Il diritto di accesso del consigliere comunale e provinciale da diritto “tiranno” a diritto funzionalmente “speciale”

Inquadramento generale del diritto d'accesso del consigliere comunale e provinciale

Per una migliore intelligenza delle questioni sottese alla pronuncia in commento, giova svolgere un breve inquadramento sulla fisionomia, sulla ratio e sui limiti del diritto di accesso del consigliere comunale e provinciale (di seguito anche, breviter, “diritto di accesso del consigliere”), alla stregua delle ormai consolidate coordinate giurisprudenziali.

1.1. Tale diritto è disciplinato dall'art. 43, comma 2 del d. lgs n. 267/2000, a lume del quale “I consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del proprio mandato. Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge”.

La disposizione ha i suoi più immediati antecedenti: i) nell'art. 24 della l.n. 816/1985 (Esercizio delle funzioni consiliari), secondo cui “I consiglieri comunali, i consiglieri provinciali e i componenti delle assemblee delle unità sanitarie locali e delle comunità montane, per l'effettivo esercizio delle loro funzioni hanno diritto di prendere visione dei provvedimenti adottati dall'ente e degli atti preparatori in essi richiamati nonchè di avere tutte le informazioni necessarie all'esercizio del mandato”; ii) nell'art. 31, comma 5 della l.n. 142/1990 (Consigli comunali e provinciali), secondo cui “I consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonchè dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del proprio mandato. Essi sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge”.

Come evidenzia il chiaro tenore dell'art. 43, comma 2, peraltro in continuità con le disposizioni previgenti, il diritto di accesso del consigliere è perimetrato in modo oggettivo e funzionale: consiste, cioè, nel diritto di ottenere dagli Uffici “tutte le notizie e informazioni in loro possesso”, in quanto risultino “utili all'espletamento del loro mandato”.

Si tratta a tutti gli effetti di un diritto soggettivo pubblico, che può essere esercitato su tutti i dati e le informazioni degli Uffici comunali nonché degli enti e delle aziende dipendenti dall'ente locale, per tali dovendosi intendere le entità che ne sono, pur nella formale distinzione soggettiva, mere articolazioni funzionali, con rilevanza infraorganizzativa.

Si considerino, in questo senso, le società in house e le società in cui il Comune esercita poteri espressione di influenza determinante o permanente (controllo di diritto o di fatto) in modo stabile e duraturo. Per converso, il diritto in esame non è esercitabile sugli atti e sui dati delle società a partecipazione comunale minoritaria o non connotata dalle predette caratteristiche (cfr. ex multis, Cons. St., V, n. 3157/2023; id., n. 5176/2017; id., n. 200/2014; T.A.R. Toscana, I, n. 1143/2024).

1.2. La ratio della norma in discorso, che vale a qualificarne la peculiarità, riposa nel principio democratico correlato al riconoscimento delle autonomie locali (cfr. art. 114 Cost.) e della rappresentanza politica spettante ai componenti degli organi elettivi: tale diritto risulta, in particolare, direttamente funzionale non tanto all'interesse del consigliere comunale in quanto tale, ma alla cura dell'interesse pubblico connessa al munus e al mandato conferito, in quanto preordinato al controllo dell'attività e dei comportamenti degli organi decisionali dell'ente locale.

In altri termini, il diritto soggettivo pubblico codificato dall'art. 43 del d.lgs n. 267/2000, come fatto palese dalla chiara littera legis, è stato ritenuto espressione del principio democratico dell'autonomia locale e della rappresentanza esponenziale della collettività.

Il diritto d'accesso del consigliere, in particolare, risulta funzionale alla sua duplice veste: i) di componente dell'organo collegiale dell'Assemblea comunale, così da porlo nelle giuste condizioni per esercitare, in tale qualità, le attività “di indirizzo e di controllo politico-amministrativo” in relazione alle attività e funzioni dell'Assemblea e della Giunta (cfr. art. 42 del d. lgs n. 267/2000); ii) di eletto in sé e per sé, così da porlo nelle giuste condizioni per esercitare, in tale qualità, le attività di iniziativa di sindacato ispettivo, di presentazione delle interrogazioni e delle mozioni (cfr. art. 43 del d. lgs n. 267/2000).

Lo speciale accesso in discorso è, quindi, teso a consentire ai consiglieri di disporre degli elementi necessari per valutare, con piena cognizione, la correttezza e l'efficacia dell'operato dell'Amministrazione, nonché per esprimere un voto consapevole sulle questioni di competenza del Consiglio, e per promuovere, anche nell'ambito del Consiglio stesso, le iniziative che spettano ai singoli rappresentanti del corpo elettorale locale.

