Tutela dell’ambiente nella giurisprudenza delle Corti europee: dalla protezione indiretta al diritto autonomo

Premessa

Negli ultimi cinque anni abbiamo assistito a un'accelerazione senza precedenti della giurisprudenza in materia di ambiente; i casi decisi nel quinquennio sono superiori a quanto visto nei tre decenni precedenti. A fine 2024 i casi globali di climate litigation censiti superavano le 2. 900 unità, saliti oltre 3. 000 entro metà 2025; rispetto ai circa 1. 550 del 2020 ciò significa una crescita prossima al raddoppio in quattro-cinque anni.

È mutato non solo il volume del contenzioso, ma il modo in cui le Corti superiori lo affrontano: “dall'interesse diffuso” si è passati a posizioni soggettive azionabili e a obblighi positivi in capo ai pubblici poteri, con standard di effettività e coerenza sempre più stringenti. Questa trasformazione non nasce da un atto creativo isolato delle Corti europee, ma da un processo stratificato che coinvolge tre piani: la Corte EDU, la CGUE e le corti nazionali.

Contesto storico e metodologico

La Corte europea dei diritti dell'uomo compie, negli ultimi trent'anni, una delle più incisive operazioni di interpretazione evolutiva del diritto contemporaneo.

La Convenzione Europea dei Diritti Umani (CEDU) non contiene alcuna disposizione espressa in tema di ambiente; è figlia degli anni Cinquanta, quando la consapevolezza della tutela ambientale come componente dei diritti umani non ha ancora assunto un profilo giuridico definito. La giurisprudenza, tuttavia, valorizza la Convenzione come «strumento vivente», calibrando la protezione alla luce dell'evoluzione sociale e scientifica.

Il mutamento materiale è evidente: dalla crisi climatica all'inquinamento atmosferico fino all'assottigliamento dello strato di ozono, l'ambiente è scivolato dall'area degli «interessi diffusi» al perimetro dei diritti della persona e dei doveri positivi pubblici. Già la Dichiarazione di Stoccolma (1972) ha enunciato, nel suo Principio 1, l'interdipendenza tra ambiente e diritti umani; quel lessico, pur privo di vincolo giuridico, funziona da cerniera culturale e metodologica: orienta costituzioni, politiche e prassi e rende plausibile la lettura evolutiva della CEDU come «strumento vivente», nella quale gli artt. 8 e 2 assorbono i rischi ambientali in quanto minacce concrete alla vita privata, familiare e alla vita stessa.

Dopo aver delineato il contesto storico e metodologico, è necessario esaminare gli strumenti normativi attraverso cui questa tutela si sviluppa concretamente.

Gli strumenti normativi utilizzati

In assenza di una norma ambientale testuale, la protezione convenzionale si sviluppa lungo quattro assi: art. 2 (diritto alla vita), art. 8 (vita privata e familiare), art. 10 (libertà di espressione, in specie accesso all'informazione ambientale) e art. 13 (ricorso effettivo). L'art. 2 ancora doveri positivi di prevenzione e organizzazione quando rischi gravi e noti sfociano in eventi letali; paradigma ne è Öneryıldız c. Turchia (GC, 2004).

L'art. 8 fornisce la porta d'ingresso per qualificare immissioni, rumori, emissioni nocive e omissioni informative come interferenze nella sfera domestica; la linea che - come vedremo oltre - dai casi aeroportuali e da López Ostra conduce sino a Cordella e a KlimaSeniorinnen è ormai classica.

L'art. 10 riconosce, in casi selezionati, il diritto di accesso all'informazione ambientale detenuta dalle autorità quale corollario della libertà di ricevere informazioni.

Infine, l'art. 13 impone rimedi effettivi a livello interno, pena la saldatura tra lesione sostanziale e difetto sistemico di tutela.

Ma è l'art. 8 CEDU che rappresenta la porta d'ingresso privilegiata per la tutela ambientale. La sua evoluzione giurisprudenziale si articola in diverse fasi.

Art. 8: i primi passi, fase “rumore aeroportuale”

Prima della svolta del 1994, la fase pionieristica registra tre tappe. Arrondelle c. Regno Unito (Commissione, 1980) dichiara ammissibile il ricorso per rumore aeroportuale, riconoscendo la pertinenza all'art. 8 e all'art. 1 Prot. n. 1, pur senza decisione di merito.

Baggs c. Regno Unito (Commissione, 1986-1989), su Heathrow, consolida tale impostazione, ribadendo la responsabilità statale convenzionale per rumore generato da attività aeroportuali; anche qui il procedimento non approda a sentenza della Corte.

Powell & Rayner c. Regno Unito (Corte, 1990) riconosce l'incidenza del rumore sull'art. 8 ma concluse per la non violazione alla luce del margine di apprezzamento statale e delle misure mitigatrici.

La sentenza fondatrice: López Ostra c. Spagna

La vera svolta si registra nel 1994 con López Ostra c. Spagna. Una cittadina di Lorca lamenta l'inquinamento acustico e olfattivo da un impianto di trattamento rifiuti a pochi metri dall'abitazione. La Corte stabilisce che «un grave inquinamento ambientale può influire sul benessere delle persone e impedire loro di godere della propria casa in modo tale da pregiudicare la loro vita privata e familiare, senza tuttavia mettere in serio pericolo la loro salute».

Ne discende il principio cardine: ai fini dell'art. 8 è sufficiente provare la turbativa al godimento della vita privata e familiare, senza necessità di dimostrare un danno alla salute in senso medico-legale. L'ambiente entra stabilmente nell'orbita dei diritti della persona come contenuto protetto della sfera privata, idoneo a fondare doveri positivi di prevenzione, informazione e organizzazione amministrativa.

