Il cancelliere «sentinella» del fisco per il versamento del contributo unificato minimo

Massima

È rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento agli artt. 3,24 e 111 Cost., la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 812, della legge n. 207/2024, che dispone che la causa non possa essere iscritta a ruolo se non è versato l'importo del contributo unificato determinato ai sensi dell'art. 14, comma 3.1., d.p.r. n. 115/2002, ovvero il minor contributo dovuto per legge.

Il caso

Le tre ordinanze interlocutorie della S. C. indicate in epigrafe hanno ritenuto rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità dell'art. 1, comma 812, della l. finanziaria per il 2025 (legge n. 207/2024), innovativa sul punto dell'art. 13, comma 3.1, d.p.r. n. 115/2002, in tema di spese di giustizia.

La terza sezione della Corte ritiene la questione sollevata rilevante dato che, in forza di provvedimento organizzativo della Presidenza della Corte in data 10 giugno 2025, è stato  demandato alla Corte di cassazione (non al cancelliere, come prescrive la norma) la valutazione sull'applicazione della disposizione in discorso, «che dunque il Collegio deve applicare».

La questione viene ritenuta non manifestamente infondata, dato che «la disposizione censurata preclude l'accesso alla giurisdizione, in nome di un interesse di natura fiscale, senza che l'onere imposto alla parte abbia un qualche collegamento con il miglior svolgimento della funzione giurisdizionale. Sicché la disposizione appare, in ultima analisi, anche intrinsecamente irragionevole, con violazione degli articoli 24 e 111 Cost.», oltrechè del principio di eguaglianza ex art. 3 Cost.

La questione

Le ordinanze rimettono gli atti alla Corte costituzionale, richiamando precedenti di costituzionalità che, «più volte, a partire dai primi anni della sua istituzione, si sono pronunciate sulla legittimità costituzionale delle norme che sottopongono ad oneri tributari l'esercizio dei diritti connessi con lo svolgimento del processo» (§ 3).

Le soluzioni giuridiche

A questo riguardo, assume posizione eminente, per la rilevanza pratica che la norma impugnata poneva, una pronunzia del 2001, che la Corte remittente in primis richiama (ovvero, Corte cost. 5 ottobre 2001, n. 333, in Foro it., 2001, I, 3017, con osservazione di PIOMBO; in Rass. Loc. cond., 2001, 463, con nota adesiva di Trifone, Una morte annunziata: il conduttore sentinella del fisco; in Giust. Civ., 2001, I, 2595, con nota adesiva di Izzo, Pregiudiziale fiscale per lo sfratto di immobili: la fine dell'ennesimo incubo; in Rass. Giur. ed., 2001, I, 1030, con nota di E. Ditta. Riassumono i termini del dibattito, Di Mauro, in Di Marzio, Di Mauro, Il processo locatizio, Milano, II° ed., 1572 e segg; Carrato, in Carrato, Scarpa, Le locazioni nella pratica del contratto e del processo, Milano, 2015, IV° ed., 789 e segg.).

Va rammentato che l'art. 7 l. n. 431/1998 subordinava l'esecuzione del provvedimento di rilascio di immobili locato alla dimostrazione, da parte del locatore, della regolarità della propria posizione fiscale, con riguardo al pagamento dell'imposta di registro sul contratto di locazione, dell'Ici gravante sull'immobile e dell'imposta sui redditi relativa ai canoni.

Osservò la Corte, in quel precedente, che il problema della compatibilità tra il principio costituzionale che garantisce a tutti la tutela giurisdizionale e le norme che impongono determinati oneri a chi quella tutela richiede non è nuovo, essendo stato risolto nel senso di «distinguere tra oneri imposti allo scopo di assicurare al processo uno svolgimento meglio conforme alla sua funzione e alle sue esigenze ed oneri tendenti, invece, al soddisfacimento di interessi del tutto estranei alle finalità processuali».

