Gratuito patrocinio: tutela del diritto al pagamento degli avvocati nella giurisprudenza EDU

Premessa

La pronuncia in esame affronta il tema dei ritardi sistemici nell'esecuzione delle ordinanze di pagamento dei crediti spettanti agli avvocati difensori di parti ammessi al patrocinio a spese dello Stato, riconoscendo la violazione dell'art. 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione europea dei diritti dell'Uomo.

La Corte fissa due punti cardine. Il primo è rappresentato dall'individuazione del dies a quo del termine di pagamento, che viene individuato nel deposito in cancelleria dell'ordinanza di liquidazione; ed il secondo consiste nello stabilire che superato un anno complessivo (al netto dei 30 giorni per l'opposizione) da tale data, si verifica un ritardo che è da reputarsi prima facie irragionevole.

La questione, lungi dall'essere meramente amministrativa, investe principi di rango costituzionale e convenzionale, venendo in contesa il diritto di difesa, la tutela dei beni e la funzionalità stessa del sistema giustizia. La Corte EDU, con un approccio pragmatico e attento alle ricadute concrete, ha qualificato il credito dell'avvocato come «bene» ai sensi dell'art. 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione, sottolineando come il ritardo nell'esecuzione delle ordinanze di pagamento costituisca una lesione del diritto patrimoniale e imponga allo Stato l'adozione di misure efficaci e tempestive.

Il quadro normativo nazionale e sovranazionale

La disciplina italiana del patrocinio a spese dello Stato è contenuta nel d.p.r. n. 115/2002, che stabilisce le condizioni di ammissibilità, le modalità di liquidazione delle indennità e la procedura di pagamento.

Il patrocinio a spese dello Stato è il diretto precipitato del precetto dell'art. 24 Cost. in quanto l'ordinamento italiano assicura mezzi di difesa agli indigenti, tramite esenzione/anticipazione di spese e liquidazione degli onorari al difensore (d.p.r. n. 115/2002, artt. 74 e 76).

In particolare, gli artt. 74 e 76 stabiliscono i requisiti per l'accesso al beneficio, mentre gli artt. 82 e 84 regolano la fase di liquidazione e opposizione delle ordinanze di pagamento. La procedura si articola in una serie di passaggi che coinvolgono il giudice, la cancelleria e l'amministrazione, con la previsione di termini e modalità precise per la presentazione delle fatture e l'erogazione delle somme dovute.

La liquidazione avviene mediante ordinanza di pagamento (art. 82), comunicata alle parti e opponibile (art. 84 e 170; c.p.c. art. 702-quater). Segue poi una fase amministrativa: autorizzazione a emettere fattura (art. 178), stati riepilogativi (art. 182) e ordini di pagamento (art. 183).

Sul piano sovranazionale, la Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, all'art. 1 del Protocollo n. 1, tutela il diritto al rispetto dei beni, includendo tra questi anche le credenze che abbiano una base normativa e giurisprudenziale sufficiente.

Nella sentenza in esame, la Corte EDU qualifica l'ordinanza di pagamento come atto che riconosce il credito (titolo di pagamento), generando un interesse patrimoniale tutelato.

Ne consegue che le ordinanze di pagamento emesse dai giudici nazionali costituiscano titoli idonei a riconoscere un credito certo e esigibile a favore degli avvocati, in guisa che ad avviso del giudice sovranazionale, ogni il ritardo nell'esecuzione di tali provvedimenti rappresenta una lesione del diritto patrimoniale tutelato dalla Convenzione medesima.

In particolare, la Corte EDU, nella sentenza in esame, ha ribadito che il credito riconosciuto agli avvocati tramite ordinanza di pagamento costituisce un «bene» protetto dalla Convenzione, e che il ritardo nell'esecuzione di tale provvedimento rappresenta una ingerenza che deve essere giustificata da ragioni di interesse generale e rispettare il principio di proporzionalità.

La nozione di «interesse patrimoniale» e la giurisprudenza europea

La Corte EDU afferma che il credito dell'avvocato — una volta emessa e depositata l'ordinanza di pagamento — è un bene ex art. 1 P1: l'atto giudiziale attesta l'esistenza del diritto di credito e ne fissa l'ammontare (liquidazione). La data di deposito in cancelleria è pertanto il termine di partenza rectius il dies a quo da cui decorre il dovere statuale di garantire l'effettività del pagamento.

La Corte EDU ha sviluppato nel tempo una giurisprudenza coerente sul tema dei crediti riconosciuti da provvedimenti amministrativi o giudiziari. In particolare, nelle pronunce Radomilja (Grande Camera), Ceni c. Italia, Viaşu c. Romania e Buffalo S.r.l. c. Italia, la Corte ha chiarito che la nozione di «bene» comprende anche le credenze che siano sufficientemente accertate e riconosciute dall'ordinamento interno. Nel caso specifico del patrocinio a spese dello Stato, la Corte ha evidenziato che il diritto al pagamento nasce con il deposito dell'ordinanza presso la cancelleria, momento in cui l'autorità giudiziaria riconosce formalmente l'esistenza del credito.

Sul piano nazionale, la Corte di cassazione ha più volte affrontato la questione della natura giuridica dell'ordinanza di pagamento.

La giurisprudenza della Corte di cassazione ha svolto un ruolo fondamentale nel chiarire i profili processuali connessi al pagamento delle spettanze agli avvocati.