Da Guerra a Öneryıldız e Cordella: verso i doveri positivi e i rimedi

Guerra e altri c. Italia (GC, 1998) eleva la dimensione informativa a contenuto dell'art. 8: l'omessa o tardiva comunicazione di rischi industriali lede l'autodeterminazione familiare.

Con Öneryıldız c. Turchia (GC, 2004) entra in gioco l'art. 2: la cattiva gestione pubblica di una discarica sfociata in evento letale attiva doveri positivi di prevenzione e organizzazione.

Tuttavia, il percorso evolutivo non è lineare. Una significativa battuta d'arresto merita particolare attenzione per comprendere le tensioni interne alla Corte.

Il caso Hatton: una battuta d'arresto e le sue implicazioni

Il percorso evolutivo conobbe tuttavia una significativa battuta d'arresto con Hatton e altri c. Regno Unito. La Camera della Corte, con sentenza del 2 ottobre 2001, ha condannato il Regno Unito per violazione dell'art. 8 in relazione ai rumori notturni dell'aeroporto di Heathrow, sovvertendo il precedente costituito da Powell & Rayner. La Grande Camera, adita su ricorso del Governo britannico, ribalta però la decisione con sentenza dell'8 luglio 2003.

La Grande Camera ritiene che non vi fossero nel caso di specie palesi violazioni della normativa di settore tali da giustificare un'inerzia colpevole dello Stato, e che il Governo britannico avesse adottato sufficienti misure di contenimento dell'inquinamento acustico. Significativo il «duro parere dissenziente» con cui i giudici Costa, Ress, Zupančič, Turmen e Steiner anticiparono l'inevitabile evoluzione giurisprudenziale, sottolineando come «lo stretto legame tra la protezione dei diritti umani e la necessità urgente di tutelare l'ambiente ci deve indurre a considerare la salute come il bisogno umano più fondamentale ed a considerarla preminente su tutti gli altri diritti».

Superata la parentesi di Hatton, la Corte riprende e consolida la sua giurisprudenza garantista.

Il consolidamento: Fadeyeva e Giacomelli

Fortunatamente, dopo la parentesi di Hatton, la Corte tornò su posizioni più garantiste. Nel 2005, con Fadeyeva c. Russia, relativo all'inquinamento prodotto da un'acciaieria situata a 450 metri dall'abitazione della ricorrente, la Corte ribadì con forza i principi di López Ostra, rilevando la violazione dell'art. 8 per la mancata adozione di adeguate misure di protezione e per il rifiuto di trasferire la ricorrente al di fuori della zona di sicurezza nonostante le evidenze scientifiche sulla pericolosità dell'inquinamento.

L'anno successivo, con Giacomelli c. Italia (2006), la Corte approfondì ulteriormente l'obbligo di valutazione preventiva dei rischi ambientali. Il caso riguardava un impianto di smaltimento di rifiuti industriali tossici realizzato senza la preventiva adozione della valutazione di impatto ambientale (VIA). La Corte evidenziò che l'art. 8 CEDU riconosce il diritto di ciascun individuo al rispetto della propria abitazione inteso non solo come spazio fisico, ma anche come pacifico godimento della stessa. La violazione non è limitata alla concreta e fisica invasione dello spazio abitativo, ma include anche elementi non fisici quali rumori, emissioni, odori o altre forme di interferenza. Ne consegue che le autorità nazionali, nell'adottare scelte di natura ambientale, devono con opportuni studi ed indagini prevedere e valutare in anticipo i possibili danni ambientali e gli effetti sui diritti dei soggetti, in modo da realizzare un'idonea ponderazione tra l'interesse dell'individuo e quello della comunità civile in generale.

Il principio di precauzione: Tătar c. Romania

Una tappa fondamentale nell'evoluzione giurisprudenziale è rappresentata dalla sentenza Tătar c. Romania del 2009. Il caso traeva origine da un grave incidente ambientale verificatosi presso uno stabilimento di estrazione dell'oro che utilizzava una tecnologia basata sul cianuro di sodio. A seguito della rottura di una diga di contenimento, circa 100. 000 metri cubi di acqua contaminata si sono riversati in alcuni fiumi, causando un grave danno ambientale transfrontaliero.

La Corte compie un significativo passo in avanti, includendo espressamente il diritto a un “ambiente sano e protetto” nell'ambito di protezione dell'art. 8 CEDU. Ma l'elemento di maggiore interesse della sentenza risiede nello sforzo profuso nel rinvenire nel diritto internazionale ed europeo le basi giuridiche di una tutela dell'ambiente come diritto fondamentale. La Corte citò espressamente: l'art. 1 della Dichiarazione di Stoccolma del 1972; il Principio 1 della Dichiarazione di Rio sull'ambiente e lo sviluppo del 1992; la Convenzione di Aarhus del 1998 sull'accesso all'informazione, la partecipazione del pubblico al processo decisionale e l'accesso alla giustizia in materia ambientale; nonché precedenti giurisprudenziali della Corte interamericana dei diritti umani.

Soprattutto, la Corte fece esplicito riferimento al principio di precauzione, richiamando la comunicazione della Commissione europea del 2 febbraio 2000 e la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'Unione europea, sottolineando come tale principio costituisca uno dei fondamenti della politica di protezione ad un grado elevato perseguito dall'Unione nel campo dell'ambiente. Applicando tale principio al caso concreto, la Corte osservò che, pur in assenza di certezze scientifiche definitive sui rischi per la salute dei ricorrenti, le autorità rumene devono adottare misure precauzionali, non potendo invocare l'incertezza scientifica come giustificazione dell'inerzia.

