Consorzio di urbanizzazione: gravi inadempimenti del presidente, tutela del consorziato e inesistenza di rimedi tipici

Introduzione. Il quadro normativo

Necessaria premessa per la comprensione della natura dei consorzi di urbanizzazione va ricercata negli artt. 869 e 870 c.c., i quali, nell'ambito della disciplina sulla proprietà edilizia, statuiscono per i proprietari di immobili nei Comuni ove formati piani regolatori la necessaria osservanza delle prescrizioni ivi contenute nelle costruzioni (rectius modificazioni) o riedificazione dei cespiti esistenti; qualora prevista la formazione di comparti, gli aventi diritto sugli immobili compresi all'interno devono regolare i reciproci rapporti in modo da rendere possibile l'attuazione del piano, nel caso riunendosi in un consorzio per l'esecuzione delle opere.

Lo sfruttamento edilizio dei comparti edificatori, poi, è condizionato dalla normativa urbanistica di settore per la urbanizzazione sia primaria (infrastrutture, reti fognarie, reti idriche) che secondaria (scuole, aree verdi, chiese, ecc.).

Al riguardo, nell'ambito del piano regolatore a norma dell'art. 28 l. 17 agosto 1942, n. 1154 intanto il Comune può rilasciare autorizzazione edificatoria al proprietario - o nel caso al consorzio formatosi a tal fine - in quanto essa sia subordinata alla stipula di una convenzione che preveda la cessione gratuita entro termini prestabiliti delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, precisate all'art. 4 l. 29 settembre 1964, n. 847, nonché la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione secondaria con l'assunzione, a carico del proprietario, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria relative alla lottizzazione o di quelle opere che siano necessarie per allacciare la zona ai pubblici servizi.

L'inquadramento giuridico dei consorzi di urbanizzazione, dunque, conduce ad una differenziazione - dettata dallo scopo sociale di cui sopra congiunto a quello prettamente imprenditoriale - dagli altri tipi di consorzi espressamente disciplinati dal Codice civile.

Ci si riferisce ai consorzi per il coordinamento della produzione e degli scambi di cui agli artt. 2602 ss. c.c., nascenti da contratto concluso tra imprenditori che istituiscono un'organizzazione comune per disciplinare più proficuamente determinate fasi delle rispettive imprese oppure per regolare la reciproca produzione, con finalità indiretta di un conseguimento da parte dei singoli imprenditori di un maggior profitto attraverso la rispettiva attività d'impresa.

E, altresì, ai consorzi volontari di cui agli artt. 918 ss. c.c., costituiti dai proprietari di fondi vicini con la finalità di riunire e utilizzare in comune le acque defluenti dal medesimo bacino di alimentazione o da bacini contigui, ai quali si applicano le norme sulla comunione.

Al contrario, mentre rispetto ai primi nei consorzi di urbanizzazione non è requisito essenziale di appartenenza la qualifica di imprenditori dei singoli consorziati, conseguendo la partecipazione alla proprietà o titolarità di un diritto reale sui singoli lotti di terreno compresi nel comparto, rispetto agli altri, invece, che sono caratterizzati dalla finalità di godimento comune delle acque nei consorzi di urbanizzazione prevale l'attività dinamica della realizzazione e della gestione delle opere di urbanizzazione.

In giurisprudenza, per supplire alla mancanza di una disciplina specifica dei consorzi di urbanizzazione, si è ritenuto di fare riferimento alla regolamentazione di istituti analoghi, nei limiti della compatibilità con le caratteristiche di realità dei consorzi.

La Suprema Corte ha, invero, delineato nei suoi arresti i consorzi come figure atipiche, caratterizzate dall'esistenza di una stabile organizzazione di soggetti coordinati al raggiungimento di uno scopo non lucrativo, ravvisandovi i tratti essenziali delle associazioni non riconosciute.