L'onere posto a carico del locatore di un immobile (in forza dell'art. 7 l. n. 431/1998), per poter dare corso all'esecuzione per rilascio, veniva «imposto esclusivamente ai fini di controllo fiscale risultando, pertanto, privo di qualsivoglia connessione con il processo esecutivo e con gli interessi che lo stesso è diretto a realizzare». Pertanto, sulla scorta di queste premesse, la Corte è pervenuta a declaratoria di incostituzionalità della disposizione normativa denunziata.

Le ordinanze interlocutorie in epigrafe richiamano pure un ulteriore precedente conforme negli esiti rispetto alla pronunzia precedente (Corte cost. 6 dicembre 2002, n. 522).

La pronuncia pervenne a declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 66, comma 2, d.p.r. n. 131/1986, in materia di imposta di registro, «nella parte in cui non consentiva al cancelliere il rilascio della copia esecutiva, richiesta della parte vittoriosa al fine di procedere all'esecuzione forzata nei confronti della parte soccombente, se non dopo il pagamento dell'imposta di registro».

Si ritenne irragionevole precludere l'attuazione della tutela giurisdizionale in via esecutiva in nome di un interesse - quello della riscossione del tributo - del tutto estraneo al principio di effettività della tutela giurisdizionale.

Sulla scorta dei significativi precedenti ricordati, la Corte Suprema precisa che la norma impugnata (l'art. 14, comma 3.1, d.p.r. n. 115/2002), «senza alcuna logica, precluda in radice la stessa possibilità di promuovere un giudizio civile se non previo versamento della somma ivi indicata»; senza alcun collegamento tra l'imposizione del tributo ed un obiettivo di razionalizzazione del servizio giustizia e nemmeno un collegamento tra obbligo restitutorio ed esito dei pregressi gradi di giudizio.

Le pronunzie concludono affermando che la disposizione «appare dettata dall'unico obiettivo di fare cassa, esercitando una coazione indiretta a carico di chi intende avvalersi del servizio giustizia» (§ 5) e, pure, evidenziando, ancora, che «la disposizione appare, in ultima analisi, anche intrinsecamente irragionevole» (sulle pronunzie, già, Metafora, Alla Consulta la questione di costituzionalità del contributo unificato minimo, in IUS processo civile (ius.giuffrefl.it), 16 dicembre 2025).

Osservazioni

I. La norma della legge finanziaria per il 2025, oggetto di remissione alla Corte costituzionale, subordina l'accesso alla tutela giurisdizionale dei diritti al previo versamento di una somma di denaro per le spese di giustizia, il contributo unificato, nell'ottica di garantire all'Erario dello Stato il recupero dei contributi non versati e riducendo l'evasione fiscale.

Va, anzitutto, chiarito, e la Corte remittente opportunamente lo ricorda, che il contributo unificato riveste natura tributaria, «in quanto è volto a ristorare l'amministrazione della giustizia dei costi sopportati per la trattazione della controversia» (Cass., sez. un., 20 febbraio 2020, n. 4315; Cass., sez. un., 3 aprile 2025, n. 8810).

Come si noterà in prosieguo, la qualificazione riveste significativa valenza qualificatoria, riverberandosi su significativi profili procedurali.

Tradizionalmente, l'art. 168 c.p.c. dispone che il cancelliere iscrive la causa a ruolo all'atto della costituzione in giudizio dell'attore, ovvero, del convenuto, se il primo non si sia costituito.

A tale adempimento il cancelliere non deve provvedere se non sia stato versato il contributo unificato, ovvero, lo stesso non sia stato versato nella misura minima di legge (v. art. 13, comma 3.1., d.p.r. n. 115/2002, come innovato dall'art. 1, comma 812, legge n. 207/2024), pari ad € 43.

Il versamento del contributo è stato elevato dalla nuova legge n. 207/2024 a «presupposto processuale fiscale» di iscrizione a ruolo della causa. Con questa previsione resta condizionato l'accesso alla giurisdizione, la tutela dei diritti, al rispetto di trasparenti interessi fiscali/erariali.

Dal punto di vista della titolarità, è corretto ritenere che il riscontro sull'adempimento del pagamento del contributo unificato non sia oggetto di riscontro giudiziale, dato che lo stesso è ex lege istituzionalmente compito del cancelliere, che cura poi l'iscrizione a ruolo della causa.