L'emergenza rifiuti in Campania: Di Sarno e altri c. Italia

Un'applicazione particolarmente significativa dei principi sin qui delineati si ebbe nel 2012 con la sentenza Di Sarno e altri c. Italia, relativa alla nota emergenza rifiuti in Campania. Alcuni residenti del Comune di Somma Vesuviana lamentano le gravi carenze gestionali nella raccolta e nello smaltimento dei rifiuti nella Regione Campania, situazione che si protraeva ormai da oltre un decennio.

La Corte, nel premettere che la Convenzione «non garantisce una specifica protezione dell'ambiente in quanto tale», rileva tuttavia che le autorità nazionali per un lungo periodo di tempo si sono dimostrate incapaci di assicurare il corretto funzionamento del sistema di gestione dei rifiuti, violando conseguentemente il diritto dei ricorrenti al rispetto della loro vita privata e della loro abitazione. La sentenza ribadisce che dall'art. 8 CEDU non discendono solo divieti di ingerenze arbitrarie, ma anche obblighi positivi relativi al rispetto effettivo della vita privata. In relazione alle attività pericolose – e la gestione dei rifiuti rientra certamente in tale categoria – gli Stati hanno l'obbligo di adottare regolamentazioni idonee a prevenire e contenere i rischi connessi. Nel caso specifico, la Corte ravvisò una situazione di inadempimento strutturale e prolungato degli obblighi positivi gravanti sullo Stato italiano, configurando quella che in dottrina è definita una «violazione sistemica» dell'art. 8 CEDU.

Cordella e altri c. Italia: il caso ILVA

Cordella e altri c. Italia (2019, caso ILVA) qualifica la protratta inerzia statale a fronte di un rischio noto come violazione dell'art. 8 e dell'art. 13 per difetto di rimedi effettivi: non mera cattiva amministrazione, ma lesione di diritti.

Dopo decenni di evoluzione graduale, la Corte affronta finalmente in modo diretto la questione climatica. Il 9 aprile 2024 segna una data spartiacque.

I tre casi climatici del 9 aprile 2024: una giornata spartiacque

Il 9 aprile 2024 la Grande Camera decide tre casi climatici in parallelo, fissando cornici chiare su tutela sostanziale e accesso alla giustizia. In Verein KlimaSeniorinnen c. Svizzera la Corte accerta la violazione dell'art. 8 (e dell'art. 6 comma 1) ed ancora nello stesso articolo un obbligo positivo di protezione contro impatti severi del cambiamento climatico e valorizzando standard esterni (tra cui quelli dell'Accordo di Parigi) come parametri di adeguatezza delle politiche.

Accanto a questa decisione, due pronunce di inammissibilità fissano regole procedurali stringenti. Carême c. Francia: ricorso di un ex sindaco di Grande-Synthe, comune costiero esposto al rischio di innalzamento del mare, dichiarato inammissibile ratione personae poiché il ricorrente non risiedeva più nell'area a rischio al momento del ricorso; non è sufficiente una pregressa esposizione, occorre una situazione personale attuale qualificata.

Duarte Agostinho e altri c. Portogallo e 32 Stati: il caso più ambizioso, promosso da sei giovani portoghesi tra 12 e 24 anni, segnati dagli incendi devastanti del 2017, che hanno citato non solo il Portogallo, ma tutti gli Stati membri dell'UE, oltre a Norvegia, Svizzera, Turchia, Regno Unito e Russia. La Corte respinge il ricorso per mancanza di giurisdizione extraterritoriale: la portata geografica troppo ampia rendeva impossibile stabilire responsabilità specifiche di ciascuno Stato. I ricorrenti non hanno esaurito i ricorsi interni né dimostrato un legame sufficiente con gli Stati convenuti diversi dal Portogallo. La lezione è chiara: i casi climatici devono mantenere un collegamento diretto e specifico tra il ricorrente e lo Stato convenuto.

Il controllo sull'implementazione: il caso svizzero del 2025

L'efficacia della sentenza KlimaSeniorinnen è dimostrata dagli sviluppi successivi. Il 6 marzo 2025, il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa stabilisce che la Svizzera non sta ancora rispettando i requisiti della sentenza. Questo sviluppo dimostra due aspetti cruciali: la Corte EDU non si limita a pronunciamenti teorici ma esige implementazione concreta; il sistema di controllo europeo ha “denti” reali per garantire l'effettività delle sentenze. La Svizzera deve ancora dimostrare di fare abbastanza per allineare le sue politiche a un limite massimo di riscaldamento globale di 1,5°C, conforme agli obiettivi dell'Accordo di Parigi.

Accanto all'art. 8, l'art. 2 CEDU rappresenta il livello più alto di protezione quando i rischi ambientali raggiungono soglie tali da minacciare la vita stessa.

L'art. 2 CEDU: il diritto alla vita e i rischi ambientali

Se l'art. 8 CEDU ha rappresentato la via maestra per l'ingresso della tutela ambientale nel sistema convenzionale, l'art. 2 costituisce il livello più alto di protezione, riservato alle situazioni di maggiore gravità. L'art. 2 rientra nel “nocciolo duro” dei diritti inderogabili della Convenzione. La sua portata va ben oltre il semplice divieto di uccisione intenzionale, imponendo agli Stati un obbligo primordiale di dotarsi di un apparato legislativo e amministrativo che costituisca “un efficace deterrente contro le minacce per il diritto alla vita”.

