La diversità tra procedimento di prevenzione e penale

Massima

È infondata la questione di costituzionalità, in riferimento agli artt. 24,111 e 117, primo comma, della Costituzione, dell'art. 37, comma 1, lettera a), c.p.p., in relazione all'art. 36, comma 1, lettera g), del medesimo codice, nella parte in cui non prevede che le parti possano ricusare il giudice che, chiamato a decidere sull'applicazione della misura di prevenzione patrimoniale, abbia disposto nel medesimo procedimento, ai sensi dell'art. 20, comma 2, d.lgs. n. 159/2011, la restituzione degli atti all'autorità proponente.

Il caso

La Corte di cassazione (VI sezione penale) ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 37, comma 1, lett. a), c.p.p., in relazione all'art. 36, comma 1, lett. g), del medesimo codice, per omessa previsione della ricusazione del giudice che, nel procedimento di prevenzione patrimoniale, abbia restituito gli atti al pubblico ministero ai sensi dell'art. 20, comma 2, d.lgs. n. 159/2011.

Nel caso concreto, il Tribunale di Firenze, inizialmente investito della richiesta di sequestro e confisca di prevenzione, aveva restituito gli atti al pubblico ministero ritenendo incomplete le indagini e indicando specifici accertamenti patrimoniali. Dopo l'integrazione istruttoria, lo stesso tribunale ha disposto il sequestro, fissato l'udienza per le misure di prevenzione e rigettato le dichiarazioni di astensione. La successiva ricusazione dei giudici è stata respinta dalla Corte d'appello di Firenze, dando luogo al ricorso per cassazione.

La Corte di cassazione ritiene la questione rilevante, poiché un'eventuale declaratoria di illegittimità consentirebbe l'accoglimento del ricorso, e non manifestamente infondata, in quanto la restituzione degli atti può implicare valutazioni di merito sulla pericolosità del proposto e sulla sproporzione patrimoniale. Tali valutazioni, pur non sfociando immediatamente nel sequestro, possono configurare una sorta di accoglimento condizionato o di anticipazione del giudizio finale, una volta colmate le carenze istruttorie.

Secondo il rimettente, l'assenza di una causa di ricusazione in tali casi lede il diritto a un giudice imparziale e il diritto di difesa, tutelati dagli artt. 24,111 e 117 Cost., nonché dagli artt. 6 CEDU e 47 CDFUE. Non sarebbe applicabile il principio che esclude l'incompatibilità del giudice che abbia adottato provvedimenti cautelari endofasici, poiché la restituzione degli atti comporta una regressione del procedimento alla fase delle indagini, con effetti pregiudicanti.

Infine, la Corte di cassazione osserva che la restituzione degli atti riguarda la medesima res iudicanda della successiva proposta di prevenzione, perciò presuppone una valutazione del materiale probatorio e reintegra il P.M. nelle sue attribuzioni, assumendo quindi un rilievo tale da compromettere la terzietà del giudice ai sensi dell'art. 34 c.p.p.

La questione

La questione involge il tema della eventuale incompatibilità dei giudici del Tribunale che deve decidere sulla richiesta di sequestro, avanzata ex art. 20 d.lgs. n. 159/2011, qualora abbiano hanno composto, precedentemente, il collegio che ha restituito gli atti all'organo proponente ritenendo incomplete le indagini ai sensi dell'art. 20, comma 2, d.lgs. cit. Detta norma, introdotta dalla l. n. 161/2017, prevede innovativamente: «Prima di ordinare il sequestro o disporre le misure di cui agli articoli 34 e 34-bis e di fissare l'udienza, il tribunale restituisce gli atti all'organo proponente quando ritiene che le indagini non siano complete e indica gli ulteriori accertamenti patrimoniali indispensabili per valutare la sussistenza dei presupposti di cui al comma 1 per l'applicazione del sequestro o delle misure di cui agli articoli 34 e 34-bis».

Possono le parti (proposto o terzi intestatari) proporre istanza di ricusazione qualora uno dei giudici del collegio del Tribunale che deve decidere sulla richiesta di sequestro di prevenzione abbia partecipato alla decisione precedente relativa alla incompletezza delle indagini, con restituzione degli atti al pubblico ministero?

Deve prevedersi nelle tabelle degli Uffici giudicanti di cui all'art. 7-bis ord. giud. (ed eventualmente nella relativa circolare del Consiglio superiore della Magistratura) che non possa comporre il collegio del Tribunale che deve provvedere sulla nuova richiesta di sequestro di prevenzione il giudice che abbia composto il collegio che ha restituito gli atti all'organo proponente per l'integrazione probatoria? Quest'ultimo giudice, qualora sia inserito nel collegio che deve decidere sul sequestro deve avanzare richiesta di astensione ex art. 36, comma 1, lett. g), c.p.p.?

