Il procedimento di delimitazione ed attivazione delle zone franche doganali

Le peculiarità della ZFD rispetto ai regimi doganali speciali

L'aspetto giuridico peculiare della ZFD, al pari del deposito doganale, quali regimi doganali speciali disciplinati dagli artt. da 237 a 249 del Regolamento UE 952/2013 (Codice doganale dell'Unione - cd CDU), rientranti nella più ampia definizione di deposito ai sensi dell'art. 210 del CDU, risiede nell'esclusione della nascita dell'obbligazione fiscale doganale, consentendo all'operatore economico, in particolare all'interno della ZFD, lo stoccaggio di merci non unionali in sospensione dei diritti gravanti sulle stesse e senza l'applicazione di altri oneri e misure di politica commerciale, consentendo quindi il rinvio della loro applicazione al momento dell' immissione in libera pratica, disciplinata dall'art. 77 del CDU.

L'istituto della ZFD, come accennato in epigrafe, ha origini assai remote e le fonti (v. The OECD Observer, 2009, n. 4, n. 275, p. 19) ne fanno risalire l'istituzione, in Europa, ad un porto franco del 167 a.C., allorquando il Senato romano decise di rendere l'isola greca di Delo un porto franco, mentre in epoca moderna la prima zona economica speciale istituita in Europa è stata quella di Shannon, in Irlanda, creata nel 1959 per sostenere specificamente le attività aereoportuali dell'aeroporto di tale città.

In merito alla scelta del legislatore unionale di collocare l'istituto della ZFD all'interno del più ampio insieme dei regimi doganali speciali, la più attenta dottrina (v. P. Bellante, in Il sistema doganale, pag. 951 e ss., Torino, 2023, II° ed.) ha condivisibilmente rappresentato delle perplessità giudicandola una classificazione arbitraria , mai concepita prima nell'ordinamento doganale dell'Unione europea, poiché l'istituto della zona franca così come si è evoluto nei secoli ha finalità diverse da quelle dei regimi doganali.  

Ciò alla luce della considerazione per la quale, continua condivisibilmente l'Autore, il presupposto in fatto di un regime doganale sia l'esistenza di un territorio doganale all'interno del quale il regime possa spiegare i propri effetti; la nozione di zona franca , viceversa, contiene in sé la negazione stessa della nozione di territorio doganale, essendo la zona franca assimilata per fictio iuris ai territori extra doganali, pur rimanendo potenzialmente assoggettata alle altre normative extratributarie applicabili nel territorio del paese che la ospita.

Ulteriore elemento di differenziazione della ZFD rispetto agli altri regimi doganali speciali è l'assenza, ai sensi dell'art. 211, par. 1, lett. b), del CDU, della necessità di rilasciare un'autorizzazione, essendo altresì previsto dall'art. 243 del CDU che gli Stati membri possano destinare talune parti del territorio doganale dell'Unione a zona franca, che deve essere interclusa, ossia delimitata da apposita recinzione, dovendo in tal caso stabilire il perimetro interessato nonchè i punti di entrata e di uscita, i quali sono sottoposti a vigilanza doganale ai sensi dell'art. 134 del CDU (v. anche la Circ. 8/D/2016, pag. 87).

La funzione principale delle ZFD (sia consentito il richiamo a G. Damascelli, Le agevolazioni daziarie nelle zone franche doganali, in Banca dati IUS di Giuffrè dell'11.12.2023), come evidenziato dall'OCSE (v. Free zones: Benefits and costs, in The OECD Observer, 2009, Numero 4, n. 275, p. 19), consentendo alle merci ivi depositate o commercializzate di usufruire  di esenzioni ed agevolazioni di carattere doganale e fiscale, è quella di favorire ed incrementare gli scambi commerciali al loro interno, senza che su questi incida in alcun modo la fiscalità doganale (dazi, restrizioni quantitative, tasse o misure di effetto equivalente), consentendo in tal modo l'esenzione dai tributi doganali per le merci estere in entrata e in uscita dal loro perimetro intercluso.

Ai fini geografici, il territorio doganale unionale è individuato dall'art. 4 del CDU, comprendente i territori dei singoli Stati membri, comprese le acque territoriali, le acque interne e lo spazio aereo, al cui interno possono insistere le ZFD e per le quali è operata una finzione giuridica di extraterritorialità ai fini della fiscalità doganale, ma sulle quali possono operare le normative extra tributarie applicabili nel territorio dello Stato membro ove queste sono presenti ed ospitate (v. A. De Cicco, in Zone franche e depositi franchi, in Digesto it., Torino, IV ed., pag. 726 ss).