La violazione può manifestarsi sotto due profili: sostanziale, quando le autorità non adottano misure necessarie per evitare i rischi; procedurale, quando non vengono condotte indagini adeguate per individuare i responsabili.

Öneryıldız c. Turchia: il leading case

Öneryıldız c. Turchia (GC, 2004) rappresenta il leading case. L'esplosione di una discarica nella periferia di Istanbul, nota per la sua pericolosità ma priva di sistemi di sicurezza, causò numerose vittime. La Corte stabilisce che l'art. 2 “deve essere interpretato come valevole nel contesto di tutte le attività, pubbliche o non, suscettibili di costituire un pericolo per il diritto alla vita”. I giudici individuarono tre elementi che lo Stato deve garantire: adozione di misure per ridurre il rischio da attività pericolose; divulgazione di informazioni sui rischi alla popolazione; conduzione di indagini per accertare le responsabilità.

Budayeva c. Russia: estensione alle calamità naturali

Budayeva c. Russia (2008) estese i principi anche alle calamità naturali, stabilendo che la violazione sussiste quando le autorità, pur conoscendo il pericolo, non apprestano sistemi di allerta, piani di evacuazione e misure di sicurezza adeguate.

Lo standard di prova

Per l'applicazione dell'art. 2 è richiesta “evidenza scientifica” che le attività sono nocive per la salute – uno standard più rigoroso rispetto all'art. 8, che si accontenta della mera «possibilità» di danno. La Corte sviluppa un sistema di tutela a livelli: l'art. 2 per casi di morte o gravi lesioni con prove scientifiche del nesso causale; l'art. 8 per tutti gli altri casi.

Mentre a Strasburgo la tutela ambientale si sviluppa attraverso l'interpretazione evolutiva dei diritti convenzionali, a Lussemburgo la Corte di Giustizia dell'Unione Europea segue un percorso parallelo ma con logiche proprie.

La Corte di giustizia dell'Unione Europea: dalla competenza implicita al diritto soggettivo

Nel 1957, quando vengono firmati i Trattati di Roma, l'ambiente non esisteva nell'orizzonte giuridico europeo. Eppure, oggi, l'Unione Europea produce oltre l'80% della normativa ambientale degli Stati membri. La risposta sta nell'opera creativa della Corte di Giustizia, che attraverso un'interpretazione evolutiva e sistematica è riuscita a «inventare» una competenza che i Padri fondatori non potevano nemmeno immaginare.

La Corte di Giustizia sviluppa la “teoria del centro di gravità”: quando un atto normativo persegue più finalità, prevale quella ambientale se costituisce il nucleo essenziale della disciplina. Inoltre, attraverso il principio di integrazione di cui all'art. 11 TFUE, l'ambiente è divenuto una componente trasversale di tutte le politiche dell'Unione, generando quella che la dottrina definisce una competence creep: l'espansione progressiva delle competenze attraverso l'interpretazione giurisprudenziale.

La sentenza cardine è Janecek del 2008. Un cittadino di Monaco di Baviera si lamenta per l'inquinamento dell'aria nella sua città e chiedeva al tribunale tedesco di ordinare alle autorità locali di adottare un piano per il rispetto dei valori limite europei. La Corte stabilisce che i cittadini hanno il diritto soggettivo di invocare direttamente i valori limite di qualità dell'aria previsti dalle direttive europee. Non più solo interesse legittimo, ma vero e proprio diritto soggettivo azionabile davanti al giudice nazionale.

La giurisprudenza sulla valutazione di impatto ambientale (VIA) e sulla valutazione ambientale strategica (VAS) trasforma procedure formali in obblighi sostanziali. La Corte ha ripetutamente chiarito che la VIA non è un adempimento burocratico, ma uno strumento per garantire che le decisioni pubbliche tengano conto degli impatti ambientali prima che siano adottate. Similmente, la tutela degli habitat naturali è elevata da obiettivo programmatico a vincolo stringente, limitando drasticamente i margini di discrezionalità degli Stati membri.

La contraddizione europea: accesso alla giustizia, armonizzazione e competenza esterna

Nonostante i progressi nella tutela sostanziale, l'Unione Europea presenta significative contraddizioni sul piano dell'accesso alla giustizia.

1)  La contraddizione europea

Qui emerge un paradosso: mentre Strasburgo amplia l'accesso alla giustizia ambientale (si pensi a Verein KlimaSeniorinnen), l'Unione, pur avendo ratificato la Convenzione di Aarhus, ha talora mantenuto, sul piano del controllo giurisdizionale degli atti unionali, un'impostazione più restrittiva.

2)  Il caso emblematico: "Plaumann-bis"

Il criterio dell'«interesse individuale e diretto», elaborato in Plaumann (1963), resta una soglia d'accesso molto elevata per la legittimazione diretta contro atti unionali di portata generale. Il risultato è paradossale: l'Unione produce una normativa ambientale estesa, ma i cittadini faticano ad agire direttamente davanti al giudice dell'Unione; il controllo finisce per correre soprattutto attraverso i giudici nazionali e il rinvio pregiudiziale.

3)  L'evoluzione recente: segnali di apertura

Negli ultimi anni, tuttavia, si intravedono aperture. Con la sentenza dell'8 novembre 2022, la CGUE chiarisce che escludere in radice le associazioni ambientali dal sindacato giurisdizionale su decisioni che violano il diritto ambientale dell'Unione è incompatibile con l'art. 9, par. 3, Aarhus e con il principio di effettività. Non è la rivoluzione di Strasburgo, ma il baricentro si sposta verso una tutela azionabile.