Tuttavia, accanto all'indiscusso connotato associativo, nei consorzi di urbanizzazione si è sempre evidenziato il precipuo profilo di realità, in quanto gli associati, inserendosi con il loro acquisto nel sodalizio e beneficiando dei vantaggi dal medesimo offerti, assumono nel contempo una serie di doveri ricollegati in via immediata e diretta alla proprietà dei singoli beni e di quelli eventualmente comuni.

Si è così affermato, con pronunce più risalenti, che le obbligazioni assunte dai partecipanti al consorzio hanno la natura di obbligazioni propter rem, in quanto caratterizzate da una stretta inerenza alla res, facendone così derivare la individuazione del soggetto obbligato sulla base del suo rapporto con la cosa. Ne consegue un raffronto diretto con il condominio, in quanto il condomino perché proprietario della singola unità immobiliare è obbligato al pagamento delle spese necessarie per la conservazione e per il godimento delle parti comuni dell'edificio, per la prestazione dei servizi nell'interesse comune e per le innovazioni deliberate dalla maggioranza (art. 1123, comma 1, c.c.), secondo il principio cuius commoda eius et incommoda ovvero del godimento collegato all'onere economico relativo (Cass. civ., sez. I, 13 aprile 2017, n. 9568).

Analogamente, la presenza di un'organizzazione di soggetti accomunati dal fatto di essere proprietari esclusivi di un lotto edificabile compresi in un comparto edificatorio e l'esistenza di un collegamento reale tra appartenenza all'organizzazione e proprietà di un bene alla cui valorizzazione è preordinata tutta l'attività dell'organizzazione rende evidente la similitudine sussistente fra il consorzio di urbanizzazione ed il condominio, caratterizzato dalla coesistenza delle proprietà solitarie sulle singole unità immobiliari con la comproprietà sulle parti comuni che sono al servizio delle singole unità immobiliari e, ancor di più, per la conformazione strutturale con il supercondominio o con il condominio orizzontale.

Senonché la Corte di Cassazione, con più recenti arresti, è tornata sulla materia con diversa puntualizzazione, escludendo la natura di obbligazione propter rem atipica dell'obbligo consortile.

Da ultimo, con decisione del 23 maggio 2024, n. 14407, la seconda sezione ha ribadito come la fonte degli obblighi del consorziato derivi dalla semplice stipula di un contratto di compravendita di immobile ricadente nel comprensorio, essendo evidentemente tale adesione contemplata sia da una clausola statutaria - implicante il preventivo assenso degli altri proprietari partecipanti al consorzio - sia dallo stesso atto di trasferimento espressione della volontà del nuovo acquirente di partecipare al consorzio.

La Suprema Corte ha, quindi, sottolineato come l'obbligo consortile ricadente sul proprietario non discenda dal suo titolo di proprietà, bensì da una sua manifestazione di volontà di appartenenza al vincolo associativo espressa con l'acquisto del bene, atto con cui si concretizza l'adesione al contratto aperto prevista dallo Statuto (Cass. civ., sez. I, 25 gennaio 2021, n. 1468).

Da notare, infine, come il subentro con l'atto di acquisto comporti certamente la sottoposizione del partecipante agli oneri di gestione, ma non anche degli oneri di urbanizzazione, di competenza quest'ultimi solo di coloro che abbiano preso parte alla negoziazione con l'Ente pubblico (Cass. civ., sez. III, 24 giugno 2025 n. 16996).

I gravi inadempimenti del presidente

Esclusa la natura di obbligazioni propter rem degli obblighi consortili, ci si è interrogati su quali siano i rimedi azionabili dai consorziati - divenuti tali volontariamente a seguito di un atto di acquisto dell'immobile ricadente all'interno del comparto o involontariamente se iure successionis - ai quali a fronte dell'obbligo del pagamento delle spese di gestione inerenti il comprensorio devono certamente essere attribuiti poteri di controllo sull'operato degli organi latu sensu amministrativi e, in particolare, del presidente.

