p.p.

Poiché la nuova disciplina è certamente più sfavorevole per i condannati, tale lettura, inspirata al favor condemnati, esclude qualunque profilo di pregiudizio poiché salvaguarda un patrimonio di facoltà e non introduce un trattamento deteriore.  

La nuova disciplina entra quindi nel dettaglio della procedura.

Si stabilisce, anzitutto, che l'istanza di liberazione anticipata da parte dell'interessato, se detenuto in carcere, è presentata al direttore dell'istituto o, in tutti gli altri casi, al direttore dell'UEPE. L'istanza, corredata da copia della cartella personale, è poi trasmessa al magistrato di sorveglianza territorialmente competente in relazione al luogo di detenzione o di esecuzione della misura esterna. Prima di trasmettere la copia della cartella al magistrato, il direttore si accerta che il documento sia aggiornato.  

Con ogni evidenza, la previsione si riferisce all'ipotesi – tendenzialmente residuale - di istanze che possono (continuare ad) essere formulate dai detenuti e dai loro difensori.

Tale limitata possibilità, prevista dal comma 3 dell'art. 69-bis ord. penit., è consentita nei soli casi in cui il soggetto indichi nell'istanza – a pena di inammissibilità della medesima - lo “specifico interesse”, diverso da quelli di cui ai commi 1 e 2 dell'art. 69-bis, che sostiene la domanda. Si può immaginare che tali ipotesi riguardino, a es., i detenuti sottoposti al regime di cui all'art. 41-bis ord. penit., per i quali non è consentito l'accesso ai benefici penitenziari esterni, i condannati intenzionati ad accedere ai permessi premio (qualora non si ritenga di accedere all'interpretazione che li assimila, ai fini che qui occupano, ai benefici penitenziari esterni analoghi alle misure alternative alla detenzione), le persone che, per accedere al lavoro all'esterno ai sensi dell'art. 21, ord. penit., debbano espiare un determinato quantum di pena ovvero – come ricorda la Relazione di accompagnamento al d.d.l. di conversione del d.l. n. 92/24 - i condannati che abbiano interesse al c.d. “scioglimento del cumulo” di pene concorrenti, per far operare la presunzione di espiazione della pena corrispondente al reato “ostativo” alla concessione dei benefici penitenziari. Come si è già visto, un'ipotesi di istanza di parte è ora configurata dal coordinato disposto degli artt. 26, comma 5-bis, 103 comma 1-ter del regolamento e 69-bis ord. penit.

Al di fuori di tali ipotesi, con una previsione destinata a creare gravi criticità, si stabilisce che nel caso di valutazione d'ufficio del beneficio al maturare del termine di novanta giorni antecedente il fine-pena (articolo 69-bis, comma 2, ord. penit.), sarà il Magistrato di sorveglianza a chiedere copia della cartella al direttore dell'istituto o dell'UEPE (che hanno trenta giorni per riscontrare la richiesta).

La nuova disciplina intende regolare le scansioni procedimentali afferenti all' ipotesi in cui il magistrato di sorveglianza si attiverà d'ufficio ai fini della liberazione anticipata (comma 2 dell'art. 69-bis ord. penit.), con l'iscrizione di un fascicolo per l'esame della liberazione anticipata nei novanta giorni antecedenti al maturare del termine di conclusione della pena da espiare, come individuato computando le detrazioni previste dall'art. 54 ord. penit. (si tratta sempre delle detrazioni “teoriche” calcolate dal P.M. incaricato dell'esecuzione e indicate nell'ordine di esecuzione). Il procedimento avrà ad oggetto l'accertamento dei presupposti per la concessione della liberazione anticipata in relazione ai semestri che non sono già stati oggetto di valutazione nel corso dell'esecuzione (a es. perché l'interessato ha formulato istanza di applicazione di una misura alternativa o nel caso di una precedente domanda veicolata ai sensi del comma 3 dell'art. 69-bis ord. penit.).

Per inciso, la nuova disciplina regolamentare risulta carente poiché nulla è previsto con riguardo agli altri casi di valutazione officiosa del beneficio, indicati nel comma 1 dell'art. 69-bis ord. penit., lasciando quindi spazio a prassi che si stabiliranno a livello locale.

Le problematiche applicative

La nuova disciplina necessariamente presuppone che, dovendo l'iniziativa ufficiosa partire dal Magistrato di sorveglianza, la cancelleria del suo ufficio abbia contezza del fine-pena “virtuale” indicato nell'ordine di esecuzione di cui all'art. 656, comma 10- bis, c.p.p. di ciascuno dei soggetti in esecuzione di pena: detenuti, soggetti sottoposti a misure alternative, persone nei cui confronti è stata applicata una pena sostitutiva. 

Si tratta di un presupposto fissato a livello normativo e imprescindibile affinché il sistema possa effettivamente funzionare.

Questa possibilità, per le esecuzioni di misure alternative alla detenzione, è consentita in quanto le necessarie notizie sono trasmesse dalla cancelleria del PM che cura l'esecuzione, il quale provvede a inviare alla cancelleria dell'Ufficio di Sorveglianza non solo l'ordine di esecuzione ma anche i provvedimenti modificativi (a es. un nuovo cumulo di pene) con la formulazione delle eventuali richieste (art.51-bis ord. penit.) in ordine alla prosecuzione o cessazione della misura stessa.