È assimilabile il procedimento di prevenzione (personale e patrimoniale) al procedimento/processo penale con applicabilità integrale delle relative disposizioni, in particolare in materia di astensione e incompatibilità, anche tenuto conto delle diverse fasi in cui si articolano i due diversi giudizi?    

Le soluzioni giuridiche

La Corte costituzionale dichiara inammissibile la questione di legittimità relativa all'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE), in quanto il giudice rimettente non ha spiegato in che modo la fattispecie rientrerebbe nell'ambito di applicazione del diritto dell'Unione. Ai sensi dell'art. 51 CDFUE, infatti, la Carta è applicabile agli Stati membri solo quando essi attuano il diritto dell'Unione, ed è onere del rimettente dimostrarlo. In mancanza, i diritti della Carta possono al più fungere da criteri interpretativi delle norme costituzionali interne, ma non da parametri interposti nel giudizio di legittimità.

Le ulteriori questioni sono, invece, ritenute non fondate. La Corte ribadisce la centralità dei principi di terzietà e imparzialità del giudice, quali presidi essenziali del giusto processo e del diritto di difesa, garantiti dagli artt. 111 Cost. e 6CEDU. Tali principi valgono anche nel procedimento di prevenzione, pur tenendo conto delle sue peculiarità rispetto al processo penale di cognizione.

La Corte ricostruisce il sistema degli istituti posti a tutela dell'imparzialità (incompatibilità, astensione e ricusazione), richiamando la propria giurisprudenza per cui l'incompatibilità endoprocessuale opera solo quando il giudice abbia già svolto, in una diversa fase del procedimento, un'attività qualificabile come “pregiudicante”, ossia una valutazione di merito sulla medesima res iudicanda tale da condizionare il successivo giudizio (sentenze n. 209, n. 179 e n. 93 del 2024, n. 172 e n. 91 del 2023, n. 64 del 2022). Diversamente, le valutazioni svolte all'interno della medesima fase non determinano incompatibilità, poiché il convincimento del giudice si forma fisiologicamente in modo progressivo. Un'applicazione eccessivamente rigida delle regole sull'incompatibilità comporterebbe “un malfunzionamento della giurisdizione”, perciò dette norme vanno applicate solo “quando sussista una reale ed effettiva esigenza di prevenzione della deviazione dell'amministrazione della giustizia dal tracciato della terzietà e dell'imparzialità” che non si verifica quando le precedenti valutazioni astrattamente “pregiudicanti” si collochino nella medesima fase del procedimento.

Con riferimento specifico al procedimento di prevenzione, la Corte sottolinea la sua natura sostanzialmente monofasica e camerale. In tale contesto, il potere del tribunale di disporre la restituzione degli atti all'autorità proponente (art. 20, comma 2, d.lgs. n. 159 del 2011) è finalizzato a colmare gravi incompletezze istruttorie e si colloca prima dell'adozione o meno del sequestro, senza una valutazione di merito sulla pericolosità o sui presupposti della misura, ma una mera verifica della sufficienza degli atti.

Di conseguenza, la restituzione degli atti non costituisce “attività pregiudicante” e non compromette l'imparzialità del giudice, né sotto il profilo dell'incompatibilità né sotto quello della ricusazione, anche se avviene nel medesimo procedimento di prevenzione. La Corte richiama, ritenendola assimilabile, l'ipotesi in cui nel processo penale la decisione sulla cautela reale è rimessa al giudizio del dibattimento senza che sia ritenuta “pregiudicante” (in tal senso, da ultimo, Cass. pen., sez. un., n. 25951 del 2022).

In conclusione, la Corte esclude che la disciplina censurata violi i principi costituzionali invocati: l'identità di fase procedimentale e la natura non pregiudicante del provvedimento di restituzione degli atti impediscono di configurare una lesione dell'imparzialità del giudice della prevenzione.

Osservazioni

La sentenza della Corte costituzionale è in linea con la propria giurisprudenza, confermando che, pur essendo applicabili i princìpi del giusto processo dei primi due commi dell'art. 111 Cost. e dell'art. 6 CEDU, richiamato dal giudice rimettente come punto centrale della questione, il procedimento di prevenzione presenta peculiarità proprie rispetto al processo penale di cognizione.