Oltre alla questione dell'accesso alla giustizia, un altro fenomeno caratterizza l'evoluzione del diritto ambientale europeo: l'espansione progressiva delle competenze dell'Unione.

4)  L'armonizzazione totale: verso una competenza di fatto esclusiva?

Il fenomeno del competence creep – l'espansione progressiva delle competenze europee attraverso l'interpretazione giurisprudenziale – rappresenta uno degli aspetti più significativi e controversi dell'evoluzione del diritto ambientale europeo. Formalmente, l'art. 4, par. 2, TFUE qualifica l'ambiente come competenza concorrente: l'Unione e gli Stati membri possono legiferare, ma quando l'Unione esercita la sua competenza, gli Stati non possono più adottare atti che contrastino con la disciplina europea. Sostanzialmente, tuttavia, l'ampiezza e il dettaglio della normativa ambientale europea hanno progressivamente eroso gli spazi di manovra nazionali, trasformando una competenza teoricamente concorrente in una competenza di fatto sempre più esclusiva.

Il meccanismo è duplice. Da un lato, l'Unione adotta una regolamentazione minuziosa di interi settori ambientali (aria, acqua, rifiuti, sostanze chimiche, habitat naturali), fissando standard, procedure, obblighi di pianificazione e sistemi di controllo così pervasivi da lasciare agli Stati margini minimi di apprezzamento. Dall'altro, la Corte di Giustizia ha interpretato queste normative alla luce del principio di effettività e dell'effetto utile, sanzionando ogni tentativo nazionale di derogare, diluire o differire l'applicazione degli standard europei.

Il settore dei rifiuti offre l'esempio più eloquente. La direttiva quadro sui rifiuti (2008/98/CE) non si limita a stabilire principi generali, ma impone: una gerarchia vincolante (prevenzione, preparazione per il riutilizzo, riciclaggio, recupero, smaltimento); obiettivi quantitativi di raccolta differenziata e riciclaggio; l'obbligo di adottare piani nazionali di gestione; il principio della responsabilità estesa del produttore (EPR), che obbliga i produttori a organizzare e finanziare la gestione del fine vita dei loro prodotti; sistemi di tracciabilità per garantire che i rifiuti pericolosi siano gestiti in modo sicuro lungo tutta la filiera.

La giurisprudenza della Corte rende questi obblighi ancora più stringenti. Ad esempio, in materia di EPR, la Corte chiarisce che gli Stati non possono limitarsi a introdurre schemi facoltativi, ma devono garantire sistemi obbligatori e verificabili che coprano effettivamente tutti i flussi di rifiuti previsti dalla normativa europea. In tema di tracciabilità, la Corte ha sanzionato ripetutamente l'Italia per carenze nei registri di carico e scarico, nei formulari di identificazione e nei controlli lungo la filiera, sottolineando che la mancata tracciabilità non è una semplice irregolarità amministrativa, ma una violazione sostanziale che compromette l'intera politica europea di prevenzione dell'abbandono illegale di rifiuti.

La conseguenza pratica è che oggi uno Stato membro non può più decidere autonomamente come gestire i propri rifiuti. Non può scegliere di privilegiare lo smaltimento in discarica rispetto al riciclaggio; non può esentare determinati settori produttivi dalla responsabilità estesa; non può rinunciare a dotarsi di un sistema di tracciabilità informatizzato; non può ritardare il raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata invocando difficoltà organizzative o finanziarie. Ogni scelta nazionale è vincolata dalla normativa europea e sindacabile dalla Corte.

Questo fenomeno non è limitato ai rifiuti. In materia di qualità dell'aria, la giurisprudenza stabilisce che gli Stati hanno l'obbligo immediato di rispettare i valori limite europei, senza poter invocare necessità di bilanciamento con altri interessi (economici, sociali, territoriali). In materia di habitat naturali, la disciplina europea è così rigorosa che la Corte ha sanzionato anche interventi di modesta entità compiuti senza la preventiva valutazione di incidenza. In materia di acque, gli obblighi di raggiungere il «buono stato ecologico» dei corpi idrici entro scadenze predeterminate hanno lasciato agli Stati margini minimi per graduare temporalmente gli interventi.

La dottrina conia così l'espressione competence creep per descrivere questo processo: una competenza che “striscia” progressivamente, espandendosi oltre i confini formali attraverso l'interpretazione estensiva delle norme, l'adozione di atti sempre più dettagliati e la sanzione giurisprudenziale di ogni tentativo di conservare spazi di autonomia nazionale. Il risultato è un sistema in cui la competenza concorrente esiste più sulla carta che nella realtà: l'Unione non ha formalmente privato gli Stati della possibilità di legiferare, ma ha reso tale possibilità così condizionata e marginale da svuotarla di contenuto effettivo.

La costruzione teorica del diritto ambientale europeo trova la sua forza nella capacità di enforcement. I dati parlano chiaro.

I numeri della rivoluzione: l'enforcement come leva di trasformazione

I dati sulla compliance ambientale europea rivelano un sistema di enforcement sistematico e pervasivo che trasforma la teoria normativa in pratica vincolante. Secondo le relazioni annuali della Commissione sull'applicazione del diritto dell'Unione, il settore ambientale rappresenta stabilmente, da oltre un quindicennio, tra il 18% e il 22% di tutte le procedure di infrazione aperte, attestandosi costantemente al secondo posto dopo il mercato interno e, in alcuni anni, superandolo. Nel 2019, ad esempio, su 1. 565 casi aperti, 289 riguardavano l'ambiente; nel 2022, su un totale di oltre 1. 400 procedure, circa 260 concernevano violazioni della normativa ambientale.