La normativa prevede che l'atto denegativo l'iscrizione della causa a ruolo, ad opera del cancelliere, sia giustiziabile alle Commissioni tributarie, tenuto conto della natura tributaria del contributo unificato (come in precedenza ricordato).

Ad identica conclusione, di giustiziabiltà del diniego di iscrizione, si perviene qualificando l'invito dell'ufficio al pagamento dell'importo dovuto (in caso di omesso o insufficiente versamento ex art. 16 d.p.r. n. 115/2002), in termini di atto liquidatorio di imposta (ex art. 248 d.p.r. n. 115/2002);  un atto come tale giustiziabile avanti le Commissioni tributarie, a norma dell'art. 19 d.lgs. n. 546/1992 (v., per il riferimento a questa ricostruzione, Cass. 3 aprile 2025, cit. Concorda Luiso, La Corte di Cassazione solleva la questione di legittimità costituzionale della norma che prescrive il pagamento del contributo unificato come condizione per l'iscrizione a ruolo della causa, in Judicium, 12 dicembre 2025, che qualifica, a ragione, tale sistematica «un pandemonio, per far lavorare meno coloro i quali, ai sensi dell'art. 247 d.p.r. n. 115/2002, dovrebbero provvedere alla riscossione del contributo unificato»).

In conclusione, in presenza dei dati positivi, sembra ipotizzabile la probabile fondatezza della questione di legittimità sollevata avverso la neo-previsione normativa che reintroduce «una nuova pregiudiziale fiscale», elevando il cancelliere a «sentinella del fisco» (per riprendere la celebre espressione di Trifone, op. cit.), come in passato già lo era stato il conduttore di immobile locato (vigendo l'art. 7 l. n. 431/1998, poi dichiarato incostituzionale), condizionante l'esercizio della tutela esecutiva di rilascio.

II. L'obbligo di versamento del contributo unificato si ricollega alla pregressa disciplina normativa dettata in tema di anticipazione delle spese del processo, disciplina abrogata dal d.p.r. n. 115/2002.

Rendendo in concreto giustizia, autorevolmente si afferma che lo Stato «rende un servigio particolare al soggetto, che senza contraddizione deve pagarlo», ed è tenuto a «provvedere alle spese in via d'anticipazione» (così, testualmente, scrive Satta, Commentario al codice di procedura civile, Disposizioni generali, Milano, 1959, 296; nonché, Corte cost., 2 aprile 1964, n. 30, in Giur. cost. 1964, 250, la quale precisò che «il costo dell'amministrazione della giustizia deve gravare su colui che rende necessaria l'attività del giudice»).

In termini generali, la disciplina processuale pregressa poneva un onere di anticipazione delle spese del processo, inizialmente allocandola a carico di chi per primo si costituiva in giudizio (disciplina ritenuta non contrastante con l'art. 24, comma 3, Cost. da Corte cost. 2 aprile 1964, n. 30, cit.).

In modo trasparente, l'abrogato testo dell'art. 90 c.p.c. (norma abrogata dal d.p.r. n. 115/2002) era titolato, all'«onere delle spese» che poneva a carico di ciascuna parte l'onere (o l'obbligo) della «anticipazione delle spese per gli atti necessari al processo quando l'anticipazione è posta a suo carico dalla legge o dal giudice». Una formula che oggi trova quasi letterale ripetizione nell'art. 8 d.p.r. n. 115/2002, cit.

A sua volta, la norma di attuazione disciplinava, con specifiche prescrizioni, «la consegna della carta bollata al cancelliere per lo svolgimento del processo e una somma per spese di cancelleria che il capo di ciascun ufficio giudiziario fissa con disposizione generale o con provvedimento speciale» (art. 38, comma 1, att. c.p.c., abrogata dal d.p.r. n. 115/2002 cit.).

Alle modalità di recupero della somma per spese di cancelleria, ove insufficiente, sopperiva la pronunzia di un decreto ingiuntivo di pagamento esecutivo da parte del capo dell'ufficio giudiziario (v. art. 38, comma 4, att. c.p.c.) emesso contro la parte o il difensore, tenuti in solido all'adempimento.