Con la sentenza n. 106 del 2015 il Giudice delle leggi ha ricordato che “Il sistema delle misure di prevenzione ha dunque una sua autonomia e una sua coerenza interna, mirando ad accertare una fattispecie di pericolosità, che ha rilievo sia per le misure di prevenzione personali, sia per la confisca di prevenzione”. La successiva sentenza n. 24 del 2019, precisa che il procedimento di prevenzione può non “necessariamente conformarsi ai princìpi che la Costituzione e il diritto convenzionale dettano specificamente per il processo penale”, pur se deve rispettare i canoni generali di ogni “giusto” processo garantito dalla legge “assicurando in particolare la piena tutela al diritto di difesa (art. 24 Cost.) di colui nei cui confronti la misura sia richiesta”.

In ogni caso, il procedimento di prevenzione, non presenta un “ridimensionamento del principio dell'imparzialità”, garantito perché la valutazione avviene nell'ambito della medesima fase: il tribunale nel restituire gli atti all'organo proponente opera un “rigetto allo stato” per insussistenza dei presupposti della misura cautelare; valutazione che non pregiudica quelle successive perché non entra nel merito dei presupposti per applicare la misura ma esamina la sola sufficienza degli atti allegati alla proposta di sequestro e confisca. Tale attività non integra nel costituisce una valutazione “pregiudicante”.

Sotto il profilo pratico, dunque, la sentenza in esame delinea il procedimento di prevenzione con una “fisionomia monofasica”, perciò non scandito da distinte fasi “processuali”, come accade invece nel procedimento penale. Questa struttura monofasica comporta che non è ravvisabile un ridimensionamento del principio dell'imparzialità garantito perché la valutazione avviene nell'ambito della medesima fase: avviata dalla presentazione della proposta, che prosegue con l'eventuale restituzione degli atti all'organo proponente, che prosegue ulteriormente con la valutazione (da parte dello stesso Collegio) sulla concessione o meno del sequestro, che si completa con la decisione sulla confisca.

Si può osservare che la disposizione in esame, introdotta dalla l. n. 161/2017, non fa venire meno i poteri d'indagine attribuiti al tribunale non essendo stato abrogato l'art. 19, comma 5, d.lgs. cit. Inoltre, come evidenziato in dottrina (puntualmente richiamata dalla Corte costituzionale), viene delineato un potere ampiamente discrezionale, fondato solo sulla valutazione della non completezza delle indagini svolte dall'organo proponente, pur se l'ulteriore previsione della “indispensabilità degli accertamenti al fine di valutare la sussistenza dei presupposti del sequestro rende chiaro che deve trattarsi di omissioni di rilievo e non di mere attività integrative che ben possono essere svolte dal tribunale. Probabilmente la disposizione mira ad attenuare la natura inquisitoria del giudizio di prevenzione che deriva anche da questo potere d'indagine del tribunale.

Può aggiungersi, con riferimento alla unicità della fase, che il termine utilizzato “restituzione”, pur presentando alcune ambiguità, delinea un mero provvedimento incidentale adottato nel corso del procedimento che, perciò, prosegue pur se per le fasi ulteriori è necessario il nuovo deposito della proposta. La precisazione assume particolare rilievo per gli effetti e le conseguenze che derivano dalla instaurazione e dalla pendenza del procedimento di prevenzione, a partire dalle eventuali decadenze previste, ad esempio in materia di proposta nei confronti degli eredi del cuius di cui all'art. 18, comma 3, d.lgs. n. 159/2011.

Al di là della questione decisa, la Corte costituzionale pone un condivisibile limite alla tendenza verso una sostanziale assimilazione del procedimento di prevenzione a quello penale il cui effetto costituirebbe il venir meno della sua specificità. Peculiarità riconosciuta anche dalla Corte Edu da ultimo, ad esempio, con la decisione Garofalo e altri 3 c. Italia, 13 febbraio 2025 che, nell'affermare la natura ripristinatoria e non penale della confisca di prevenzione, ritiene non decisivo il procedimento «per l'adozione e l'esecuzione della misura in quanto l'applicazione, da parte di sezioni specializzate dei tribunali penali, di provvedimenti di natura non penale è ricorrente, tenuto anche conto che la confisca è adottata nel contesto di un procedimento speciale, diverso e distinto dal procedimento penale» (parr. 138-139).

Va, in ogni caso, ribadito che il riconoscimento di un “giusto” procedimento di prevenzione è perseguito e attuato da anni dalla migliore giurisprudenza e dottrina, anche nell'ambito di un percorso diretto a incrementare il contraddittorio come avvenuto con le modifiche apportate dalla l. n. 161/2017 (che ha normato le migliori prassi dei tribunali). Una linea da proseguire concretamente da parte di tutti gli operatori del diritto, tenendo però conto, come ricordato dalla Corte costituzionale, della specificità del procedimento di prevenzione.