Un tale costante flusso di informazioni aggiornate consente – tra l'altro – alle cancellerie degli Uffici di Sorveglianza di monitorare costantemente l'evoluzione del fine-pena, evitando il rischio che, in assenza delle stesse, il fine-pena virtuale originariamente indicato nell'ordine di esecuzione possa risultare inattendibile rispetto alle riduzioni della pena verificatesi per motivi diversi da quelli afferenti alla concessione della liberazione anticipata.

Nel caso delle persone detenute, le informazioni sono invece in possesso della direzione dell'istituto e non dell'Ufficio di sorveglianza, il quale provvede a iscrivere i procedimenti su istanze dei detenuti e analogamente procede la cancelleria del Tribunale di sorveglianza. Tale procedura può quindi valere ai fini dell'attivazione officiosa del Magistrato di sorveglianza ai sensi del comma 1 dell'art. 69-bis ord. penit. ma non risolve il problema della conoscenza del fine-pena virtuale, non avendo le cancellerie degli Uffici di sorveglianza accesso ai registri informatici dove tale informazione è reperibile né la possibilità di monitorare costantemente il flusso di detenuti nel singolo istituto (nuovi giunti, trasferimenti, etc.).

Anche nel caso delle pene sostitutive, gli Uffici di sorveglianza non dispongono delle necessarie informazioni, poiché le Procure ritengono di non avere alcuna competenza, denegando non solo ogni intervento sulla pena, ma ricusando altresì di emettere l'ordine di esecuzione indicando il fine-pena “virtuale”, sull'assunto che trattasi di compiti che incomberebbero sulla magistratura di sorveglianza, competente in via generale sull'esecuzione di tali tipologie di pena.   

Appare, inoltre, di problematica realizzazione un database-scadenziario poiché attualmente il registro informatico utilizzato presso gli Uffici di sorveglianza non consente di estrare un elenco dei condannati in esecuzione della pena detentiva o extramuraria in carico a un determinato Ufficio perché in detto registro vengono unicamente iscritti procedimenti di sorveglianza in relazione ad un nominativo collegati ad uno specifico oggetto.

Sarebbe quindi indispensabile che i “vecchi” ordini di esecuzione emanati antecedentemente all'introduzione del comma 10-bis fossero aggiornati dalle Procure con le indicazioni di cui all'art. 103 reg. esec. come modificato dal decreto, per consentire così alla magistratura di sorveglianza di individuare correttamente le posizioni da sottoporre alla valutazione ai fini della liberazione anticipata. In difetto, si potrebbe verificare il fenomeno per cui le procedure di valutazione della liberazione anticipata ai sensi dell'art. 69- bis comma 2 ord. penit. seguano due iter procedurali differenti, a seconda che l'esecuzione sia generata da un ordine di esecuzione emesso prima o dopo l'entrata in vigore della nuova disciplina.

Sarà necessario che le Procure adottino un analogo modus operandi anche con riguardo all'esecuzione delle pene sostitutive che, allo stato, restano confinate in una sorta di “limbo esecutivo” dovuto all'assenza di una indicazione del fine-pena virtuale stante l'assenza di un ordine di esecuzione con le indicazioni di cui all'art. 656 comma 10-bis c.p.p.

Per vero, tale carenza dovrebbe ritenersi ad oggi superata dalla nuova formulazione dell'art. 103 reg. esec. che – come si è già visto – occupandosi in via generale della liberazione anticipata in relazione a tutte le esecuzioni (comprese espressamente quelle riferibili alle pene sostitutive), dedica i due nuovi commi iniziali a tutte le ipotesi di esecuzione e, dunque, necessariamente anche a quelle afferenti alle pene sostitutive.

Ne parrebbe derivare, ai fini della procedura di liberazione anticipata, la necessità di uniformare l'intervento del Pubblico Ministero a quello già dispiegato con riferimento alla pena detentiva e a quella alternativa. A opinare diversamente, infatti, queste ultime sarebbero sottratte alla disciplina dell'art. 69-bis, comma 2, ord. penit. che presuppone appunto l'individuazione del fine-pena virtuale, in rapporto al quale l'art. 656 c.p.p. indica senza equivoci la competenza funzionale del Pubblico Ministero e non essendo ipotizzabile che – in assenza di una espressa indicazione di legge – tale competenza possa assumersi derogata in favore di un altro organo giudiziario. 

La nuova modalità esecutiva non potrà poi effettivamente essere messa regime senza un'implementazione dei registri informatici SIES (registro esecuzioni della Procura) e SIUS i cui dati vengono poi trasfusi nella banca dati SIDET dell'amministrazione penitenziaria, che consenta di inserire e visualizzare sia il fine pena “reale” che quello “virtuale”. Qualora, infatti, non si metta in grado le cancellerie degli Uffici di sorveglianza di monitorare i fine-pena virtuali di detenuti e ammessi a misure esterne (nel caso dei lavori di pubblica utilità sostitutivi, neppure gestite direttamente dalla sorveglianza), il nuovo sistema provocherà decisioni incolpevolmente tardive da parte dei giudici di sorveglianza, impossibilitati a selezionare le posizioni da valutare.