1.3. Per tale ragione, il riferimento normativo alla “utilità” della pretesa ostensiva è stato tradizionalmente inteso dalla giurisprudenza non già in senso limitativo, come riferito alla stretta connessione dell'informazione richiesta con l'attività espletata (o da espletare) nell'esercizio dell'attività di componente del consiglio comunale, ma in senso lato e riferito alla strumentalità dell'informazione rispetto alla valutazione degli interessi pubblici, anche in funzione di generico controllo.

Sicché l'esercizio del diritto non è soggetto ad alcun onere motivazionale, che – del resto – si risolverebbe, con inversione funzionale, in una sorta di controllo dell'ente, attraverso i propri uffici, sull'esercizio del mandato politico (cfr. cfr. ex multis, Cons. St., V, n. 5750/2024; id., n. 3157/2023; id, n. 4525/2014; id., V, n. 5931/2013; id., IV, n. 843/2013; id., V, n. 940/2000).

Su tali basi, la finalizzazione dell'accesso all'espletamento del mandato costituisce, al tempo stesso, il presupposto legittimante l'accesso ed il fattore che ne delimita la portata.

1.4. Le predette connotazioni strutturali e funzionali valgono a distinguere lo speciale accesso in discorso dal diritto d'accesso documentale previsto dagli artt. 22 e ss. della l.n. 241/1990.

In particolare, al di là dell'aspetto funzionale in precedenza lumeggiato, sotto il profilo oggettivo, l'accesso informativo del consigliere comunale si differenzia rispetto all'accesso documentale di cui all'art. 22 della legge n. 241/1990, poiché il primo è volto ad acquisire “notizie” e “informazioni” in possesso degli Uffici comunali, mentre il secondo è finalizzato ad acquisire documenti amministrativi detenuti dall'Amministrazione.

Sotto il profilo soggettivo, l'accesso informativo ex art. 43 del d.lgs n. 267/2000 spetta unicamente al consigliere, mentre l'accesso documentale può essere esercitato da chiunque abbia “un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso”.

Sotto il profilo dei presupposti normativi, l'accesso informativo del consigliere non necessita – come già anticipato - di un particolare onere motivazionale in ordine alle richieste formulate, dovendo emergere unicamente la qualità dell'istante, l'indicazione precisa di ciò che si intende acquisire e l'allegazione dell'utilità astratta della richiesta rispetto all'espletamento del mandato; viceversa, l'accesso documentale necessita dell'esposizione specifica, nella motivazione, del collegamento tra il documento che si intende acquisire e la posizione dell'istante che quel documento è utile a curare o tutelare.

Partendo da tali coordinate condivise, nella giurisprudenza amministrativa si sono registrate posizioni non sempre univoche nell'esame del rapporto fra diritto di accesso del consigliere e riservatezza dei dati dei terzi.

In questo quadro di oscillazioni giurisprudenziali si colloca la controversia in commento.

La vicenda e la sentenza di primo grado

 I fatti che hanno originato il contenzioso su cui si è pronunciata la sentenza in commento possono essere così riassunti:

- un consigliere di un Comune del milanese ha formulato un'istanza di accesso ex art. 43, comma 2, del d.lgs n. 267/2000, ad un'azienda speciale consortile a totale partecipazione pubblica (e tuttavia partecipata dal predetto comune solo al 9,5%), deputata alla gestione, per convenzione, di una serie di servizi sociali relativi alla famiglia e ai minori;

- la richiesta ostensiva, molto articolata, ha preso le mosse da alcune paventate incongruenze tra le norme in materia di affidamento e l'operato dell'azienda consortile e ha avuto ad oggetto, fra l'altro, alcune informazioni involgenti i minori residenti nel Comune seguiti dalla stessa (i dati, l'età, il motivo dell'affidamento, gli estremi dell'affidamento, la modalità dell'affidamento e altri servizi erogati): in particolare, il consigliere non ha ritenuto idonee a soddisfare il suo interesse ostensivo le notizie rilasciate dall'Azienda agli organi di informazione;

- l'Azienda consortile ha respinto l'istanza di accesso, ritenendola inammissibile in base alla legge e allo statuto comunale, che disciplina le prerogative e la modalità di esercizio delle stesse da parte dei consiglieri comunali;

- tale diniego è stato oggetto di impugnativa da parte del consigliere, che ha agito per l'ostensione di tutta la documentazione richiesta.

