Liberazione anticipata e diritto del detenuto alla valutazione semestrale da parte del magistrato di sorveglianza

Massima

È costituzionalmente illegittimo l'art. 69-bis, comma 3, della legge 26 luglio 1975, n. 354, come sostituito dall'art. 5, comma 3, del decreto-legge 4 luglio 2024, n. 92 (“Misure urgenti in materia penitenziaria, di giustizia civile e penale e di personale del Ministero della giustizia”), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 2024, n. 112, nella parte in cui preclude all'interessato di avanzare richiesta al proprio magistrato di sorveglianza di liberazione anticipata per ogni semestre di pena espiata, senza incorrere nella sanzione dell'inammissibilità in relazione ai parametri 3, 27, comma 3 e 111, comma 6 della Costituzione: l'art. 69-bis, comma 3, della legge n. 354/1975 è stato dichiarato illegittimo limitatamente alle parole «quando vi abbia uno specifico interesse, diverso da quelli di cui ai commi 1 e 2, che deve essere indicato, a pena di inammissibilità, nell'istanza medesima».

Il caso

Con due ordinanze di rimessione, la Corte costituzionale è stata investita della valutazione della legittimità costituzionale dell'art. 69-bis, comma 3, della legge n. 354/1975 (più comodamente, anche solo, ord. penit.), come sostituito dall'art. 5, comma 3, del d.l. n. 92/2024, convertito con modifiche con la l. n. 112/2024, nella parte in cui ha eliminato la possibilità per l'interessato di presentare istanza di liberazione anticipata al magistrato di sorveglianza al di fuori dei casi di cui al comma 1 e al comma 2 (e cioè, in concomitanza di richiesta di misura alternativa, o, in prossimità del fine pena), esplicitando uno specifico interesse, pena l'inammissibilità dell'istanza stessa. Secondo la Corte costituzionale le due ordinanze sono sostanzialmente sovrapponibili e pertanto la trattazione delle stesse è stata riunita ai fini della decisione: entrambi i rimettenti, infatti, si dolgono, in sostanza, della necessità per il condannato, ai sensi dell'art. 69-bis, comma 3, ord. penit., di allegare uno specifico interesse per proporre istanza di liberazione anticipata, diverso da quello connesso al computo della misura della pena espiata ai fini dell'accesso a misure alternative o altri benefici, o, alla determinazione del termine di conclusione della (interessi quest'ultimi, di cui il magistrato di sorveglianza è tenuto a farsi carico d'ufficio, nelle scansioni temporali indicate nei commi 1 e 2 della disposizione). In particolare, con ordinanza n. 73/2025, il Magistrato di Sorveglianza di Spoleto ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell'art. 69-bis, comma 3, ord. penit., in relazione agli artt. 3 e 27, comma 3 Cost. ritenendola non manifestamente infondata e rilevante per la decisione del caso di specie: il Magistrato era infatti chiamato a valutare due istanze di liberazione anticipata relative ai semestri di pena dal novembre 2023 al novembre 2024, che se valutate, secondo la novella legislativa ed il principio del tempus regit actum, avrebbero dovuto essere dichiarate inammissibili dato che l'interessato non si trovava nelle situazioni previste dai commi 1 e 2 dell'art. 69-bis ord. penit., né aveva indicato quello “specifico interesse” richiesto dal comma 3 della medesima disposizione. Secondo il Magistrato, dunque, solo l'accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale consentirebbe al giudice a quo di valutare il merito delle istanze, valorizzando le relazioni acquisite, che attesterebbero, peraltro, il percorso trattamentale positivo dell'istante, in ragione della condotta corretta serbata, della partecipazione a corsi scolastici e dell'attività lavorativa intramuraria. Con ordinanza n. 75/2025, il Magistrato di Sorveglianza di Napoli ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 69-bis ord. penit. in relazione agli artt. 3,27, comma 3 e 111, comma 6 Cost. con riguardo ad una istanza di liberazione anticipata per un periodo di pena intercorrente tra il gennaio 2024 ed il gennaio 2025: anche in questo caso, il condannato non rientrava nelle situazioni di cui ai commi 1 e 2 dell'art. 69-bis ord. penit. e la sua istanza avrebbe dovuto essere dichiarata inammissibile «con grave pregiudizio per il trattamento rieducativo del detenuto».