La norma da ultimo richiamata, in particolare, ricomprende nel territorio unionale quello della Repubblica italiana, ad eccezione del comune di Livigno, la cui origine dei privilegi fiscali quale territorio extradoganale, a motivo della sua ubicazione geografica, è da rintracciare in tempi assai remoti, verosimilmente in epoca romana, nonché nel successivo arbitrato del 1538, per effetto del quale veniva stabilito che tale Comune potesse avere una, due o più osterie senza che fosse pagato alcun dazio, col patto però che l'ospizio presso la “chiesa grande” fosse sempre provvisto di pane, vino e formaggio da vendere ai terrieri e forestieri per onesto prezzo, sotto pena di sei lire imperiali da applicare alla vicinanza in caso di inadempienza, arbitrato che sancì per la prima volta l'esonero dal dazio sul vino che nei secoli che seguirono, fino alla fine dell'Ancien Règime, fu sempre riconosciuto (v. I. Silvestri, La franchigia di Livigno in un documento del 1857).

Al riguardo, con un successivo decreto dell'amministrazione asburgica del 22 agosto 1840 fu previsto l'esonero dai dazi doganali e con successivo atto dell'Intendenza di Finanza di Morbegno del 30 settembre 1841 furono definite le esenzioni doganali, i confini entro cui valevano, i limiti di merci e bestiami consentiti per ogni abitante nonchè il divieto di favorire il contrabbando.

Successivamente, tali “privilegi” furono confermati anche dalla monarchia italiana che dichiarò il comune di Livigno fuori dalla linea doganale con la L. 17 luglio 1910, n. 516, disciplinando altresì il relativo regime doganale con il regolamento di cui al R.D. 14 maggio 1911, n. 546, il quale ad oggi prevede che numerosi prodotti siano soggetti al pagamento del diritto speciale.

Dal punto di visto più sistemico, in tema di ZFD l'OCSE ha identificato quattro differenti tipi di zone economiche speciali, finalizzate alla facilitazione del commercio internazionale, in particolare:

• le zone di libero scambio (c.d. free trade zone - ZFD), individuate presso i porti e gli aeroporti, che offrono esenzioni doganali sui dazi in import nonché strutture per lo stoccaggio e la logistica delle merci;
• le export processing zone, zone franche di trasformazione all'esportazione, presenti in particolare all'interno dei Paesi in via di sviluppo o emergenti, al fine di attirare gli investimenti stranieri in loco per le produzioni destinate all'esportazione;
• le zone economiche speciali vere e proprie (c.d. ZES), che offrono appunto un pacchetto variegato di incentivi, agevolazioni fiscali e semplificazioni amministrative alle imprese che stabiliscono lì la propria sede;
• le specialized zones (SZ) o specialized industrial zones (zone speciali industriali), che limitano le agevolazioni ad uno o più settori specifici per il quale sono costruite anche infrastrutture ad hoc.

In Italia le ZES furono introdotte con il D.L. n. 91/2017 (v. anche il collegato DPCM 12/2018) al fine di favorire lo sviluppo d'impresa nelle Regioni individuate come meno sviluppate, e successivamente sostituite dall'art. 9 della L. 162/2023, il quale dal 1° gennaio 2024 ha introdotto la nuova Zona economica speciale (ZES) per il Mezzogiorno - ZES unica, che ricomprende i territori delle regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sicilia, Sardegna, definita quale zona delimitata del territorio dello Stato nella quale l'esercizio di attività economiche e imprenditoriali da parte delle aziende già operative e di quelle che si insedieranno può beneficiare di speciali condizioni in relazione agli investimenti e alle attività di sviluppo d'impresa.

All'interno della ZES è stata altresì prevista la possibilità di istituire delle ZFD (ora intercluse, v. art. 243, par. 3, CDU), inizialmente dall'art. 5, c. 1, lett. a-septies, del DL 91/2017 e da ultimo dall'art. 11, c. 3-bis, del DL 124/2023 (conv. L. 162/2023).

Con la L. 205/2017, art. 1,c. da 61 a 65 (Legge di Bilancio 2018) sono state altresì introdotte le Zone Logistiche Semplificate (ZLS), i cui criteri per la loro costituzione, la relativa disciplina e le condizioni speciali applicabili, sono definite nella norma richiamata nonché nello specifico regolamento emanato con DPCM n. 40 del 4 marzo 2024.

Le ZLS possono essere istituite con DPCM per una durata massima di sette anni, rinnovabile fino ad un massimo di ulteriori sette anni, al fine di favorire la creazione di condizioni favorevoli allo sviluppo di nuovi investimenti nelle aree portuali delle regioni individuate dalla normativa europea come “più sviluppate” (c. 61, cit.), non ricomprese nella ZES unica, e che includano almeno un'area portuale compresa nella rete transeuropea dei trasporti, estendendo ad esse i benefici fiscali ed amministrativi già previsti per le ZES.

La ZLS può includere anche aree della medesima regione non territorialmente adiacenti all'area portuale, purché presentino un nesso economico funzionale con la predetta area portuale, inteso come presenza, o potenziale sviluppo, di attività economico-produttive, indicate nel Piano di sviluppo strategico o di adeguate infrastrutture di collegamento tra le aree interessate.

La ZLS è composta da territori quali porti, aree retroportuali, anche di carattere produttivo e aeroportuale, piattaforme logistiche ed interporti, ad esclusione di zone residenziali, ed ogni regione ha una superficie massima da destinare alla ZLS che non può essere superata.