La sentenza di primo grado

Nel primo grado di giudizio, il T.A.R. meneghino, I sezione, con sentenza n. 3121/2024:

- da un lato, ha ritenuto l'azienda speciale consortile legittimata passiva all'accesso, reputando sufficiente per qualificarla come “dipendente” dal Comune il solo dato sostanziale (in sé non proprio decisivo) dell'erogazione da parte della stessa dei servizi in favore dell'ente locale; senonché, il Giudice di primo grado non ha forse adeguatamente considerato che, alla stregua dell'orientamento giurisprudenziale richiamato al par. 1.1, il dato formale della partecipazione comunale minoritaria (inferiore al 10%) al capitale dell'azienda avrebbe dovuto indurlo ad un'ulteriore verifica sulla ricorrenza nella specie di altri poteri, in capo all'ente locale, espressione di influenza determinante o permanente, tali da concretizzare il controllo di diritto o di fatto e da indurre quindi a qualificare l'azienda stessa come sua articolazione organizzativa;

- d'altro lato, ha compiuto un pregevole inquadramento sistematico della speciale fisionomia del diritto d'accesso del consigliere e della sua ratio nella cornice dell'orientamento giurisprudenziale testé tratteggiato e ha ricondotto, facendo applicazione dell'analogia legis ex art. 12 prel., la sua disciplina processuale al rito “generale” sull'accesso previsto dall'art. 116 del cod.proc.amm.; 

- d'altro lato ancora, nell'accogliere la richiesta ostensiva del ricorrente, ha ritenuto inoperante, in tale ambito, il limite della riservatezza dei dati personali dei minori, facendo perno sui tratti di specialità dell'art. 43 del d.lgs. n. 267/2000 in precedenza delineati e sviluppandone tutte le implicazioni di carattere applicativo.

Sotto tale profilo, ad avviso del Giudice di primo grado, l'art. 43 citato abilita il consigliere comunale e provinciale a conoscere e ad acquisire tutti i dati e gli atti ritenuti utili all'esercizio delle proprie funzioni, senza prevedere anche un limite al diritto di accesso collegato alla tutela della riservatezza dei dati personali dei terzi.

Tale mancata previsione, lungi dall'essere considerata una lacuna, viene piuttosto ritenuta logica conseguenza dell'impianto dell'art. 43.

A tale stregua, nella logica di tale previsione, il consigliere, ove eserciti tale tipologia di accesso, non va inteso quale soggetto esterno all'apparato amministrativo che detiene i dati e gli atti, ma va ritenuto parte integrante di quell'apparato.

Così, una volta acquisito quanto richiesto, la posizione di garanzia sui dati e gli atti che fa capo al funzionario comunale che li detiene viene condivisa dal consigliere che, di conseguenza, è tenuto a rispettare la disciplina nazionale ed europea, ricorrendone i presupposti, che tutelano la riservatezza dei terzi.

Nella divulgazione verso l'esterno il Consigliere è, infatti, tenuto a osservare le prescrizioni dell'ordinamento nazionale ed europeo poste a tutela della riservatezza dei dati personali ed in particolare di quelli dei minori, tra cui l'art. 6, comma 1, lett. f), del Regolamento 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016.

Tale norma, in particolare, dispone che “Il trattamento è lecito solo se e nella misura in cui ricorre almeno una delle seguenti condizioni: … f) il trattamento è necessario per il perseguimento del legittimo interesse del titolare del trattamento o di terzi, a condizione che non prevalgano gli interessi o i diritti e le libertà fondamentali dell'interessato che richiedono la protezione dei dati personali, in particolare se l'interessato è un minore. La lettera f) del primo comma non si applica al trattamento di dati effettuato dalle autorità pubbliche nell'esecuzione dei loro compiti”.

Alla luce di ciò, il Giudice di primo grado evidenzia la coerenza della ratio della scelta effettuata dal Legislatore che, nel ponderare ex ante il bilanciamento tra accesso e riservatezza, ha ritenuto che la tutela del diritto di accesso del consigliere non venga impedita da quella della riservatezza dei terzi, in quanto l'accesso non sacrifica la riservatezza ma ne estende la tutela nei confronti del consigliere.