Il caso “Terra dei Fuochi” rappresenta l'emblema di come il sistema europeo di enforcement possa incidere su crisi ambientali nazionali radicate. Con la sentenza del 2 dicembre 2014 (causa C-196/13), la Corte di Giustizia condanna l'Italia per non aver adottato le misure necessarie a garantire che i rifiuti fossero smaltiti senza pericolo per la salute umana e senza danneggiare l'ambiente, in particolare nell'area della Campania nota come “Terra dei Fuochi”. La Corte accerta la presenza di un numero elevato di discariche abusive e non autorizzate in cui sono abbandonati o smaltiti in modo incontrollato rifiuti di ogni tipo, compresi quelli pericolosi; l'insufficienza dei controlli sulle attività di gestione dei rifiuti; la mancanza di un sistema efficace per prevenire e sanzionare gli smaltimenti illegali; l'assenza di bonifica dei siti contaminati. La condanna non si è fermata alla mera declaratoria di inadempimento: con sentenza del 16 luglio 2015 (causa C-653/13), la Corte ha nuovamente condannato l'Italia per la persistenza di discariche abusive, comminando per la prima volta una penalità di € 40 milioni oltre a una penalità semestrale di € 42,8 milioni fino alla completa conformità.

L'impatto delle sanzioni pecuniarie è tutt'altro che simbolico. La giurisprudenza ha progressivamente inasprito l'ammontare delle penalità, trasformando il meccanismo sanzionatorio da strumento residuale a leva effettiva di compliance. La logica è duplice: da un lato, la somma forfettaria punisce l'inadempimento pregresso (aspetto retributivo); dall'altro, la penalità per ogni periodo di ritardo nell'adeguamento crea un incentivo economico immediato alla conformità (aspetto deterrente e coercitivo). Nel caso italiano sulle discariche, la minaccia di dover versare oltre € 40 milioni ogni sei mesi induce un'accelerazione senza precedenti negli interventi di bonifica, nella chiusura dei siti non conformi e nel potenziamento dei controlli.

Il trend complessivo mostra un sistema di enforcement che non solo sanziona le violazioni, ma induce trasformazioni strutturali. La minaccia credibile delle sanzioni pecuniarie, unita al controllo capillare della Commissione e alla giurisprudenza rigorosa della Corte, crea un circolo virtuoso in cui la compliance diventa conveniente non solo dal punto di vista giuridico, ma anche economico e politico. Non è un caso che molti Stati membri, di fronte all'apertura di una procedura di infrazione, preferiscano adeguarsi spontaneamente piuttosto che affrontare il contenzioso davanti alla Corte: il costo della non-compliance è divenuto superiore al costo dell'adeguamento.

L'Unione non si limita ad agire all'interno dei propri confini. Un fenomeno cruciale è rappresentato dall'espansione della sua competenza esterna.

La competenza esterna: l'Europa come attore globale

C'è poi un altro fenomeno che si è andato affermando, la cui rilevanza è fondamentale per comprendere l'attuale assetto del diritto ambientale internazionale. La cosiddetta dottrina AETR (o ERTA, acronimo di Accordo Europeo sui Trasporti su Strada) – elaborata dalla Corte di Giustizia con la storica sentenza del 31 marzo 1971 nella causa 22/70, Commissione c. Consiglio – stabilisce un principio rivoluzionario: quando la Comunità (oggi Unione) esercita la propria competenza interna adottando norme comuni in una determinata materia, essa acquisisce automaticamente, in modo implicito e talora esclusivo, la competenza a concludere accordi internazionali in quella stessa materia. In altri termini, la competenza esterna dell'Unione non deriva soltanto da un'espressa attribuzione dei Trattati, ma sorge per implicazione dal fatto stesso che l'Unione ha disciplinato internamente un settore.

Il meccanismo è tanto elegante quanto dirompente. Se l'Unione ha armonizzato, ad esempio, gli standard di qualità dell'aria, la gestione dei rifiuti, la tutela della biodiversità o le emissioni di gas serra, lasciare agli Stati membri la facoltà di concludere accordi internazionali su questi temi esporrebbe l'ordinamento europeo a due rischi: da un lato, il rischio di incoerenza, qualora gli impegni internazionali assunti dai singoli Stati divergessero tra loro o dalla normativa europea; dall'altro, il rischio di pregiudizio, qualora tali impegni internazionali vincolassero gli Stati a obblighi incompatibili con le regole europee o ne compromettessero l'efficacia. Per evitare questi rischi, la Corte afferma che la competenza esterna “accompagna” quella interna: laddove l'Unione ha legiferato all'interno, essa diviene anche l'unico soggetto legittimato a negoziare e concludere accordi internazionali pertinenti, o quantomeno un co-contraente necessario accanto agli Stati membri.

La portata di questa dottrina è andata progressivamente ampliandosi. Inizialmente limitata alle ipotesi in cui la competenza interna è già stata pienamente esercitata, la giurisprudenza successiva estende il principio AETR anche ai casi in cui l'esercizio interno fosse solo parziale o programmato, purché l'accordo internazionale potesse «pregiudicare» le norme europee esistenti o future. Con il Trattato di Lisbona, il principio ha trovato codificazione nell'art. 3, par. 2, TFUE: «L'Unione ha competenza esclusiva per la conclusione di accordi internazionali allorché tale conclusione […] può pregiudicare norme comuni o alterarne la portata». In pratica, più l'Unione legifera all'interno, più essa diventa protagonista sulla scena internazionale.