Nel caso di una regione in cui non sia presente alcuna Area portuale e un'altra regione in cui sia presente almeno un'area portuale, due regioni possono presentare insieme una richiesta per istituire una ZLS, ma è precluso che la superficie totale possa superare quella indicata per ciascuna regione nell'All. 1 del DPCM del 04 marzo 2024.

Ai sensi del c. 62, dell'art. 1 della L. 205/2017 citata, la ZLS può essere istituita nelle aree portuali delle regioni più sviluppate, nel numero massimo di una per ciascuna regione, qualora nelle suddette regioni sia presente almeno un'area portuale con le caratteristiche stabilite dal Reg. UE n. 1315/2013 o un'Autorità di sistema portuale.

Ai sensi del successivo c. 64, le nuove imprese e quelle già esistenti che operano nella ZLS, fruiscono in particolare delle agevolazioni e semplificazioni di cui all'art. 5, c. 1, del DL 91/2017 (conv. in L. 123/2017), modificato dall'art. 22 del DL 124/2023 n. 124, previste per la ZES Unica, prevedendosi in particolare che l'attività economica sia libera, nel rispetto delle norme nazionali ed europee sull'esercizio dell'attività d'impresa.

Al fine, inoltre, di semplificare ed accelerare l'insediamento, la realizzazione e lo svolgimento dell'attività economica nella ZLS, sono disciplinati i seguenti criteri derogatori alla normativa vigente, nonchè procedure semplificate e regimi procedimentali speciali applicabili.

La norma espressamente dispone che per la celere definizione dei procedimenti amministrativi, sono ridotti di un terzo i termini di cui:

• agli artt. 2 e 19 della L. 241/990, al D.lgs. 152/2006 in materia di valutazione d'impatto ambientale (VIA), valutazione ambientale strategica (VAS) e autorizzazione integrata ambientale (AIA);
• al regolamento di cui al DPR 59/2013 in materia di autorizzazione unica ambientale (AUA);
• al D.lgs. 42/2004;
• al regolamento di cui al DPR 31/2017 in materia di autorizzazione paesaggistica;
• al TU di cui al DPR 380/2001 in materia edilizia;
• alla L. 84/1994 in materia di concessioni demaniali portuali.

Ad oggi, i DPCM che disciplinano le procedure di istituzione delle ZLS, le loro modalità di funzionamento e di organizzazione, nonché le condizioni per l'applicazione delle misure di semplificazione previste dall'art. 5 e dall'art. 5-bis, c. 1 e 2, del DL 91/2017, sono stati emanati in relazione alle seguenti realtà territoriali:

• ZLS Regione Veneto: Porto di Venezia - Rodigino, istituita con il DPCM del 5 ottobre 2022. Con il DPCM del 22 maggio 2024 è stato istituito il Comitato di indirizzo della ZLS della Regione Veneto “Porto di Venezia - Rodigino”;
• ZLS Porto e Retroporto di Genova, prevista dall'art. 7 del DL n. 109/2018 (c.d. Decreto “Genova”), che comprende i territori portuali e retroportuali del Comune di Genova e si estende ai retroporti di Rivalta Scrivia, Arquata Scrivia, Novi San Bovo, Alessandria, Piacenza, Castellazzo Bormida, Ovada Belforte, Dinazzano, Milano Smistamento, Melzo e Vado Ligure. Con il DPCM del 12 novembre 2024 è stato istituito il Comitato di indirizzo della Zona Logistica Semplificata “Porto e Retroporto di Genova”, quale organo di governo della ZLS congiuntamente alla cabina di regia;
• ZLS Regione Lombardia, istituita con il DPCM del 27 dicembre 2024. Con il DPCM del 27 febbraio 2025 è stato istituito il Comitato di indirizzo della ZLS dei “Porti Fluviali”;
• ZLS Regione Emilia-Romagna, istituita con il DPCM del 10 ottobre 2024. Con il DPCM del 09 gennaio 2025 è stato istituito il Comitato di indirizzo;
• ZLS Regione Toscana, istituita con il DPCM del 25 novembre 2024. Con il DPCM del 30 gennaio 2025 è stato istituito il Comitato di indirizzo;
• ZLS Friuli-Venezia Giulia, istituita con il DPCM del 3 febbraio 2025. Con il DPCM del 06 maggio 2025 è stato istituito il Comitato di indirizzo della Zona Logistica Semplificata della Regione Friuli-Venezia Giulia.

L’assenza di una definizione di ZFD

Quanto alla definizione di ZFD, il CDU non ne fornisce alcuna, dovendo rintracciarla altrove, in particolare nella Convenzione emendata di Kyoto per la semplificazione e l’armonizzazione dei regimi doganali del 18 maggio 1973, nel cui All. D, cap. 2, Zone franche (Annex 2: Provisions of Chapter 2, Specific Annex D (SAD2) of the RKC - Revised Kyoto Convention) si legge che free zone means a part of the territory of a Contracting Party where any goods introduced are generally regarded, insofar as import duties and taxes are concerned, as being outside the Customs territory.