In questo senso può leggersi anche l'unico limite posto in modo in modo espresso dall'art. 43 cit. alla disciplina sull'accesso: tale norma, all'ultimo inciso, prevede che i consiglieri comunali e provinciali “sono tenuti al segreto nei casi specificamente determinati dalla legge”, in tal modo, conformando il potere di impiego dei dati conosciuti al rispetto delle prescrizioni di legge poste a presidio dei segreti.

Fin qui la sentenza di primo grado.

L'orientamento favorevole alla prevalenza del diritto di accesso

Le argomentazioni logico-sistematiche svolte da tale pronuncia vanno inquadrate e valutate nell'ambito dell'orientamento giurisprudenziale volto a sancire la prevalenza omnimoda del diritto d'accesso del consigliere comunale e provinciale sulle esigenze di riservatezza dei terzi.

In particolare, tale orientamento ha fatto perno sulla specialità e sulla diversa latitudine dell'accesso del consigliere rispetto all'accesso documentale nonché sulla sua diversa ratio, come in precedenza ricostruite e ha preso le mosse dall'esigenza di non depotenziare tale fondamentale strumento di controllo democratico dell'attività degli enti locali.

Su tali basi, si è affermato che:

- “non può essere legittimamente opposto un diniego sull'istanza di accesso dei consiglieri motivato con riferimento alla esigenza di assicurare la riservatezza dei dati contenuti nei documenti richiesti e dunque il diritto alla privacy di soggetti terzi, in quanto, con riguardo all'esercizio del diritto di accesso dei consiglieri comunali, tale esigenza è salvaguardata dall'art. 43, comma 2, dello stesso d.lgs. n. 267 del 2000, che impone ad essi il segreto ove accedano ad atti che incidono sulla sfera giuridica e soggettiva di terzi……, non contemplando il diritto di accesso del consigliere comunale i vincoli e le limitazioni previsti dalla disciplina generale di cui alla legge n. 241 del 1990 (ed in particolare quelli relativi alla riservatezza dei terzi)….” (cfr. in tal senso Cons. St., V, n. 3161/2021; id. e in senso analogo V, n. 2189/2023; id., n. 8667/2022; e in senso analogo, T.A.R. Puglia, Lecce, II, n. 519/2025);

- “quanto alla esigenza di assicurare la riservatezza degli atti oggetto di accesso e il diritto alla privacy dei terzi, in sede di esercizio del diritto di accesso di cui dispongono i consiglieri comunali e provinciali, si osserva che tale necessità è salvaguardata dall'art. 43, comma 2 del D.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, laddove viene previsto che i consiglieri stessi sono tenuti al segreto nel caso accedano ad atti che incidono sulla sfera giuridica e soggettiva di terzi. Il diritto del consigliere comunale o provinciale ad avere dall'ente tutte le informazioni che siano utili all'espletamento del mandato non incontra, conseguentemente, alcuna limitazione derivante dalla loro natura riservata, in quanto il consigliere è vincolato all'osservanza del segreto” (Cons. St., V, n. 5931/2013 e in senso analogo; id., 5264/2007; id. 2716/2004; T.A.R. Campania, Salerno, II, n. 7012/2024; T.A.R. Lazio, Latina, I, n. 352/2024).

Secondo tale orientamento, il contemperamento fra diritto d'accesso e tutela del segreto (e quindi anche della riservatezza dei dati dei terzi) non va compiuto nel concreto, volta per volta, ma è stato regolamentato una volta per tutte ed ex ante dal Legislatore, che da un lato garantisce l'ostensione dei relativi dati al consigliere e dall'altro stabilisce in capo a quest'ultimo come logica conseguenza, a chiusura del cerchio, un obbligo di segreto.

Da tale importazione, volta a sfruttare tutte le implicazioni effettuali della specialità dell'accesso del consigliere rispetto a quello documentale, sono derivati:

- sul piano processuale, la conclusione secondo cui nella materia dell'accesso del consigliere non è configurabile una posizione di controinteresse in capo ai soggetti portatori dell'interesse alla riservatezza: non contemplando tale tipologia di accesso i vincoli e le limitazioni previsti dalla disciplina generale in materia di accesso documentale (ed in particolare quelle relative alla riservatezza dei terzi), neppure in sede processuale assume rilievo la posizione del terzo che potrebbe opporsi all'accesso, con la conseguenza che non è configurabile alcun controinteressato (cfr. in tal senso Cons. St., V, n. 3161/2021; id., 5264/2007);

