La Corte costituzionale dichiara la legittimità costituzionale della riforma del reato di traffico di influenze illecite

Massima

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera e), della legge n. 114 del 2024, sollevata, in riferimento all'art. 117, comma 1, Cost., in relazione all'art. 12 della Convenzione penale sulla corruzione, fatta a Strasburgo il 27 gennaio 1999, ratificata e resa esecutiva con la legge 28 giugno 2012, n. 110, dal Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale ordinario di Roma con l'ordinanza del 31 dicembre 2025.

Il caso

Un soggetto vicino al Commissario Straordinario per l'emergenza Covid-19 è stato accusato, insieme ad altri soggetti concorrenti, di avere sfruttato le proprie relazioni personali con il predetto Commissario, al fine di indurlo a compiere atti contrari ai doveri d'ufficio costituenti reato di abuso d'ufficio, ottenendo un'esclusiva in via di fatto per l'intermediazione delle forniture di maschere chirurgiche e dispositivi di protezione individuale e, al contempo, ottenendo dalle società estere fornitrici, per la mediazione onerosa (ritenuta illecita dall'accusa), il trasferimento a proprio favore di ingenti somme di denaro a titolo di provvigioni.

A seguito dell'incriminazione è entrata in vigore la legge n. 114/2024 che, nel modificare la fattispecie di cui all'art. 346-bis c.p., ha comportato una abolitio criminis parziale del reato di traffico di influenze illecite.

Il Pubblico Ministero, dunque, depositava nel procedimento una memoria con la quale domandava al G.u.p. del Tribunale di Roma di dichiarare la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità dell'art. 1, comma 1, lett. e), legge n. 114/2024 per contrasto con l'art. 117 Cost., per il tramite dell'art. 12 della Convenzione di Strasburgo sulla corruzione.

Il G.u.p. ha condiviso la tesi per cui la legge n. 114/2024, nella parte in cui restringe eccessivamente l'ambito di punibilità del reato, contrasta con l'obbligo costituzionale, in capo allo Stato italiano, di conformarsi ai vincoli derivanti da trattati internazionali e ha, pertanto, sollevato la questione di legittimità costituzionale della predetta norma.  

La questione

L'intento della questione era quello di “far rivivere” il testo dell'art. 346-bis c.p. come risultante dalla precedente riforma della legge n. 3/2019.

Secondo il giudice a quo, il legislatore avrebbe violato un vero e proprio obbligo di incriminazione del traffico di influenze illecite discendente dall'art. 12 della Convenzione di Strasburgo, non essendo la norma interpretabile, alla luce della formula utilizzata (“shall adopt”) e della natura dell'atto nel quale è inserita, quale una mera raccomandazione o un obbligo a prendere in considerazione.

Il giudice delle leggi è stato chiamato a esprimersi sull'ammissibilità della questione e sulla fondatezza della medesima, valutando se, nel caso portato alla sua attenzione, sussista un'eccezione al divieto di sindacato costituzionale di norme che comportano una abolitio criminis con effetto in malam partem, rappresentata dalla contrarietà della norma attenzionata a specifici obblighi sovranazionali rilevanti ai sensi dell'art. 117, comma 1, Cost., idonea alla dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 1, comma 1, lett. e), legge n. 114/2024, con conseguente reviviscenza della norma parzialmente abrogata.

Le soluzioni giuridiche

La Corte costituzionale ha dichiarato ammissibile ma non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera e), della legge n. 114 del 2024, sollevata, in riferimento all'art. 117, comma 1, Cost., in relazione all'art. 12 della Convenzione penale sulla corruzione, fatta a Strasburgo il 27 gennaio 1999, ratificata e resa esecutiva con la legge 28 giugno 2012, n. 110, dal Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale ordinario di Roma con l'ordinanza del 31 dicembre 2025, con riferimento alle censure mosse al nuovo secondo comma dell'art. 346-bis c.p. e in particolare all'inciso “costituente reato”.

Difatti, a seguito della riforma, il patto criminoso ha ad oggetto, alternativamente, a) la remunerazione del pubblico agente “in relazione all'esercizio delle sue funzioni”, qualificabile come condotta corruttiva, ovvero b) un'“altra mediazione illecita” con lo stesso.