Nel campo ambientale e climatico, le implicazioni sono state enormi. L'Unione Europea è parte contraente, accanto agli Stati membri, di tutti i principali accordi multilaterali in materia: la Convenzione sulla diversità biologica (Rio, 1992); la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC, 1992); il Protocollo di Kyoto (1997); la Convenzione di Aarhus sull'accesso all'informazione, la partecipazione del pubblico e l'accesso alla giustizia in materia ambientale (1998); l'Accordo di Parigi (2015). In tutti questi casi, si è in presenza di cosiddetti «accordi misti» (mixed agreements): accordi in cui sia l'Unione che gli Stati membri sono parti contraenti, poiché le materie disciplinate rientrano in parte nelle competenze esclusive dell'Unione (ad esempio, politica commerciale comune per quanto riguarda gli scambi di quote di emissione), in parte nelle competenze concorrenti (politica ambientale), e in parte nelle competenze riservate agli Stati (ad esempio, fiscalità energetica).

La gestione degli accordi misti è complessa e richiede un coordinamento stretto tra Unione e Stati. Nelle sedi negoziali internazionali, l'Unione parla spesso con una «voce unica»: la Commissione, su mandato del Consiglio, negozia a nome di tutti gli Stati membri nelle materie di competenza europea, mentre gli Stati mantengono la facoltà di intervenire solo sulle materie di loro esclusiva competenza. Questo assetto conferisce all'Unione un peso negoziale enorme: rappresentando oltre 440 milioni di cittadini e un PIL aggregato tra i più alti al mondo, l'Unione è un interlocutore imprescindibile in qualsiasi negoziato climatico o ambientale globale.

Il ruolo dell'Unione nei negoziati climatici è emblematico. Dal Protocollo di Kyoto (1997) in avanti, l'Europa si è posta come leader globale nella lotta ai cambiamenti climatici. Mentre altri attori (Stati Uniti, Cina, India) hanno a lungo mostrato reticenza ad assumere impegni vincolanti di riduzione delle emissioni, l'Unione adotta obiettivi ambiziosi: riduzione del 20% delle emissioni entro il 2020 (raggiunto), riduzione del 40% entro il 2030 (poi innalzato al 55% con il Green Deal), neutralità climatica entro il 2050. Questi target non sono mere dichiarazioni politiche, ma sono tradotti in normativa vincolante: il Regolamento (UE) 2021/1119 («Legge europea sul clima») rende giuridicamente vincolante l'obiettivo della neutralità climatica al 2050 e ha istituito un meccanismo di monitoraggio e revisione per garantire il rispetto della traiettoria di riduzione.

Durante i negoziati che hanno portato all'Accordo di Parigi (2015), l'Unione svolge un ruolo di mediazione cruciale tra i paesi sviluppati e quelli in via di sviluppo, contribuendo a forgiare il compromesso che permette l'adozione di un accordo universale, ambizioso (limitare l'aumento della temperatura «ben al di sotto di 2°C» rispetto ai livelli preindustriali, proseguendo gli sforzi per limitarlo a 1,5°C) e vincolante (seppur con un meccanismo di revisione progressiva degli impegni nazionali). L'Unione ha poi ratificato l'Accordo di Parigi nel novembre 2016, entrando tra i primi firmatari, e ha continuato a svolgere un ruolo propulsivo nelle successive Conferenze delle Parti (COP), spingendo per regole stringenti di trasparenza, per meccanismi di contabilizzazione rigorosi delle emissioni e per l'incremento progressivo degli impegni nazionali (i cosiddetti Nationally Determined Contributions, NDC).

Sul piano concreto, l'Unione non si è limitata a negoziare accordi internazionali, ma ha costruito e costruisce un sistema normativo interno che dà attuazione agli impegni assunti: il sistema europeo di scambio delle quote di emissione (EU ETS), il più grande mercato del carbonio al mondo; i regolamenti sulla condivisione degli sforzi (Effort Sharing Regulation) che ripartiscono tra gli Stati membri gli obiettivi di riduzione nei settori non coperti dall'ETS; la normativa sull'efficienza energetica e sulle energie rinnovabili; le strategie per l'economia circolare e per la tutela della biodiversità. Questo «effetto Bruxelles» (Brussels effect) rende l'Unione non solo un attore negoziale, ma un modello normativo: molti paesi terzi guardano alla legislazione europea come benchmark per le proprie politiche ambientali.

La competenza esterna dell'Unione in materia ambientale e climatica, dunque, non è un accessorio teorico, ma uno strumento concreto di influenza globale. Attraverso la dottrina AETR, l'Unione trasforma la propria capacità regolatoria interna in potere negoziale esterno, affermandosi come uno dei pochi attori globali in grado di tradurre impegni internazionali in obblighi giuridici vincolanti per i propri Stati membri e per i propri cittadini. In un mondo in cui la sovranità statale tradizionale fatica ad affrontare sfide transnazionali come il cambiamento climatico, il modello europeo di integrazione sovranazionale con competenza esterna implicita rappresenta un laboratorio istituzionale di grande interesse.

Le corti nazionali non sono rimaste spettatrici passive di questa evoluzione. In molti casi anticipano e stimolano le corti sovranazionali.