- sul piano sistematico, il corollario per cui gli unici limiti (intrinseci) del diritto di accesso del consigliere sono da individuarsi: i) nella sua incidenza sulle prerogative proprie degli altri organi comunali, a necessaria garanzia delle funzioni che a questi (il Sindaco e la Giunta) l'ordinamento attribuisce, nel quadro dell'assetto ordinamentale dell'ente locale; ii) nel principio costituzionale di razionalità e di buon funzionamento dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.); iii) nell'esigenza di arrecare il minor aggravio possibile per gli Uffici; iv) nell'eccessiva genericità o nel carattere emulativo delle richieste ostensive, che si traducano in un sindacato generale, indifferenziato e non circostanziato, sull'attività amministrativa; v) nell'esigenza che venga compiuto con modalità corrispondenti al livello di digitalizzazione dell'Amministrazione (cfr. art. 2, comma 1 del d.lgs n. 82/2005).

In tal ottica, gli unici limiti al diritto in discorso riconosciuti in giurisprudenza, sono di natura generale ed esterna e costituiscono i precipitati applicativi dei princìpi di strumentalità, di inerenza e di proporzionalità, fermo restando che la ricorrenza degli stessi deve essere attentamente e approfonditamente vagliata in concreto, al fine di non introdurre surrettiziamente inammissibili limitazioni al diritto medesimo (cfr. ex multis, Cons. St., V, n. 3157/2023).

La sentenza di secondo grado e l'orientamento volto a postulare il ragionevole bilanciamento, volta per volta, fra diritto di accesso del consigliere e riservatezza

 In questo quadro è intervenuta la sentenza in commento, con cui il Consiglio di Stato è stato chiamato a prendere specifica posizione su un motivo di gravame dell'Azienda consortile appellante, volto a lamentare che la decisione di primo grado avrebbe sacrificato la riservatezza dei minori, la quale non potrebbe ritenersi tutelata dall'obbligo, in capo al consigliere, di rispettare la disciplina del segreto; in tesi, la pronuncia impugnata non avrebbe effettuato alcun bilanciamento dei contrapposti interessi, configurando l'accesso privilegiato di cui all'art. 43 del d.lgs. n. 267/2000 alla stregua di un diritto tiranno e interpretando in modo eccessivamente ampio il nesso di pertinenza.

In proposito, la pronuncia in commento, nell'accogliere il predetto motivo di censura, ha ritenuto di affermare la legittimità del diniego di accesso dell'Azienda consortile appellante agli atti idonei a rivelare l'identità dei minori residenti nel Comune in affidamento o fruitori di altri servizi.

Nel pervenire a tale soluzione, il Giudice di Appello ha ritenuto di aderire al diverso e più recente orientamento giurisprudenziale, volto a ritenere che il diritto di accesso del consigliere, per quanto ampio e funzionalizzato ad esigenze di controllo democratico, non rappresenta comunque un diritto assoluto e illimitato, trattandosi piuttosto di un particolare tipo di accesso strumentale all'esercizio del mandato elettivo.

In quest'ottica, secondo tale orientamento, nel caso in cui la richiesta ostensiva del consigliere intercetti, come nella specie, dati personali dei terzi, l'Amministrazione è chiamata ad operare un “equilibrato bilanciamento” tra le due posizioni (l'una dei consiglieri a poter esercitare pienamente e pressoché incondizionatamente il proprio mandato, l'altra relativa alla riservatezza di terzi i cui nominativi potrebbero formare oggetto di ostensione) attraverso la messa a disposizione di dati ed informazioni in forma tale da non comportare, in ogni caso, la divulgazione dei nominativi dei soggetti interessati. (cfr. Cons. St., V, n. 1974/2024; id., n. 3564/2023; id., n. 2189/2023; id., n. 769/2022; id., n. 2089/2021; id., n. 12/2019).

5.1. Orbene, nell'aderire a detto orientamento, la pronuncia in commento – ed è questo il principale motivo della sua rilevanza – non si è limitata, come le precedenti sentenze, a dare conto dello stesso e a ritenerlo preferibile, ma ha recato un'articolata motivazione a supporto dell'opzione ricostruttiva fatta propria.

5.2. Così, a supporto della regola del ragionevole bilanciamento fra il diritto di accesso del consigliere e la riservatezza dei terzi, la pronuncia in commento ha posto innanzitutto la necessità di un'interpretazione dell'art. 43, comma 2 del d.lgs n. 267/2000 conforme alla Costituzione e alla CEDU.