La novità significativa della riforma del 2024 consiste proprio nell'introduzione del nuovo secondo comma dell'art. 346-bis c.p., il quale definisce la mediazione illecita nei seguenti termini: «ai fini di cui al primo comma, per altra mediazione illecita si intende la mediazione per indurre il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio o uno degli altri soggetti di cui all'articolo 322-bis a compiere un atto contrario ai doveri d'ufficio costituente reato dal quale possa derivare un vantaggio indebito».

La Corte costituzionale, dopo avere dato spazio alle eccezioni mosse dall'Avvocatura generale dello Stato e dai soggetti interessati costituiti, ha, da un lato, dichiarato non fondata la questione, ma, dall'altro lato, ha esortato il legislatore ad introdurre una puntuale disciplina del lobbying, ripensando eventualmente anche la norma oggetto di esame.

Nel merito, la Corte ha rilevato che il punto centrale della questione non è l'esistenza dell'obbligo, ma la “concreta estensione” dello stesso, in modo tale da comprendere il legislatore, restringendo la portata dell'incriminazione del traffico di influenze illecite, abbia o meno violato l'obbligo medesimo.

Infatti, è stato ritenuto scontato che l'art. 12 della Convenzione di Strasburgo preveda un obbligo, a carico degli Stati contraenti, di criminalizzare le condotte di traffico di influenze, e che tale obbligo vincoli anche l'Italia.

Tuttavia, si osserva che frequentemente gli strumenti internazionali pattizi che impongono obblighi di criminalizzazione utilizzano, nella formulazione delle fattispecie, formule volutamente elastiche e generiche, tali da aprire spazi di discrezionalità per il legislatore nazionale.

Tale meccanismo non viola il principio di legalità in materia penale, perché quest'ultimo vincola il legislatore italiano nel momento in cui introduce nell'ordinamento domestico una legge penale, non già gli Stati nella fase di negoziazione e ratifica di uno strumento internazionale che ponga obblighi di incriminazione.

Nel caso di specie sono lasciati significativi margini di discrezionalità ai legislatori nazionali quanto alla definizione del concetto di “improper influence over the decision making”.

Secondo la Corte, il legislatore italiano del 2024 ha utilizzato la sua discrezionalità in senso restrittivo, ma non in maniera incompatibile con l'obbligo discendente dall'art. 12 della Convenzione, poiché lo strumento internazionale utilizza una formulazione ampia ed elastica, che rende necessaria un'opera di concretizzazione e precisazione.

È evidente che dalla combinazione tra la scrittura dell'art. 346-bis c.p. e l'abrogazione dell'art. 323 c.p. deriva una incisiva riduzione della sfera di applicazione della fattispecie penale di traffico di influenze, di modo che ad oggi sfuggono all'ambito di punibilità tutti gli accordi onerosi tra privati e mediatori aventi ad oggetto l'impegno di questi ultimi a ottenere dai pubblici agenti, con mezzi diversi dalla corruzione, condotte non solo favorevoli ai privati, ma anche contrarie ai doveri di ufficio degli stessi pubblici agenti, laddove non costitutive di altro reato.

Rimane penalmente irrilevante il patto in forza del quale il privato mira a ottenere favori indebiti da un pubblico agente, attraverso l'intervento di un mediatore remunerato per tale servizio, sia che il mediatore millanti (non si attivi) sia che, invece, ottenga effettivamente un risultato dal pubblico agente.

Tale esclusione di punibilità viene ritenuta dalla Corte costituzionale legittima, in quanto compatibile con l'obbligo stabilito dall'art. 12 della Convenzione di Strasburgo, nonché coerente con la scelta di abolire il delitto di abuso d'ufficio (scelta già ritenuta legittima da Corte cost. n. 95/2025).

Al contempo, tuttavia, la Corte invita il legislatore a introdurre una organica disciplina delle attività di lobbying, da tempo e da più parti auspicata: appare necessaria, infatti, una normativa specifica al fine di definire con chiarezza le condotte di illecita influenza sui pubblici ufficiali e di prevedere sanzioni per l'inosservanza delle relative prescrizioni. Ciò, anche al fine di eventualmente rimeditare l'attuale disciplina dell'art. 346-bis c.p., che, seppure legittima costituzionalmente, rischia, in concreto, di non essere utile alla prevenzione di alcune fattispecie distorsive dell'attività amministrativa a vantaggio di interessi commerciali privati o personali degli stessi pubblici agenti.