Per free zone l’allegato richiamato intende quindi quella porzione del territorio di una Parte contraente della convenzione citata, nel quale le merci introdotte sono generalmente considerate, stando alla descrizione offerta dall’art. 166, lett. a) del Reg. 2913/92 che istituì il Codice Doganale Comunitario - CDC, poi sostituito dal CDU, per quanto riguarda l’applicazione dei dazi all’importazione e delle misure di politica commerciale all’importazione, come merci non situate nel territorio doganale della Comunità.

L’istituzione di una ZFD

Dal punto di vista amministrativo, posto che la ZFD è istituita con una disposizione di legge, mentre l’approvazione della sua perimetrazione nonchè l’attivazione della zona stessa sono di competenza della dogana, la Circolare in commento evidenzia che la procedura da seguire per l’istituzione di una zona franca deve distinguere due fasi procedimentali:

1) l’individuazione e la conseguente perimetrazione delle ZFD, per effetto di quanto disposto dall’articolo 243 CDU nonchè dall’art. 70 dell’All. 1 al D.lgs. 141/2024 (cd Disposizioni nazionali complementari al codice doganale dell’unione - DNC) il quale, in attuazione della Legge delega n. 111/2023, ha abrogato il DPR 43/1973 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale - TULD);

2) l’attivazione del regime doganale sotto il profilo operativo, da effettuarsi previa realizzazione delle opere infrastrutturali e verifica di tutti i presupposti di operatività connessi al regime speciale in questione, in applicazione dell’art. 244 del CDU, il quale consente l’esercizio, in una zona franca, di qualsiasi attività industriale, commerciale o di servizi, purché ciò sia preventivamente notificato alla dogana, oltre a prevedere che la costruzione di qualsiasi immobile all’interno di una ZFD sia subordinata all’approvazione preventiva della dogana medesima.

Ciò posto, ai sensi dell’art. 244, parr. 3 e 4 del CDU, è in ogni caso consentito alla dogana sia di imporre divieti o limitazioni per le attività da ultimo richiamate, tenuto conto della natura delle merci o delle esigenze di vigilanza doganale e di sicurezza (tutela del rischio doganale), sia di vietare l’esercizio di un’attività in una zona franca a persone che non offrano le necessarie garanzie di rispetto delle disposizioni doganali.

Quanto al primo profilo, relativo alla perimetrazione della zona franca, la circolare evidenzia la necessità che la relativa richiesta di approvazione, formulata dalla competente Autorità amministrativa al Direttore della dogana, contenga i seguenti elementi:

• identificazione delle aree da destinare a ZFD, mediante individuazione delle relative particelle catastali che devono ricadere all’interno del territorio della ZES;
• planimetria dell’area proposta per la perimetrazione, contenente la chiara indicazione dei varchi di entrata e uscita in modo da consentire una chiara identificazione dei punti di accesso alla ZFD;
• illustrazione topografica idonea a localizzare la zona franca e le infrastrutture logistiche di cui la stessa può beneficiare, oltre a documentazione idonea a prospettare la presenza di finalità economiche in linea con l’istituto e non perseguibili grazie al ricorso ad altri regimi doganali;
• titolo di disponibilità giuridica dell’area e documentazione che attesti la piena disponibilità e idoneità del sito all’immediato utilizzo, ovvero che evidenzi l’esigenza di realizzare ulteriori opere infrastrutturali;
• individuazione dell’ente gestore;
• relazione tecnica.

Ricevuta l’istanza, la Direzione territoriale procede alle correlate verifiche istruttorie, procedendo ad un sopralluogo in loco al fine di accertare la sussistenza dei requisiti richiesti, comunicando altresì gli eventuali e necessari adeguamenti da effettuarsi nell’area, riguardanti ad esempio la recinzione, l’individuazione dei varchi ed il sistema di sorveglianza e controllo degli accessi (v. art. 243, par. 2, CDU), il cui esito è comunicato all’Ufficio Regimi e Procedure doganali entro 60 giorni dalla ricezione dell’istanza completa di tutti gli elementi indicati.

In caso di esito positivo dell’istruttoria, la prima delle due fasi si conclude con l’approvazione della perimetrazione, da effettuarsi con provvedimento del Direttore della dogana.

Qualora, invece, nel corso dell’istruttoria emergano elementi mancanti o si rilevi la necessità di un supplemento istruttorio, è comunicata l’interruzione dei termini del procedimento ai sensi della L. 241/1990, i quali riprenderanno a decorrere nuovamente solo nel momento in cui sarà trasmessa la documentazione richiesta e qualora vi sia ancora un interesse attuale da parte del soggetto proponente a dare seguito al procedimento.

Quanto al secondo profilo, quello relativo all’attivazione della zona franca, la Direzione Territoriale, di concerto con l’Ufficio delle Dogane territorialmente competente, attiva l’operatività della ZFD adottando il relativo disciplinare, dopo aver ricevuto dal gestore:

• la comunicazione dell’avvenuto completamento delle infrastrutture e degli adeguamenti prescritti in sede di primo sopralluogo;
• le manifestazioni di interesse degli operatori economici all’insediamento di attività produttive/industriali in ZFD e l’indicazione sintetica delle attività industriali e commerciali di cui si prevede l’avvio;
• l’impegno formale a non precludere l’utilizzo dell’area ad altri operatori economici intenzionati all’utilizzo del regime di zona franca.