In particolare, se è vero che l'accesso del consigliere comunale a tutte le notizie e le informazioni in possesso del Comune e della Provincia e degli enti da essi dipendenti, utili all'espletamento del proprio mandato ha un'estensione più ampia di quello documentale, è altrettanto innegabile che esso non può sottrarsi alla regola del ragionevole bilanciamento.

E ciò in applicazione del principio generale che regola il rapporto-conflitto fra i diritti fondamentali di pari rango, che si trovano nell'assetto costituzionale in un “in rapporto di integrazione reciproca”, non ordinato su base gerarchica, per cui non è possibile “individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri” (cfr. in termini C. Cost., n. 85/2013 con riferimento al diritto alla salute ex art. 32 Cost., da cui deriva il diritto all'ambiente salubre, e il diritto al lavoro ex art. 4 Cost.; in tal senso cfr. anche C. Cost., n. 1/1956, lì dove si afferma significativamente che il concetto di limite è insito nell'idea di diritto). “La tutela deve essere sempre “sistemica e non frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra loro” (cfr. C. Cost, n. 264/2012).

A tale stregua, se è innegabile l'ascendenza costituzionale del diritto di accesso del consigliere, fondata sul principio democratico correlato al riconoscimento delle autonomie locali (cfr. art. 114 Cost.), è altrettanto evidente la rilevanza della riservatezza in ambito sia costituzionale sia convenzionale.

Quanto al primo, il diritto alla riservatezza, pur non essendo espressamente menzionato nella Costituzione, è chiaramente desumibile dall'interpretazione sistematica di altre norme della Carta fondamentale, come l'art. 13 Cost. sulla libertà personale, l'art. 14 Cost. sulla inviolabilità del domicilio, l'art 15 Cost. sulla segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione; in ogni caso, il diritto alla riservatezza ha seguito una sorte simile ad altri diritti “nuovi” e ha trovato tutela costituzionale tramite un ancoraggio alla fattispecie aperta rappresentata dall'art. 2 Cost. (cfr. Corte Cost., n. 38/1973 e più recentemente Cass. Civ. I, n.23018/2024).

Quanto al secondo ambito, il diritto alla riservatezza è anche protetto dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), ove all'art. 8, paragrafo 1, è stabilito che “Ogni persona ha diritto al rispetto della propria via privata e familiare, del proprio domicilio e della propria corrispondenza”, con la precisazione, al successivo paragrafo 2, che “Non può esservi ingerenza di una autorità pubblica nell'esercizio di tale diritto a meno che tale ingerenza sia prevista dalla legge e costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria alla sicurezza nazionale, alla pubblica sicurezza, al benessere economico del paese, alla difesa dell'ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute e della morale, o alla protezione dei diritti e delle libertà altrui”. In questo quadro, la Corte EDU è chiamata a controllare che le Autorità statuali effettuino un corretto bilanciamento tra gli interessi concorrenti sopra indicati.

A tale stregua, il Consiglio di Stato, è pervenuto alla conclusione per cui l'interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente orientata dell'art. 43, comma 2, d.lgs n. 267/2000 impone il ragionevole contemperamento fra l'interesse ostensivo del consigliere e la riservatezza dei dati dei terzi. Si tratta di una conclusione coerente con i referenti costituzionale e convenzionale nonché con la natura e la consistenza dei diritti nella specie in rilievo.

5.3. Sotto un ulteriore profilo, ad avviso del Giudice d'Appello, la necessità del bilanciamento emerge anche da un'interpretazione logico-funzionale dello stesso art. 43, comma 2, d.lgs. n. 267/2000, nella misura in cui essa esige che i dati richiesti siano utili all'espletamento del mandato e si pongano, quindi, in rapporto di strumentalità alle funzioni espletate, in modo da consentire al consigliere comunale “di valutare - con piena cognizione - la correttezza e l'efficacia dell'operato dell'amministrazione, nonché esprimere un voto consapevole sulle questioni di competenza del Consiglio e promuovere tutte le iniziative che spettano ai singoli rappresentanti del corpo elettorale locale” (cfr. ex multis, Cons. St., V, n. 5032/2020; id. n. 12/2019, in cui si è affermato non essere “sufficiente rivestire la carica di consigliere per essere legittimati sic et simpliciter all'accesso, ma occorre dare atto che l'istanza muova da un'effettiva esigenza collegata all'esame di questioni proprie dell'assemblea consiliare”).

Sulla scorta di tale premessa, il Consiglio di Stato fa perno sul limite di funzionalità della richiesta ostensiva del consigliere, arricchendolo di una nuova implicazione insita nello stesso, cioè della sua proporzionalità rispetto agli obiettivi perseguiti.