Le Sezioni Unite (Cass. civ., sez. un., 3 settembre 2009, n.19161) hanno qualificato l'ordinanza ex art. 82 d.p.r. n. 115/2002 come provvedimento giurisdizionale che attribuisce all'avvocato un diritto soggettivo patrimoniale, tutelabile anche in sede di opposizione e, se necessario, tramite decreto ingiuntivo. Successivamente, le sentenze Cass. pen., sez. IV, 14 febbraio 2019, n.17668 e Cass. pen., 13 agosto 2019, n. 21394 hanno ribadito la natura decisoria e giurisdizionale dell'ordinanza, sottolineando che essa costituisce titolo idoneo a fondare una pretesa creditoria nei confronti dello Stato.

In particolare, la sentenza n. 17668/2019 ha affermato che l'ordinanza di pagamento costituisce titolo giurisdizionale, idoneo a fondare una pretesa creditoria e a legittimare l'avvocato a promuovere azioni esecutive o di opposizione. La Cassazione ha inoltre precisato che, in presenza di una decisione definitiva che riconosce il credito, non può essere imposto al professionista l'onere di attivare ulteriori procedure di esecuzione forzata per ottenere il pagamento, in linea con quanto affermato dalla Corte EDU nelle pronunce Metaxas c. Grecia e Ventorino c. Italia.

La Corte costituzionale, poi, con la sentenza n. 10/2022, ha ribadito il principio dell'incompressibilità dei diritti fondamentali, sottolineando che il diritto di difesa e il diritto al pagamento delle indennità costituiscono spese «costituzionalmente necessarie», che non possono essere sacrificate per esigenze di bilancio.

L'analisi dei ritardi e il principio del «giusto equilibrio»

La Corte EDU, nella sentenza dell'11 dicembre 2025, ha analizzato in modo dettagliato i tempi di esecuzione delle ordinanze di pagamento, rilevando come i ritardi variassero da poco più di un anno a oltre quattro anni. La Corte ha sottolineato che, pur potendo essere tollerato un certo margine di ritardo per ragioni amministrative, il termine complessivo non dovrebbe superare un anno, salvo circostanze eccezionali. In particolare, la Corte ha richiamato la propria giurisprudenza (Gerasimov e altri c. Russia, Bourdov c. Russia, Cocchiarella c. Italia) per affermare che il principio del «giusto equilibrio» tra interesse generale e tutela dei diritti individuali impone alle autorità nazionali di garantire l'effettività del diritto al pagamento entro tempi ragionevoli.

La Corte ha inoltre evidenziato che le cause dei ritardi sono spesso riconducibili a problemi gestionali delle cancellerie, a insufficienza di risorse finanziarie e a una certa disorganizzazione amministrativa. In assenza di elementi che dimostrino una responsabilità diretta degli avvocati, la Corte ha ritenuto che l'onere di garantire la tempestività dei pagamenti ricada integralmente sulle autorità statali.

Le misure generali e le prospettive di riforma

La Corte EDU, oltre a riconoscere la violazione della Convenzione, invita lo Stato italiano ad adottare misure generali volte a individuare le cause strutturali dei ritardi e a porvi rimedio. Tra le soluzioni prospettate vi sono l'adeguamento delle risorse finanziarie, la semplificazione delle procedure amministrative e l'implementazione di sistemi informatici per la gestione delle domande di pagamento. La sentenza richiama la responsabilità dello Stato nel garantire che la tutela dei diritti fondamentali non sia compromessa da inefficienze sistemiche.

La Corte ha richiamato la responsabilità dello Stato nel garantire che la tutela dei diritti fondamentali non sia compromessa da inefficienze sistemiche, sottolineando la necessità di monitorare costantemente i tempi di pagamento e di intervenire in modo mirato nei distretti giudiziari più critici.

In questo contesto, la legislazione nazionale ha già introdotto alcuni strumenti di semplificazione, come la possibilità di compensare i crediti degli avvocati con eventuali debiti tributari (art. 1, comma 778, l. n. 208/2015) e il deposito telematico delle domande di pagamento (art. 37-bis d.l. n. 76/2020). Tuttavia, la Corte EDU ha rilevato che tali strumenti, pur utili, non sono sufficienti a risolvere il problema alla radice, soprattutto in assenza di stanziamenti adeguati e di una gestione efficiente delle risorse.

La sentenza EDU in esame pone l'accento sull'importanza del patrocinio a spese dello Stato come strumento di garanzia dell'accesso alla giustizia per i cittadini meno abbienti. I ritardi sistemici nei pagamenti, oltre a rappresentare una lesione del diritto patrimoniale degli avvocati, rischiano di disincentivare i professionisti dall'iscriversi nelle liste dedicate, con conseguenze negative sulla qualità della difesa e sull'effettività del diritto di accesso al giudice. La Corte richiama, in questo senso, la propria giurisprudenza in materia penale (Airey c. Irlanda, Aerts c. Belgio, Timofeyev e Postupkin c. Russia), sottolineando che la tutela dei diritti fondamentali deve essere concreta ed effettiva, e non meramente teorica o illusoria.

Conclusioni

Volendo trarre le fila del tema, deve concludersi che la pronuncia della Corte EDU dell'11 dicembre 2025 in commento rappresenta un punto di svolta nella tutela dei diritti degli avvocati che operano nel patrocinio a spese dello Stato.

Il credito riconosciuto tramite ordinanza di pagamento costituisce un «bene» protetto dalla Convenzione europea, e lo Stato è tenuto a garantirne l'effettività entro tempi ragionevoli.

La giurisprudenza nazionale e sovranazionale converge nel riconoscere la centralità del diritto di difesa e la necessità di assicurare una tutela effettiva e tempestiva dei diritti patrimoniali degli avvocati.

La sentenza impone una riflessione sulle riforme necessarie per garantire il rispetto dei principi convenzionali e la funzionalità del sistema di giustizia, nella consapevolezza che la tutela dei diritti fondamentali non può essere subordinata a logiche di mera efficienza amministrativa.