I requisiti per l'accesso al regime

Ricevuta la documentazione richiamata, viene accertato il possesso dei requisiti prescritti, soggettivi nonché infrastrutturali e di vigilanza.

Quanto ai primi, la circolare in commento richiede di accertare in capo ai gestori di tali aree il possesso dell'autorizzazione AEO o, in alternativa, dei criteri corrispondenti dettati dall'art. 39, par. 1 lettere a), b) e d) CDU, che garantiscano la condizione di “ordinato svolgimento delle operazioni” anche nell'ambito di tale regime.

Di conseguenza, continua, nel caso in cui il gestore della Zona Franca non sia un ente pubblico, dovrà essere verificata la presenza di tutte condizioni indicate nell'art. 211 CDU per il rilascio delle autorizzazioni ai regimi speciali, ivi incluso l'obbligo della prestazione della garanzia, elemento quest'ultimo che, come indicato nell'art 89 comma 7 del CDU, non è richiesto nel caso in cui il gestore coincida con un soggetto pubblico.

Conclude riferendo che, completate le attività istruttorie ed adottata la Determinazione di perimetrazione, il gestore della Zona Franca deve procedere all'attivazione della stessa realizzando, se non già esistenti, le opere infrastrutturali necessarie per la destinazione dell'area perimetrata a zona franca doganale.

Quanto alla necessità di rilascio di autorizzazione, però, questa è richiesta espressamente dall'art. 211 del CDU al fine di ottenere il vincolo della merce in relazione solo ad alcuni regimi doganali speciali.

La norma citata dispone, infatti, che è richiesta l'autorizzazione delle autorità doganali per:

a) il ricorso al regime di perfezionamento attivo o passivo, di ammissione temporanea o di uso finale;

b) la gestione di strutture di deposito per il deposito doganale delle merci (ci si riferisce all'attività di depositario delle merci soggette al regime del deposito doganale), salvo nei casi in cui il gestore delle strutture di deposito sia l'autorità doganale;

L'autorizzazione, inoltre, definisce le condizioni alle quali è consentito il ricorso a uno o più dei regimi doganali richiamati nel par. 1 dell'art. 211 o la gestione di strutture di deposito.

La norma, quindi, esclude espressamente dall'autorizzazione i regimi doganali speciali del deposito (comprensivo del deposito doganale e della zona franca) e del transito (comprensivo del transito interno ed esterno).

L'introduzione delle merci in una zona franca, in generale, non è soggetta a particolari formalità, essendo previsto che, in base all'art. 245, par. 3 del CDU, fatto salvo l'art. 246 (relativo alle merci unionali che possono essere liberamente introdotte, immagazzinate, spostate, utilizzate, trasformate o consumate in una zona franca), le merci introdotte in una zona franca si considerano vincolate al regime di zona franca:

a) al momento del loro ingresso in una zona franca, a meno che non siano già state vincolate a un altro regime doganale; oppure

b) al momento della conclusione di un regime di transito, a meno che non siano immediatamente vincolate a un regime doganale successivo.

Alcune eccezioni sono, però, previste dal par. 1 dell'art. 245 citato, il quale dispone che le merci introdotte in una ZFD siano presentate in dogana e siano soggette alle formalità (dichiarative) doganali in uno dei casi seguenti:

a) se sono introdotte nella zona franca direttamente dall'esterno del territorio doganale dell'Unione;

b) se sono state vincolate a un regime doganale che si conclude o viene appurato quando esse vengono vincolate al regime di zona franca;

c) se sono vincolate al regime di zona franca al fine di beneficiare di una decisione di rimborso o di sgravio dei dazi all'importazione;

d) se una normativa diversa dalla normativa doganale prevede tali formalità.

Il par. 2 dispone, inoltre, che le merci introdotte in una zona franca in circostanze diverse da quelle di cui al paragrafo 1 non sono presentate in dogana, a dimostrazione dell'assenza, di norma, di particolarità formalità per l'ingresso delle merci nella ZFD.

Posto, in ogni caso, ai sensi dell'art. 244 del CDU, il libero esercizio all'interno della ZFD di qualsiasi attività industriale, commerciale o di servizi, purché ciò sia preventivamente notificato alla dogana, l'art. 214 del CDU pone l'obbligo al titolare del regime del deposito in una ZFD nonché a tutte le persone che svolgono un'attività che comporta il deposito, la lavorazione o la trasformazione delle merci, oppure la vendita o l'acquisto delle merci nelle zone franche, di tenere delle adeguate scritture contabili nella forma approvata dalle autorità doganali.