Da ciò consegue che, ferma l'insussistenza dell'obbligo generale di motivazione della richiesta ostensiva, ove essa abbia ad oggetto dati riservati di terzi, il consigliere viene ad essere onerato di un incombente motivazionale in merito alla reale necessità degli stessi, così da porre in essere l'Amministrazione di compiere, nel concreto, l'opera di ragionevole ed equilibrato bilanciamento fra il diritto d'accesso e la riservatezza dei terzi.

5.4. Alla luce di tali argomentazioni, la pronuncia in esame ha ritenuto immune da censure il diniego, adottato nella specie dall'azienda speciale consortile, dell'ostensione dei dati personali relativi ai minori da essa seguiti, avendo ritenuto che la loro divulgazione: i) non fosse realmente indispensabile per soddisfare l'interesse ostensivo del consigliere istante, volto a verificare la regolarità dell'operato dell'azienda stessa, potendo tale obiettivo essere divisato anche solo con la conoscenza delle informazioni già fornite; ii) avrebbe rischiato di pregiudicare la riservatezza dei minori, senza apportare al consigliere alcun ulteriore apporto conoscitivo funzionale all'esercizio del mandato elettivo.

L'ostensione di tali data, quindi, non è stata ritenuta necessaria né proporzionale alle finalità sottese all'art. 43, comma 2 del d.lgs n. 267/2000.

5.5. La soluzione individuata e argomentata nella pronuncia in commento:

- sotto l'aspetto sistematico, segna un significativo ravvicinamento della disciplina del diritto ex art. 43, comma 2 del d.lgs n. 267/2000 a quella dell'accesso documentale (art. 22 e ss. della l.n. 241/1990 e 35 del d.lgs n. 36/2023) e a quella dell'accesso civico (art. 5 e ss. del d.lgs n. 33/2013), nei quali la riservatezza dei terzi è suscettibile di incidere sull'ostensione di determinati dati e informazioni; in questo senso, la pronuncia in esame, più che segnare un passo verso la “despecializzazione” dell'accesso del consigliere comunale, ha meglio ridefinito i margini oggettivi di tale specialità, connotandoli in senso funzionale e in modo coerente con la Costituzione e la CEDU: così, lo speciale regime dell'accesso in discorso, quanto ad ambito oggettivo e a modalità di esercizio, trova fondamento e limite nella sua funzionalizzazione a garantire al consigliere il più efficace e informato esercizio del mandato elettorale; in sede applicativa, quindi, non si potrà eccedere tale limite funzionale, con la conseguenza che l'interesse ostensivo del consigliere non potrà più prevalere in maniera omnimoda su ogni altro diritto equiordinato; 

- sotto il profilo ricostruttivo, colloca concettualmente il rispetto della riservatezza dei terzi all'interno dei limiti intrinseci al diritto di accesso del consigliere tratteggiati al paragrafo 4, arricchendo il nesso di strumentalità di un'ulteriore e delicata implicazione applicativa, cioè della proporzionalità, e supera in tal modo la ricostruzione volta a far perno sulla previsione, contenuta nell'ultimo inciso dell'art. 43, comma 2 del d.lgs n. 267/2000, dell'obbligo di segreto del consigliere quale contraltare del suo diritto a conoscere anche i dati riservati; in questo senso può leggersi il passo della pronuncia in commento, in cui il Consiglio di Stato evidenzia condivisibilmente che l'unico modo per salvaguardare integralmente la riservatezza dei soggetti coinvolti nell'istanza di accesso non può che essere rappresentato dall'esclusione dell'ostensione dei loro dati personali; per converso,  l'obbligo del consigliere di attenersi al segreto comporta soltanto che i dati acquisiti siano utilizzati esclusivamente per l'esercizio del suo mandato, vietandone qualsiasi uso privato; sennonché, ciò non basta a tutelare la riservatezza delle persone coinvolte nell'istanza di accesso, in quanto, proprio per la strumentalità dell'istituto in esame alla carica consiliare, le notizie possono essere utilizzate nel corso delle sedute del Consiglio comunale, la cui pubblicità ingenera il rischio della loro potenziale diffusione (cfr. in tal senso anche Cons. St., V, n. 2089/2021); dunque, nella ricostruzione compiuta nella pronuncia in commento, l'ultimo inciso dell'art. 43, comma 2 del d.lgs n. 267/2000 non assume altra valenza se non quella di norma preordinata a richiamare il consigliere al rispetto del vincolo funzionale dell'accesso anche nella fase “a valle” dell'utilizzo delle informazioni ottenute;