Occorre specificare, a tal fine, che il consorzio di urbanizzazione - seppure preordinato alla stipula di una convenzione di lottizzazione con un Ente pubblico - non comporta in alcun modo per gli associati la sottoposizione a disciplina pubblicistica nei rapporti interni tra consorziati o tra questi e gli organi apicali, attenendo tali relazioni ad interessi squisitamente privatistici.

Dovendosi, dunque, privilegiare regole e principi di natura privatistica, ne deriva nei rapporti interni la centralità dagli accordi intervenuti tra le parti ovvero della volontà delle parti manifestata nello statuto, approvato comunque ne rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico nelle varie materie regolamentate.

Con la conseguenza che solo ove questa volontà statutaria non disponga - ovvero in relazione ai punti disciplinari non presi in considerazione dalla autonomia statutaria - interviene a supplire la normativa delle associazioni non riconosciute o della comunione/condominio.

Ciò premesso, dovendosi ritenere stabilite dallo statuto le cariche di vertice - funditus le modalità di nomina e durata dell'incarico - nonché i poteri ad essi attribuiti per la migliore gestione del gruppo, nel caso di irregolarità gestorie ovvero inottemperanze agli obblighi statutari parimenti deve essere ivi contemplato un potere di sindacato del singolo ovvero di un gruppo qualificato di partecipanti al fine di intervento ed eventuale rimozione del responsabile dall'incarico.

Vengono, pertanto, in rilievo non solo le ipotesi di inadempimento del presidente eventualmente già tipizzate nello statuto - le quali certamente legittimano un intervento di maggioranze qualificate ove contemplate per il vaglio di legittimità dell'operato e la conseguente sanzione di cessazione dell'incarico - bensì, come sopra indicato, in via integrativa quelle disciplinate in materia di condominio.

A tal fine, pare indubbia l'applicabilità al sindacato sull'operato del presidente delle ipotesi di inadempimento indicate per l'amministratore di condominio: ci si riferisce all'art 1129 c.c. sull'omessa convocazione delle assemblee per l'approvazione dei rendiconti di gestione ovvero per la nomina e revoca del nuovo presidente, alla mancata esecuzione di provvedimenti giudiziari amministrativi ovvero di delibere dell'assemblea, ad una gestione confusa del patrimonio nel consorzio e quello personale del presidente, alla cancellazione delle formalità eseguite nei registri immobiliari a tutela dei diritti del consorzio per un credito insoddisfatto (ad esempio, per morosità di un consorziato), per aver omesso di coltivare le azioni di recupero per la riscossione di somme dovute al consorzio, per avere omesso di curare la tenuta del registro di anagrafe consortile ovvero del registro dei verbali delle assemblee, per aver omesso di conservare la documentazione inerente la propria gestione, e infine per avere comunicato all'assemblea dati propri professionali ed anagrafici inesatti al momento della nomina.

Si tratta, invero, di ipotesi codificate per la figura dell'amministratore del condominio, che appaiono perfettamente sovrapponibili a quella del presidente del consorzio.

In entrambi i casi, infatti, il ruolo ricoperto - con riferimento alla gestione del compendio immobiliare sia dal punto di vista meramente contabile che manutentivo ordinario e straordinario - comporta l'assunzione di obblighi operativi e di rendicontazione puntuale nei confronti di consorziati, chiamati a sostenere pro quota le relative spese di gestione.

Ne consegue che la mancata previsione statutaria di tutte o alcune delle ipotesi di cui sopra, non osta alla valutazione giudiziale - ove sollecitata dagli interessati - delle condotte sanzionate e codificate per l'amministratore.

Le istanze dei consorziati

Giunge sovente all'attenzione dei Tribunali richiesta di applicazione analogica del rimedio di cui all'art 1129, comma 11, c.c., il quale statuisce - tra l'altro - che “la revoca dell'amministratore può essere disposta dall'autorità giudiziaria sul ricorso di ciascun condomino nel caso previsto dal quarto comma dell'art. 1131, se non rende il conto della gestione ovvero in caso di gravi irregolarità”.