Sul punto, il par. 2.3 della circolare in commento condivisibilmente osserva che in assenza dell'obbligo di presentazione della dichiarazione doganale per il vincolo al regime della ZFD, l'iscrizione delle merci nei registri contabili è, difatti, l'unico elemento che consente il tracciamento delle merci introdotte nella ZFD.

Al riguardo, la circolare richiama altresì l'art. 178 del Reg. delegato 2446/2015, per effetto del quale, nel caso delle zone franche, le scritture contabili di cui all'art. 214, par. 1, del CDU, oltre a contenere gli elementi elencati nel par. 1 dell'art. 178 citato, devono altresì riportare i seguenti elementi:

• a) indicazioni che consentano di identificare i documenti di trasporto per le merci che entrano nelle zone franche o che ne escono;
• b) indicazioni concernenti l'uso o il consumo di merci non unionali (di norma non ammesso) la cui immissione in libera pratica o ammissione temporanea, però, non comporterebbe l'applicazione di dazi all'importazione o di misure stabilite nell'ambito delle politiche commerciali o agricole comuni, conformemente all'art. 247, par. 2, del CDU (al netto, altresì, della possibilità di utilizzo e consumo all'interno della ZFD delle merci qualificabili come approvvigionamenti).

Nell'ipotesi, inoltre, di inosservanza di una condizione fissata per il vincolo di merci non unionali a un regime doganale (es. ZFD) ciò farebbe nascere, ai sensi dell'art. 79, par. 1, lett. c), del CDU, un'obbligazione doganale a carico del titolare del regime doganale o dei suoi eventuali coobbligati (v. art. 79, par. 4, CDU).  

Quanto, poi, ai requisiti infrastrutturali e di vigilanza, la circolare specifica che l'attivazione della ZFD può avvenire solo previa approvazione di un disciplinare volto a regolamentarne la gestione, adottato dalla Direzione Territoriale della dogana previa verifica dell'avvenuto rispetto dei vincoli infrastrutturali di cui all'art. 243 CDU.

In particolare, la Direzione deve verificare:

a) che la zona franca sia interclusa ed isolata dalle aree circostanti mediante adeguata recinzione perimetrale. La recinzione deve essere in rete metallica o elettrosaldata, a pannelli metallici o in cemento armato e di altezza minima non inferiore a 2,5 metri. La stessa deve essere realizzata in modo tale da impedire, al di fuori dei varchi di accesso, il passaggio di persone o cose;

b) qualora la zona franca sia istituita in zona prospiciente il mare (ZFD istituita all'interno delle aree portuali), che la recinzione perimetrale sia idonea ad isolare l'area dalle altre zone portuali (carrabili o pedonali) non facenti parte della ZFD;

c) che la recinzione perimetrale consenta la vigilanza. A tal fine è necessario che sia garantita la carrabilità del perimetro, all'interno o all'esterno della ZFD;

d) qualora all'interno della zona franca la recinzione perimetrale coincida con fabbricati o altre strutture fisse, che nel relativo tratto sussista uno spazio esterno alla ZFD carrabile a ridosso del perimetro stesso, in modo da consentire la vigilanza doganale. Nel caso di due fabbricati adiacenti, uno esterno e l'altro interno alla zona franca, deve essere verificato che gli stessi siano isolati, in modo da impedire il passaggio di mezzi, persone o cose tra i due fabbricati;

e) che i punti di entrata ed uscita dalla zona franca coincidano con quanto indicato nel provvedimento di istituzione della ZFD, non essendo ammessa l'esistenza di ulteriori passaggi pedonali o di altro tipo, se non quelli indicati nel provvedimento di perimetrazione.

Inoltre, ai fini della predisposizione del disciplinare, la Direzione Territoriale verifica la presenza di un adeguato sistema di vigilanza doganale che deve prevedere i seguenti requisiti:

1. l'avvenuta installazione di un impianto di video-sorveglianza che monitori i punti di ingresso e di uscita della zona franca e la presenza di recinzione perimetrale, eventualmente collegato direttamente con la sala operativa della GdF;
2. la presenza di un sistema di registrazione degli ingressi di mezzi e persone attraverso i punti di ingresso e di uscita dalla zona franca;
3. la presenza di una documentata e dettagliata procedura interna cui il gestore ed i propri dipendenti devono attenersi in caso di specifici eventi e violazioni del perimetro per attivare l'intervento del dispositivo di vigilanza doganale.

I requisiti per l’accesso al regime

Ricevuta la documentazione richiamata, viene accertato il possesso dei requisiti prescritti, soggettivi nonché infrastrutturali e di vigilanza.

Quanto ai primi, la circolare in commento richiede di accertare in capo ai gestori di tali aree il possesso dell’autorizzazione AEO o, in alternativa, dei criteri corrispondenti dettati dall’art. 39, par. 1 lettere a), b) e d) CDU, che garantiscano la condizione di “ordinato svolgimento delle operazioni” anche nell’ambito di tale regime.

Di conseguenza, continua, nel caso in cui il gestore della Zona Franca non sia un ente pubblico, dovrà essere verificata la presenza di tutte condizioni indicate nell’art. 211 CDU per il rilascio delle autorizzazioni ai regimi speciali, ivi incluso l’obbligo della prestazione della garanzia, elemento quest’ultimo che, come indicato nell’art 89 comma 7 del CDU, non è richiesto nel caso in cui il gestore coincida con un soggetto pubblico.