- sotto il versante applicativo, comporta: i) in capo all'istante, un onere di allegazione aggiuntivo in ordine all'effettiva necessità delle informazioni richieste all'esercizio del mandato elettivo, ove essere contengano dati riservati di terzi; ii) in capo all'Amministrazione, un obbligo di compiere una valutazione, ragionevole e motivata, anche eventualmente coinvolgendo i soggetti cui i dati richiesti si riferiscono, tesa a bilanciare l'interesse ostensivo con la riservatezza di questi ultimi; in tal caso, la motivazione a corredo della richiesta ostensiva da parte del consigliere dovrà essere, seppur limitatamente all'aspetto qui rilevante, un po' meno generale rispetto a quanto finora ritenuto sufficiente in giurisprudenza; inoltre, non è implausibile che l'orientamento in discorso abbia conseguenze anche sotto il profilo processuale, imponendo la notifica del gravame anche ai controinteressati, almeno nel caso in cui essi siano coinvolti dall'Amministrazione nel corso dell'esame dell'istanza di accesso (cfr. ex multis, Cons. St., V, n. 5998/2021; T.A.R. Lazio, Roma, III, n. 2379/2024; T.A.R. Campania, Salerno, II, n. 2360/2023; T.A.R. Campania, Napoli, VI, n. 5188/2020; Cons. St., IV, n. 6719/2019; id., V, n. 2634/2018, volti ad identificare nei controinteressati coloro che, menzionati nei documenti richiesti, dall'esercizio dell'accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza; cfr. per le implicanze di carattere processuale, ex multis, Cons. St., V, n. 162/2025; T.A.R. Sicilia, Catania, II, n. 1115/2021; T.A.R. Lazio, Latina; I, n. 165/2020); inoltre, come ha precisato la stessa giurisprudenza di recente, “al consigliere comunale non può essere opposto un diniego che non sia motivato puntualmente e adeguatamente” (cfr. sempre T.A.R. Puglia, Lecce, II, n. 519/2025); così, l'Amministrazione non potrà limitarsi, ove ravvisi i presupposti per non accogliere la richiesta ostensiva del consigliere, al richiamo della normativa sulla riservatezza o a generiche esigenze di privacy ma dovrà illustrare il motivo per cui non già tutte le informazioni e i dati richiesti ma soltanto quelli riservati di terzi siano nel concreto (cioè con riferimento alle risultanze procedimentali) eccedenti rispetto alla finalità dell'accesso; sempre in chiave applicativa, infine, è plausibile ritenere che le Amministrazioni finiranno per estendere l'applicazione dell'orientamento sostenuto nella sentenza in commento anche ai casi di segreto diversi dalla riservatezza (cfr. ad. es. il segreto sugli atti di indagine), con il rischio di possibili ulteriori contenziosi, che costituiranno un banco di prova per la tenuta di tale impostazione ermeneutica.

Considerazioni conclusive

In conclusione, se da un lato non può che concordarsi con l'opzione interpretativa sostenuta nella pronuncia in commento, nella misura in cui essa si fa carico di rendere l'istituto disciplinato dall'art. 43, comma 2 del d.lgs n. 267/2000 compatibile col tessuto costituzionale e convenzionale, senza svuotarne la ratio, d'altro lato non può sottacersi il rischio che detta opzione finisca, col tempo, per contribuire al depotenziamento della sua efficacia e della sua effettività; ciò nella (purtroppo) non irrealistica eventualità che la tutela della riservatezza dei dati dei terzi venga intesa in senso eccessivamente ampio dalle Amministrazioni, così da fungere da comoda giustificazione per ritardare od impedire l'accesso del consigliere anche a informazioni e dati realmente necessari al proficuo esercizio del mandato, con conseguente pregiudizio delle esigenze cui esso è preordinato.

L'inverarsi di tale possibile scenario non farà che accentuare il rischio del proliferare dei contenziosi, con la conseguenza di rimettere al Giudice amministrativo la valutazione sulla ragionevolezza del bilanciamento fra interesse ostensivo e diritti dei terzi compiuto in sede amministrativa. Per questa via, risulterà ancor più rafforzato, anche in tale ambito, il ruolo del Giudice amministrativo quale arbitro imparziale della legittimità e della ragionevolezza dell'attività amministrativa nonché, in ultima istanza, di garante dei diritti.