La questione

Prima di passare nel merito della motivazione, vale la pena – del resto anche la Consulta lo ha ritenuto opportuno – riepilogare i punti salienti della disciplina normativa della liberazione anticipata.

Come ha efficacemente ricordato la Corte costituzionale, la liberazione anticipata di cui all'art. 54 ord. penit. è un istituto chiave nel percorso rieducativo del condannato perché ha la funzione di abbreviare il periodo di detenzione che il condannato deve espiare e ridurre le soglie di pena necessarie per accedere ai singoli benefici di pena e alle misure alternative.

In base, infatti, al testo originario dell'art. 69-bis ord. penit., come introdotto dall'art. 1, comma 2, della l. n. 277/2002, il procedimento per la valutazione della liberazione anticipata si attivava su istanza del condannato.

Con le modifiche apportate con il d.l. n. 92/2024, invece, il meccanismo di accertamento dei presupposti non è più attivabile su istanza di parte ma avviene d'ufficio, o in occasione di ogni istanza di accesso alle misure alternative (comma 1), oppure in prossimità del fine pena (comma 2; nel termine di 90 giorni antecedente al maturare del termine di conclusione della pena da espiare). In tutte le altre ipotesi, residuali, affinché l'istanza possa essere valutata dal magistrato deve sussistere uno specifico interesse, diverso da quelli sopra elencati e deve essere indicato, a pena di inammissibilità, nell'istanza stessa (comma 3).

Secondo la Relazione illustrativa al disegno di legge di conversione del d.l. n. 92/2024, tali modifiche sono state suggerite, da un lato, per semplificare il procedimento per l'accertamento dei presupposti della liberazione anticipata sgravando gli uffici da una serie di incombenze, e con la prospettiva di fornire maggiore certezza ai detenuti sugli effetti negativi che il mancato riconoscimento avrebbe avuto in termini di fine pena, dall'altro. A tal proposito, con il comma 1 dell'art. 5 del d.l. n. 92/2024, sono stati inseriti tre nuovi commi nell'art. 656 c.p.p., che regola la disciplina dell'ordine di esecuzione: il comma 10-bis dell'art. 656 c.p.p. richiede che la pena da espiare sia indicata computando le detrazioni a titolo di liberazione anticipata in modo specifico e che sia distinta dalla pena senza il computo delle detrazioni (cd. pena virtuale e pena reale). Nell'ordine di esecuzione, quindi, deve essere dato avviso «al destinatario che [tali detrazioni] non saranno riconosciute qualora durante il periodo di esecuzione della pena il condannato non abbia partecipato all'opera di rieducazione».

Con il comma 4 dell'art. 5 del d.l. n. 92/2024, infine, è stata rinviata la regolamentazione della disciplina attuativa ad un successivo atto governativo per inserire quelle modifiche al d.P.R. n. 230/2000 necessarie ad assicurare il coordinamento con il novellato art. 69-bis ord. penit. Il 25 novembre 2025, è stato pubblicato il regolamento n. 176/2025, intitolato: “Regolamento recante modifiche al decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 2000, n. 230, in materia di procedimento per la concessione della liberazione anticipata e di corrispondenza telefonica dei detenuti e degli internati”. Il regolamento modifica, per ciò che qui interessa, l'art. 26 del d.P.R. n. 230/2000, che disciplina la cartella personale del detenuto o internato. In particolare, dopo il comma 5 – il quale prevede che allo scadere di ogni semestre di custodia cautelare e di pena detentiva, nella cartella personale di ciascun detenuto (e, oggi, anche di ciascun soggetto in esecuzione penale esterna) sia annotato il giudizio espresso dalla direzione sugli indici attestanti la partecipazione del condannato all'opera di rieducazione – è stato inserito un nuovo comma 5-bis, a tenore del quale «[q]uando il giudizio espresso è negativo lo stesso è comunicato all'interessato» (v. art. 1, comma 1, lettera a), numero 5, del d.P.R. n. 176/2025).