Rimedio per il quale previsto il procedimento camerale ex art. 64 disp. att. c.c. in volontaria giurisdizione caratterizzato da profili di celerità e snellezza, necessitando il contraddittorio con il ricorrente “sentito l'amministratore”, e deciso con decreto reclamabile in Corte d'Appello.

Si tratta di una disciplina volta alla tutela del singolo nei confronti di ripetuti atti e condotte amministrative gravemente irregolari.

Sulla circostanza che la partecipazione ad un consorzio di urbanizzazione consegua nella maggior parte dei casi concreti automaticamente dall'acquisto inter vivos o mortis causa del bene ricadenti in una determinata area, senza che il privato disponga di alcuna facoltà di sottrarsi alla partecipazione dell'ente, si è avanzata la possibilità che anche il singolo consorziato si avvalga della disciplina di cui sopra prevista per il condominio.

Al riguardo, il consorziato - con l'acquisizione del diritto reale - rimane assoggettato alle regole statutarie ed obbligato a partecipare alle spese di gestione del consorzio ed eventualmente a quelle di urbanizzazione e sistematizzazione, ovvero alle spese ordinarie e straordinarie, senza che sovente sia il singolo riconosciuto a livello statutario il potere di controllo ed intervento sulla eventuale ripetuta mala gestione da parte degli altri apicali.

Ci si riferisce, in particolare, alla gestione contabile, ed alla possibilità di riscontri di errori reiterati che incidano sul riparto spese e, dunque, incidano direttamente sul patrimonio del singolo con ingiusto nocumento.

Problematica particolarmente influente laddove lo statuto - a fronte di un accentramento dei poteri in capo alla Presidenza o agli organi di vertice - precluda la minoranza ovvero al singolo alcuna reazione, richiedendo quorum costitutivi e deliberativi qualificati e particolarmente elevati di fatto ostativi alla rimozione dell'organo.

Le istanze dei privati, dunque, hanno censurato la disparità di trattamento rispetto al condominio ed alle associazioni non riconosciute, per le cui ultime è sempre prevista la possibilità del recesso unilaterale dell'associato invece preclusa al consorziato, destinato a subire pregiudizio economico se non sottraendosi con la vendita del bene.

Essi, in conclusione, hanno richiesto che - quanto meno nel caso in cui lo statuto preveda il rinvio al Codice civile ed alle leggi applicabili - lo strumento di cui all'art. 1129, comma 11, c.c. dovesse ritenersi pienamente operativo, sia in sede di volontaria giurisdizione che nel caso in sede di cognizione ordinaria.

La giurisprudenza sull'argomento

Alcune pronunce remote dei Tribunali hanno perfettamente riconosciuto ai consorzi la disciplina art. 1129 c.c. espressamente dettata per l'amministratore del condominio edilizio e la relativa possibilità di sua giudiziaria revoca, anche a seguito di istanza di un unico consorziato. Ciò al chiaro fine di offrire ai singoli uno strumento di efficace tutela a fronte di negligenti condotte gestorie, nel contempo ritenendosi il parametro cui rapportare la valutazione di legittimità del governo dell'ente alla regola interna statutaria in quanto espressione del profilo associativo originariamente formulata dall'intera collettività ed accettato al latte per l'effetto della sua adesione al consorzio (Trib. Roma 20 novembre 2008).

Pronunce più attuali, invece, si sono espresse in senso opposto.