Al contempo, il capoverso della norma di attuazione disponeva che il cancelliere doveva «rifiutare di ricevere gli atti che non sono accompagnati dai depositi di cui al comma precedente» e, analogamente, disponeva l'art. 1 della legge  n. 59/1979 («il cancelliere rifiuta di ricevere gli atti, se le marche o le ricevute dei versamenti sui conti correnti postali mancano o sono di importo inferiore a quello stabilito)».

A questo riguardo, in caso di inottemperanza all'onere/obbligo di versamento, il mancato deposito della somma dovuta per spese di cancelleria, cui aveva fatto seguito il rifiuto alla ricezione dell'atto da parte del cancelliere, poteva condurre alla decadenza dell'impugnativa (v. Cass. 17 giugno 1988, n. 4130, in Foro it., 1988, I, 2193, una soluzione criticata da Levoni, Le disposizioni di attuazione del codice di procedura civile, Milano, 1992, 78, in quanto priva di base normativa), ovvero, all'estinzione del processo (in termini si v. un lontano precedente, Trib. Firenze, 7 gennaio 1953, in Giur. it., 1953, I, 2, 716, con nota di Giannozzi, che, in caso di mancato deposito delle spese, dichiarò estinto il processo), secondo taluno, rendendo inefficace l'atto già compiuto (Liebman, Manuale di diritto processuale civile, I, Milano, 2007, V° ed., 118).

All'omesso deposito delle spese di cancelleria previsto dagli artt. 38 e segg. att. c.p.c. (oggi abrogati) potevano seguire irreversibili effetti processuali.

L'esigenza di sopperire ai costi iniziali del processo (da non far gravare sullo Stato) viene oggi adempiuta dal versamento del contributo unificato.

Il mancato versamento delle spese di giustizia determina gravi effetti processuali: in passato, il rifiuto di ricevere l'atto ed oggi il divieto di iscrizione a ruolo della causa, sempre ad opera del cancelliere.

Come si vede, nihil novi sub sole.

III. In passato, l'elaborazione formatasi in materia di «anticipazione delle spese del processo» non aveva sollevato critiche, né rilievi di sorta, con riguardo alla previsione di «rifiuto» a ricevere l'atto ad opera del cancelliere (per tutti, si veda, amplius, quanto scrive Cordopatri, voce Spese giudiziali (dir. Proc. Civ.), in Enc. Dir., Milano, 1990, XLIII, 331 e ss., in part. 333-335).

Tuttavia, da allora sono trascorsi decenni ed oggi la forma mentis del giurista è mutata, fors'anche grazie ad una maggiore consapevolezza dei principi e valori costituzionali in tema di accesso alla giurisdizione e di tutela dei diritti inviolabili coinvolti, di talchè la previsione del diniego di iscrizione a ruolo stride con i valori che sono divenuti patrimonio comune.

Premesso ciò, in sostanza, è auspicabile il ripristino della regola fondamentale di civiltà giuridica che non pone pregiudizialità di sorta all'esercizio del diritto di accesso alla tutela giurisdizionale dei diritti, neppure se giustificata dalla pretesa di «fare cassa».

La nuova disciplina dettata dalla legge finanziaria per il 2025, quindi, come ha condivisibilmente sottolineato la Suprema Corte, si pone in frizione con questi cruciali valori.

In particolare, con i precetti costituzionali dettati in tema di diritto di accesso alla giurisdizione senza prevedere condizionamenti di sorta (art. 24, 1° comma, Cost.), oltrechè al «giusto processo regolato dalla legge» (art. 111 Cost.); più che con l'art. 3 Cost., in tema di eguaglianza, in riferimento «a chi sia privo di mezzi e non possa versare il contributo minimo» (come si legge nell'annotata: § 5), tenuto conto dell'esiguità dell'importo minimo richiesto per l'iscrizione a ruolo (€ 43) e della possibilità di fruire del patrocinio a spese dello Stato.