A tale innovazione si ricollega direttamente una modifica dell'art. 103 del d.P.R. n. 230/2000, che detta disposizioni in materia di riduzioni di pena per la liberazione anticipata. Il nuovo comma 1-ter dell'art. 103 dispone, infatti, che «[n]ei casi di cui all'articolo 26, comma 5-bis» (e dunque nei casi di giudizio negativo sulla partecipazione all'opera di rieducazione), «l'interessato è legittimato a proporre istanza al magistrato di sorveglianza ai sensi dell'articolo 69-bis, comma 3, della legge. In questo caso, l'istanza deve essere proposta nel termine di trenta giorni dalla comunicazione del giudizio» (v. art. 1, comma 1, lettera d), numero 3, del d.P.R. n. 176/2025).

La Relazione illustrativa chiarisce che l'intervento concernente gli artt. 26, comma 5-bis, e 103, comma 1-ter del d.P.R. n. 230/2000 «ha lo scopo di superare i dubbi sollevati, anche con una questione di legittimità costituzionale, circa il fatto che il detenuto (rispetto al passato in cui sceglieva lui i tempi in cui chiedere la liberazione anticipata) può non avere contezza, durante l'esecuzione della pena, della valutazione che è data della sua partecipazione al percorso trattamentale rieducativo. In questo modo, invece, siccome già la legge prevede che l'istanza possa essere effettuata quando il condannato ha un interesse qualificato alla pronuncia, detto interesse è specificamente ravvisato nel fatto che sul suo percorso trattamentale rieducativo l'amministrazione ha dato un giudizio negativo».

Sulla scorta di tale passaggio, per l'Avvocatura di Stato, le questioni di legittimità costituzionali dovrebbero essere dichiarate inammissibili: i due Magistrati di Sorveglianza infatti non hanno preliminarmente tentato la via dell'interpretazione costituzionalmente orientata, ben potendo l'espressione “specifico interesse” essere valorizzata in termini più ampi (l'Avvocatura inoltre ha ravvisato altri profili di inammissibilità in relazione ai parametri evocati, o rispetto all'art. 111, comma 6 Cost., citato solo nella parte motiva, o rispetto all'art. 3 Cost., per la mancanza di un tertium comparationis).

Secondo la Corte costituzionale, tutti le questioni sono pienamente ammissibili: ciò che infatti i due Magistrati hanno censurato è la scelta legislativa di rendere soltanto residuale la possibilità per il detenuto di formulare l'istanza di liberazione anticipata, e in particolare di precludergli, in tal modo, la possibilità di ottenere il relativo provvedimento semestre per semestre, così da evitare la costante contezza dello “stato di avanzamento” del suo percorso trattamentale. Le questioni sono state ritenute fondate anche nel merito: la Consulta ha respinto le argomentazioni dell'Avvocatura di Stato ritenendo che le scelte del legislatore, per quanto legittimate all'interno della sfera di discrezionalità di cui gode tipicamente il legislatore in materia di politica criminale e per le regole processuali, non possano in ogni caso autorizzare un vulnus al principio della finalità rieducativa delle pene – l'unica finalità espressamente menzionata dalla Costituzione, ancorché non in funzione escludente le altre cui le pene assolvono.

La tensione delle pene verso l'obiettivo della rieducazione del condannato è oggetto di un preciso dovere che l'art. 27, comma 3, Cost. pone a carico di tutte le istituzioni e i poteri che esercitano la potestà punitiva nell'ordinamento italiano, primo tra tutti, appunto, il legislatore: con altre parole, la finalità rieducativa non può essere sacrificata a vantaggio di nessun'altra, seppur legittima, finalità della pena (v., tra le molte, C. cost., n. 149/2018; C. cost., n. 139/2025).

Le soluzioni giuridiche

Accogliendo integralmente le questioni prospettate dai giudici rimettenti, la Corte costituzionale ha evidenziato che la liberazione anticipata è istituto chiave nel perseguimento di tale finalità, costituzionalmente necessaria, della pena. Queste conclusioni, del resto, erano già state riportate nella sentenza n. 274/1983, con la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'esclusione dei condannati all'ergastolo dalla liberazione anticipata; riflessioni poi riprese con la sentenza n. 276/1990 che ha ulteriormente rimarcato che la liberazione anticipata è finalizzata a «sollecitare l'adesione e la partecipazione all'azione di rieducazione dei soggetti sottoposti a trattamento», attraverso il riconoscimento del diritto alla detrazione di una quota di pena per ogni semestre espiato, «durante il quale il detenuto abbia dato prova di volere concretamente partecipare all'opera di rieducazione». Con la più recente sentenza n. 17/2021 inoltre la Corte ha pienamente valorizzato la liberazione anticipata, definendola come un “potente stimolo” all'opera rieducativa che si realizza con la rivalutazione periodica del comportamento del condannato sin dai periodi iniziali della detenzione fino a quando risultino consolidati degli atteggiamenti produttivi di effetti favorevoli.