Al proposito, tale orientamento, argomentando sul riconoscimento in capo al consorzio di caratteri tipici dell'associazione non riconosciuta, ne ha negato l'applicazione, ritenendo che le disposizioni in materia di condominio non fossero estensibili al consorzio costituito tra proprietari d'immobili per la gestione delle parti e dei servizi comuni di una zona residenziale, per la sussistenza tra i due istituti giuridici nonostante le numerose analogie di caratteristiche diverse che non ne permettono una completa parificazione concettuale. Da un lato, infatti, il condominio di edifici è una forma di proprietà plurima derivante dalla struttura stessa del fabbricato e regolata interamente da norme che rimangono nel campo dei diritti reali, con la conseguenza che il carattere di immobile condominiale è una qualitas fundi, che inerisce al bene e lo segue con i relativi oneri presso qualsiasi acquirente; dall'altro, il consorzio - che ha un livello di organizzazione più elevato - appartiene alla categoria delle associazioni, con la conseguente rilevanza della volontà del singolo di partecipare o meno all'ente sociale, pur potendo tale volontà essere ricavata (se non esiste una contraria norma di statuto o di legge) da presunzioni o da fatti concludenti, quali la consapevolezza di acquistare un immobile compreso in un consorzio, oppure l'utilizzazione concreta dei servizi messi a disposizione dei partecipanti (Cass. civ., sez. I, 28 maggio 2015, n. 11035).

Pertanto, con tali decisioni, si è distinto per ciò che concerne i rapporti di natura reale esistenti tra consorzio e consorziati o tra questi ultimi tra loro, disciplinando diritti ed obblighi di coloro che in ragione della qualità di proprietari esclusivi di beni immobili ubicati nel comprensorio territoriale usufruiscano dei servizi comuni rappresentati dall'organizzazione consortile, per cui possibile attingere alla disciplina condominiale.

Da ciò che concerne i rapporti personali in particolare quelli attinente alla costituzione, modifica e revoca degli organi consortili: trattasi invero di aspetti strettamente legati alla vita associativa ed alla organizzazione interna del consorzio cui sono del tutto estranei profili di realità. Ne consegue che la normativa cui fare astrattamente riferimento per la relativa disciplina (sempre in via suppletiva rispetto allo statuto) non potrebbe, quindi, essere quella dettata in materia di condominio, bensì quella che regola le associazioni non riconosciute e, più in generale, il fenomeno associativo (Trib. Roma 30 ottobre 2024).

In conclusione

Deve, perciò, concludersi, in assenza di un orientamento consolidato univoco, che la minoranza ovvero il singolo consorziato il quale assuma condotte illegittime gravi e reiterate del presidente, quali tipizzate dallo statuto ovvero in assenza per il condominio ai sensi dell'art. 1129 c.c., possa senz'altro agire in cognizione ordinaria - ovvero in via di urgenza ex art. 700 c.p.c. laddove ne ricorrano i presupposti - per chiederne la rimozione per violazione degli obblighi nascenti dal rapporto di mandato o attingendo alle regole di cui agli artt. 1710 ss. c.c.

Al riguardo, non può non evidenziarsi come il presidente eserciti le proprie funzioni gestorie in qualità di mandatario del consorzio e perciò asservito alle regole di diligenza qualificata sì da potere essere revocato per giusta causa ex art. 1723 c.c. laddove dimostrata la perdurante inottemperanza agli obblighi assunti con l'accettazione dell'incarico conferito dalla maggioranza qualificata dei consorziati.

D'altra parte - seppure con riferimento ad altra tipologia di consorzi come descritti in epigrafe ovvero di quelli sorti per il coordinamento della produzione e degli scambi - come per essi previsto expressis verbisex art. 2608 c.c. il richiamo alle regole del mandato in tema di responsabilità del preposto (Cass. civ., sez. I, 14 maggio 2025 n. 12949), parimenti nulla osta all' applicazione della medesima regola anche ai consorzi di urbanizzazione.

Riferimenti

Laurino, Appunti e spunti in tema di supercondominio, in Arch. loc. e cond., 2019, 3;

Triola, Il c.d. consorzio di urbanizzazione: natura e disciplina. Considerazioni critiche, in Riv. notar., 2023, 775;

Cintio, Consorzi di urbanizzazione tra atipicità e obbligazioni propter rem, in Riv. giur. edil., 2017, I, 1060;

Crusco, Consorzio di urbanizzazione: associazione, comunione o supercondominio?, in Corr. giur., 2016, 214;

De Gioia, La violazione dei limiti di edificabilità contenuti nello statuto consortile, in Njus, 15 settembre 2021.