Conclude riferendo che, completate le attività istruttorie ed adottata la Determinazione di perimetrazione, il gestore della Zona Franca deve procedere all’attivazione della stessa realizzando, se non già esistenti, le opere infrastrutturali necessarie per la destinazione dell’area perimetrata a zona franca doganale.

Quanto alla necessità di rilascio di autorizzazione, però, questa è richiesta espressamente dall’art. 211 del CDU al fine di ottenere il vincolo della merce in relazione solo ad alcuni regimi doganali speciali.

La norma citata dispone, infatti, che è richiesta l’autorizzazione delle autorità doganali per:

a) il ricorso al regime di perfezionamento attivo o passivo, di ammissione temporanea o di uso finale;

b) la gestionedi strutture di deposito per il deposito doganale delle merci (ci si riferisce all’attività di depositario delle merci soggette al regime del deposito doganale), salvo nei casi in cui il gestore delle strutture di deposito sia l’autorità doganale.

L’autorizzazione, inoltre, definisce le condizioni alle quali è consentito il ricorso a uno o più dei regimi doganali richiamati nel par. 1 dell’art. 211 o la gestione di strutture di deposito.

La norma, quindi, esclude espressamente dall’autorizzazione i regimi doganali speciali del deposito (comprensivo del deposito doganale e della zona franca) e del transito (comprensivo del transito interno ed esterno).

L’introduzione delle merci in una zona franca, in generale, non è soggetta a particolari formalità, essendo previsto che, in base all’art. 245, par. 3 del CDU, fatto salvo l’art. 246 (relativo alle merci unionali che possono essere liberamente introdotte, immagazzinate, spostate, utilizzate, trasformate o consumate in una zona franca), le merci introdotte in una zona franca si considerano vincolate al regime di zona franca:

a) al momento del loro ingresso in una zona franca, a meno che non siano già state vincolate a un altro regime doganale; oppure

b) al momento della conclusione di un regime di transito, a meno che non siano immediatamente vincolate a un regime doganale successivo.

Alcune eccezioni sono, però, previste dal par. 1 dell’art. 245 citato, il quale dispone che le merci introdotte in una ZFD siano presentate in dogana e siano soggette alle formalità (dichiarative) doganali in uno dei casi seguenti:

a) se sono introdotte nella zona franca direttamente dall’esterno del territorio doganale dell’Unione;

b) se sono state vincolate a un regime doganale che si conclude o viene appurato quando esse vengono vincolate al regime di zona franca;

c) se sono vincolate al regime di zona franca al fine di beneficiare di una decisione di rimborso o di sgravio dei dazi all’importazione;

d) se una normativa diversa dalla normativa doganale prevede tali formalità.

Il par. 2 dispone, inoltre, che le merci introdotte in una zona franca in circostanze diverse da quelle di cui al paragrafo 1 non sono presentate in dogana, a dimostrazione dell’assenza, di norma, di particolarità formalità per l’ingresso delle merci nella ZFD.

Posto, in ogni caso, ai sensi dell’art. 244 del CDU, il libero esercizio all’interno della ZFD di qualsiasi attività industriale, commerciale o di servizi, purché ciò sia preventivamente notificato alla dogana, l’art. 214 del CDU pone l’obbligo al titolare del regime del deposito in una ZFD nonché a tutte le persone che svolgono un’attività che comporta il deposito, la lavorazione o la trasformazione delle merci, oppure la vendita o l’acquisto delle merci nelle zone franche, di tenere delle adeguate scritture contabili nella forma approvata dalle autorità doganali.

Sul punto, il par. 2.3 della circolare in commento condivisibilmente osserva che in assenza dell’obbligo di presentazione della dichiarazione doganale per il vincolo al regime della ZFD, l’iscrizione delle merci nei registri contabili è, difatti, l’unico elemento che consente il tracciamento delle merci introdotte nella ZFD.

Al riguardo, la circolare richiama altresì l’art. 178 del Reg. delegato 2446/2015, per effetto del quale, nel caso delle zone franche, le scritture contabili di cui all’art. 214, par. 1, del CDU, oltre a contenere gli elementi elencati nel par. 1 dell’art. 178 citato, devono altresì riportare i seguenti elementi:

a) indicazioni che consentano di identificare i documenti di trasporto per le merci che entrano nelle zone franche o che ne escono;

b) indicazioni concernenti l’uso o il consumo di merci non unionali (di norma non ammesso) la cui immissione in libera pratica o ammissione temporanea, però, non comporterebbe l’applicazione di dazi all’importazione o di misure stabilite nell’ambito delle politiche commerciali o agricole comuni, conformemente all’art. 247, par. 2, del CDU (al netto, altresì, della possibilità di utilizzo e consumo all’interno della ZFD delle merci qualificabili come approvvigionamenti).