In altri termini, secondo la Corte costituzionale, il meccanismo di riscontro frazionato circa l'esito positivo delle istanze di liberazione anticipata rappresenta per il detenuto un importante stimolo a proseguire il cammino di cambiamento intrapreso, attraverso la progressiva anticipazione del fine pena e del termine per l'accesso ai benefici. La periodicità dell'esame del percorso detentivo consente di attuare la finalità rieducativa della pena in modo flessibile e progressivo e di far sì che ciò avvenga in maniera responsabile: sia dal punto di vista del condannato, chiamato a «intraprendere un cammino di revisione critica del proprio passato e di ricostruzione della propria personalità, in linea con le esigenze minime di rispetto dei valori fondamentali su cui fonda la convivenza civile», sia dal punto di vista del sistema penale tenuto a stimolare il condannato a intraprendere tale cammino, avvicinandolo gradualmente ai benefici finalizzati a promuovere il suo progressivo reinserimento nella società.

Facendo venir meno questo meccanismo, si rischia che il condannato cada nell'incertezza circa la meritevolezza del percorso nel frattempo compiuto o che aumenti, viceversa, la sua inadeguatezza rispetto alle aspettative dell'ordinamento: «E ciò sino al momento in cui i potenziali premi diventino in concreto fruibili in termini di riduzioni della pena da espiare: un momento – però – in cui il condannato non è più in grado di correggere efficacemente il proprio comportamento».

Secondo la Corte, quindi, la modifica legislativa alla disciplina della liberazione anticipata, seppur motivata da obiettivi apprezzabili, non può essere adottata con modalità tali che determinano un grave pregiudizio alla finalità rieducativa della pena. In tal senso, risulta violato l'art. 27, comma 3, Cost.; così come palese è l'incongruità che si viene a creare con la ratio stessa della disciplina della liberazione anticipata andando a generare un'ipotesi di irrazionalità intra legem, riconducibile al novero dei vizi di irragionevolezza ex art. 3 Cost. Per la Corte, manifesta è anche la violazione dell'art. 111, comma 6, Cost., dato che, venendo meno la rivalutazione periodica semestrale, si rende «arduo per il giudice l'adempimento del suo dovere costituzionale di motivare il provvedimento che riconosca o neghi la liberazione anticipata a distanza, in ipotesi, di molti anni dal semestre cui ciascuna di esse si riferisce, sulla base di relazioni rispetto alle quali diviene in pratica assai difficile chiedere chiarimenti alle amministrazioni penitenziarie presso le quali il condannato è stato in carico», con la correlata «difficoltà per il condannato stesso di esercitare efficacemente il proprio diritto di difesa, stante la difficoltà di produrre prove della propria partecipazione all'opera di rieducazione a distanza di anni dai semestri in valutazione».

Oltre a dichiarazione incostituzionale il passaggio dell'eliminazione del riesame periodico, la Corte si è posta l'interrogativo di comprendere se questa abrogazione possa essere compensata dai correttivi introdotti con le altre modifiche alla disciplina della liberazione anticipata: ma, anche in questo secondo passaggio, il giudizio di incostituzionalità rimane invariato.

La circostanza per cui è stato modificato l'art. 656 c.p.p. prevedendo l'obbligo di fornire sin dall'inizio al condannato le informazioni circa le detrazioni a titolo di liberazione anticipata non vale a compensare il venir meno di «quella verifica periodica che era garantita dalla possibilità di ottenere, per l'intero corso dell'esecuzione della pena, un riscontro puntuale sull'andamento del percorso trattamentale, assicurato dalla valutazione idealmente espressa dal magistrato al termine di ogni semestre».