Le corti nazionali: laboratori di innovazione

Il modello olandese: Urgenda e Shell

Le corti nazionali anticipano e stimolato l'evoluzione delle corti sovranazionali. Il caso paradigmatico è Urgenda c. Paesi Bassi. Nel 2015, la Fondazione Urgenda, insieme a 886 cittadini olandesi, citò lo Stato olandese davanti al Tribunale dell'Aia sostenendo che l'obiettivo di riduzione delle emissioni del 17% entro il 2020 è insufficiente rispetto alle evidenze scientifiche sui cambiamenti climatici. Il Tribunale diede ragione ai ricorrenti e ordinò allo Stato di ridurre le emissioni di almeno il 25%. La sentenza fu confermata in appello e, nel 2019, dalla Corte Suprema olandese. Il principio è semplice quanto rivoluzionario: lo Stato ha il dovere di proteggere i propri cittadini dai cambiamenti climatici e questo dovere può essere azionato giudizialmente.

Il modello Urgenda non si fermò ai confini olandesi. Nel 2021, sempre nei Paesi Bassi, il Tribunale dell'Aia condannò la multinazionale Shell a ridurre le proprie emissioni del 45% entro il 2030. Per la prima volta, una corte ordinò a una corporation privata di allineare la propria strategia aziendale agli obiettivi dell'Accordo di Parigi.

L'Italia: Giudizio Universale e il caso ILVA

Anche l'Italia si sta muovendo. Il caso Giudizio Universale – il primo ricorso climatico italiano – è presentato da oltre 200 ricorrenti, tra cui molti giovani, che contestano l'inadeguatezza delle politiche climatiche nazionali. Il Tribunale civile di Roma, con ordinanza del maggio 2023, respinge l'eccezione di inammissibilità sollevata dallo Stato, aprendo di fatto la strada al primo climate trial italiano. La decisione si basa su un'interpretazione estensiva dell'art. 2043 c.c. e sugli artt. 2,9 e 32 Cost., con particolare riferimento alla modifica costituzionale del 2022 che ha inserito la tutela dell'ambiente tra i principi fondamentali.

Parallelamente, il caso ILVA ha rappresentato un laboratorio per il bilanciamento tra diritti costituzionali confliggenti: ambiente, salute da un lato, lavoro ed economia dall'altro. Le corti italiane hanno elaborato soluzioni innovative, come il commissariamento straordinario con piani ambientali vincolanti, cercando di conciliare esigenze apparentemente inconciliabili.

Trend europei: Germania e Francia

La Corte costituzionale tedesca, con la sentenza del marzo 2021, ha stabilito che le attuali politiche climatiche violano i diritti fondamentali delle generazioni future, costringendo il governo ad anticipare gli obiettivi di neutralità climatica al 2045.

In Francia, il Consiglio di Stato condanna lo Stato per “l'inadempimento degli obblighi climatici” nel caso Grande-Synthe, seguito dalla decisione del Tribunale Amministrativo di Parigi che ha riconosciuto un “danno ecologico” causato dalle insufficienti politiche climatiche.

Giunti al termine di questa ricostruzione, è possibile trarre alcune conclusioni di sistema.

Conclusioni: due Corti, una rivoluzione

L'evoluzione parallela delle Corti europee produce un sistema integrato di tutela senza precedenti: Strasburgo protegge l'individuo dai danni ambientali attraverso i diritti fondamentali; Lussemburgo costruisce un apparato preventivo di coerenza ed effettività, governando piani, valutazioni e rimedi.

Le pronunce su ambiente e clima segnano la vittoria del Rule of Law: non l'uso strumentale del diritto, ma il diritto che misura e limita il potere. Anche quando la discrezionalità amministrativa gode di consenso politico, i parametri superiori restano vincolanti.

Nel 2025, la dinamica politica mostra un raffreddamento selettivo del Green Deal: il Consiglio ha confermato l'obiettivo di riduzione netta del 90% al 2040, ma accompagnandolo con flessibilità su crediti internazionali e tempistiche, a tutela della competitività e delle diverse situazioni nazionali. Parallelamente, pressioni sociali e proteste agricole hanno contribuito al ritiro della proposta sulla riduzione sostenibile dei pesticidi e a tentativi di annacquamento di altri dossier; la stampa e i policy brief parlano apertamente di rollback su alcune componenti del Green Deal.

La dialettica resta aperta: da un lato, gli organi tecnico-scientifici europei mettono in guardia contro l'indebolimento degli obiettivi, segnalando i rischi di affidarsi a crediti esteri a scapito di trasformazioni domestiche; dall'altro, il Parlamento è chiamato a stabilizzare la cornice del 2040 con un voto che potrebbe irrigidire o allentare le flessibilità concesse dal Consiglio. Sul fronte biodiversità, la Nature Restoration Regulation, pur approvata dopo un percorso accidentato, richiede ora un'implementazione attiva e coordinata per evitare un disallineamento tra ambizione e pratica.

In questo contesto di incertezza politica, il ruolo delle Corti europee e nazionali diviene ancora più cruciale: esse rappresentano l'argine contro la regressione degli standard ambientali e il presidio del principio secondo cui i diritti fondamentali – incluso quello a un ambiente salubre – non possono essere sacrificati sull'altare della congiuntura politica o economica.

Il costituzionalismo ambientale che le Corti hanno costruito in trent'anni di giurisprudenza evolutiva si rivela oggi non solo un successo giuridico, ma una necessità esistenziale per garantire che il futuro del pianeta non dipenda dalle oscillazioni del consenso, ma dalla tenuta dello Stato di diritto.