Nell’ipotesi, inoltre, di inosservanza di una condizione fissata per il vincolo di merci non unionali a un regime doganale (es. ZFD) ciò farebbe nascere, ai sensi dell’art. 79, par. 1, lett. c), del CDU, un’obbligazione doganale a carico del titolare del regime doganale o dei suoi eventuali coobbligati (v. art. 79, par. 4, CDU).  

Quanto, poi, ai requisiti infrastrutturali e di vigilanza, la circolare specifica che l’attivazione della ZFD può avvenire solo previa approvazione di un disciplinare volto a regolamentarne la gestione, adottato dalla Direzione Territoriale della dogana previa verifica dell’avvenuto rispetto dei vincoli infrastrutturali di cui all’art. 243 CDU.

In particolare, la Direzione deve verificare:

a) che la zona franca sia interclusa ed isolata dalle aree circostanti mediante adeguata recinzione perimetrale. La recinzione deve essere in rete metallica o elettrosaldata, a pannelli metallici o in cemento armato e di altezza minima non inferiore a 2,5 metri. La stessa deve essere realizzata in modo tale da impedire, al di fuori dei varchi di accesso, il passaggio di persone o cose;

b) qualora la zona franca sia istituita in zona prospiciente il mare (ZFD istituita all’interno delle aree portuali), che la recinzione perimetrale sia idonea ad isolare l’area dalle altre zone portuali (carrabili o pedonali) non facenti parte della ZFD;

c) che la recinzione perimetrale consenta la vigilanza. A tal fine è necessario che sia garantita la carrabilità del perimetro, all’interno o all’esterno della ZFD;

d) qualora all’interno della zona franca la recinzione perimetrale coincida con fabbricati o altre strutture fisse, che nel relativo tratto sussista uno spazio esterno alla ZFD carrabile a ridosso del perimetro stesso, in modo da consentire la vigilanza doganale. Nel caso di due fabbricati adiacenti, uno esterno e l’altro interno alla zona franca, deve essere verificato che gli stessi siano isolati, in modo da impedire il passaggio di mezzi, persone o cose tra i due fabbricati;

e) che i punti di entrata ed uscita dalla zona franca coincidano con quanto indicato nel provvedimento di istituzione della ZFD, non essendo ammessa l’esistenza di ulteriori passaggi pedonali o di altro tipo, se non quelli indicati nel provvedimento di perimetrazione.

Inoltre, ai fini della predisposizione del disciplinare, la Direzione Territoriale verifica la presenza di un adeguato sistema di vigilanza doganale che deve prevedere i seguenti requisiti:

• l’avvenuta installazione di un impianto di video-sorveglianza che monitori i punti di ingresso e di uscita della zona franca e la presenza di recinzione perimetrale, eventualmente collegato direttamente con la sala operativa della GdF;
• la presenza di un sistema di registrazione degli ingressi di mezzi e persone attraverso i punti di ingresso e di uscita dalla zona franca;
• la presenza di una documentata e dettagliata procedura interna cui il gestore ed i propri dipendenti devono attenersi in caso di specifici eventi e violazioni del perimetro per attivare l’intervento del dispositivo di vigilanza doganale.

Nuove regole doganali per l'importazione di beni culturali

Merita una segnalazione, infine, in relazione alle misure di controllo da applicare per l'ingresso della merce in una ZFD, l'istituzione, a partire dal 28 giugno 2025, della piattaforma ICG (Import of cultural goods - disponibile sul sistema unionale TRACES NT) per l'introduzione e l'importazione di beni culturali da Paesi terzi, per effetto del Reg. UE 2019/880 e correlato Regolamento di esecuzione UE 2021/1079, in merito alla quale sono stati forniti da ultimo chiarimenti di prassi ed istruzioni operative con la Circolare 15/D/2025.

Al riguardo, il considerando n. 6 del Reg. UE 2019/880 evidenzia la necessità che le misure di controllo da adottare in merito alle ZFD e ai c.d. porti franchi abbiano un ambito di applicazione quanto più ampio possibile in termini di regimi doganali interessati, al fine di evitare che il regolamento sia aggirato attraverso il ricorso a tali ZFD, che potrebbero potenzialmente essere utilizzate per la continua proliferazione del commercio di prodotti illegali nell'Unione.

Di qui l'obbligo di adottare le misure di controllo sia sui beni culturali immessi in libera pratica sia su quelli vincolati ad un regime doganale speciale (es. ZFD).

Il regolamento citato dispone, quindi, che la licenza di importazione o la dichiarazione dell'importatore (v. art. 3, par. 2) sia fornita alla dogana in conformità dell'art. 163 del CDU (in merito ai documenti di accompagnamento da fornire in dogana) e, nel caso di vincolo dei beni culturali al regime di ZFD, il titolare dei beni debba fornire la licenza di importazione o la dichiarazione dell'importatore dietro presentazione fisica dei beni sulla base, altresì, di una dichiarazione doganale ordinaria, conformemente all'art. 245, par. 1, lett. a) e b), del CDU (v. anche art. 3, par. 8, del Reg. UE 2019/880.