Anche i correttivi apportati con i commi 5-bis dell'art. 26 e 1-ter dell'art. 103 del d.P.R. n. 176/2025 non possono ritenersi adeguati e sufficienti a colmare il vuoto normativo dell'esame periodico: vero è che per effetto di tali modifiche il giudizio negativo espresso dalla direzione del carcere sulla partecipazione all'opera di rieducazione deve essere comunicato al condannato per ogni semestre, però tale meccanismo rischia di lasciare il detenuto in uno stato di incertezza sulla valutazione negativa da parte della direzione e di incertezza rispetto al suo fine pena reale, anche rispetto ai termini per accedere a misure alternative e ai benefici. La decisione finale sulla liberazione anticipata spetta, in ogni caso, al magistrato di sorveglianza, il quale, pur dovendosi basare sulle relazioni degli operatori, può decidere in piena autonomia anche sulla base di un giudizio più complesso e ampio del percorso del detenuto.

Alla luce di tutte queste argomentazioni, per la Consulta il comma 3 dell'art. 69-bis ord. penit., come novellato dal d.l. n. 92/2024, deve essere dichiarato incostituzionale e ciò è possibile operando l'abrogazione di una parte di esso, limitatamente alle parole «quando vi abbia uno specifico interesse, diversa da quelli di cui ai commi 1 e 2, che deve essere indicato, a pena di inammissibilità, nell'istanza medesima». Il detenuto può quindi accedere su istanza propria al magistrato di sorveglianza per chiedere una rivalutazione del suo percorso rieducativo e la detrazione di pena a titolo di liberazione anticipata; restano fermi invece tutti gli altri commi dell'art. 69-bis ord. penit., come modificati dal d.l. n. 92/2024.

Osservazioni

Con la sentenza in commento, la Corte costituzionale ha riportato a coerenza interna la disciplina della liberazione anticipata: gli obiettivi perseguiti dal legislatore, seppur ritenuti apprezzabili e conformi a Costituzione, in un'ottica di semplificazione delle procedure dirette all'accertamento dei presupposti per la concessione di benefici penitenziari, non possono snaturare un istituto che è stato concepito dal legislatore per altri scopi, in primis, quello della valorizzazione della finalità rieducativa della pena. La finalità rieducativa della pena non può mai essere sacrificata da altre finalità o da altri obiettivi, che, seppur legittimi, devono sempre tenere conto della preminenza della rieducazione quale componente indefettibile della pena (e, con ciò, di tutti i suoi corollari, dalla progressività, alla flessibilità, ecc.; come magistralmente evidenziato con la sentenza n. 149/2018 della Corte costituzionale). La liberazione anticipata, infatti, è un istituto chiave per la rieducazione, responsabilizzando sia il detenuto, sia lo Stato e tutte le istituzioni che sono tenute ad esaminare il percorso detentivo: da una parte funge da stimolo soggettivo per il detenuto che si vede progressivamente riconosciuto il merito del percorso detentivo; dall'altra da impegno per le istituzioni nell'adoperarsi a rendere effettivo e costante il monitoraggio del percorso intrapreso dal detenuto. Anche in un'ottica di sicurezza e di certezza, più che della pena, dell'aderenza alla rieducazione della pena, tale istituto deve rimanere coerente con le proprie finalità.

La coerenza è stata ripristinata anche all'esterno della disciplina della liberazione anticipata, in relazione all'intero sistema dei benefici penitenziari e delle misure alternative: la certezza della valutazione periodica e della presa di coscienza del giudizio del proprio magistrato garantisce al detenuto maggiore consapevolezza di quanto sia adeguato il suo percorso detentivo e di quante chances di accesso possa vantare rispetto a benefici più ampi, tra cui le misure alternative. Tutto ciò è evidente che può essere garantito solo con un esame periodico e graduale e non con una valutazione “in blocco” in prossimità di una richiesta di misura alternativa, il cui giudizio rimane fortemente ancorato rispetto al giudizio sulla liberazione anticipata; allo stesso modo, si potrebbe dire per il giudizio sulla conclusione della pena del detenuto.

Si ritiene, dunque, che con tale sentenza, la Consulta abbia portato a coerenza l'intero sistema dei benefici e delle misure alternative, valorizzando appieno i principi costituzionali della pena e ciò non solo nella prospettiva del detenuto, ma anche in relazione ai compiti dello Stato e delle istituzioni nel garantire il rispetto della Costituzione e il corretto esercizio della potestà punitiva.