Regolamento sovvenzioni estere: gli Orientamenti della Commissione Europea

Premessa

A tre anni dall'entrata in vigore del Regolamento (UE) 2022/2560 relativo alle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno, la Commissione Europea ha reso noti gli Orientamenti relativi all'attuazione del Regolamento (cfr.  Comunicazione della Commissione C(2026) 42 finali del 9 gennaio 2026, Orientamenti riguardanti l'applicazione di alcune disposizioni del regolamento (UE) 2022/2560 del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno).

Il Regolamento  relativo alle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno (noto anche come Foreign Subsidies Regulation, FSR) ha creato un articolato sistema di controllo preventivo operato esclusivamente dalla Commissione Europea sulle sovvenzioni estere che permettono a un'impresa operante nel mercato UE di ottenere un vantaggio competitivo nell'accesso o nel rafforzamento della propria posizione nell'economia dell'Unione e di sfruttarlo nelle operazioni di Merger and Acquisition (M&A).

Due i principali strumenti di monitoraggio.

Il primo riconosce alla Commissione un potere generale di indagine circa la sussistenza di regimi di sovvenzioni estere potenzialmente distorsive del mercato interno in quanto idonee a influire negativamente sull'attività di imprese operati nell'Unione.

Il secondo strumento di verifica ex ante riguarda le concentrazioni di grande portata che sono soggette all'obbligo di preventiva notifica se vengono soddisfatte cumulativamente specifiche condizioni sia dimensionali (ovvero quando il fatturato dell'Unione dell'oggetto da acquisire, una delle parti partecipanti alla fusione o l'impresa comune è pari o superiore a 500 milioni di euro e il contributo finanziario estero è superiore a 50 milioni di euro nei tre anni precedenti), sia connesse alla tipologia di operazione. La concreta operatività dello strumento della preventiva notifica si articola in diversi step successivi: una volta ricevuta la notifica si apre la fase di indagine affidata alla Commissione che si articola in un esame preliminare e un'indagine approfondita. Durante la fase di indagine sussiste un vero e proprio obbligo di stand-still che impedisce il perfezionamento della concentrazione. La fase di valutazione può concludersi con un provvedimento che può assumere diverse “forme” a seconda che dalla stessa emerga o meno una distorsione sul mercato interno. In particolare, se a seguito dell'indagine approfondita viene accertata l'assenza della distorsione ovvero se quest'ultima – a seguito di analisi comparata svolta dalla Commissione stessa (c.d. balancing test) – è compensata da effetti positivi sullo sviluppo dell'attività economica sovvenzionata, l'indagine si chiude con una decisione a non sollevare obiezioni e, dunque, la concentrazione può essere realizzata. Al contrario, quando la Commissione accerta che la sovvenzione estera è idonea a creare una distorsione nel mercato interno, l'operatore oggetto di indagine può proporre impegni per porre rimedio alla distorsione; se la Commissione li ritiene sufficienti ed efficaci adotta una “decisione con impegni” per renderli vincolanti per l'impresa. Anche a seguito di questa tipologia di decisione l'operazione prospettata può essere eseguita. Infine, è prevista la possibilità di adottare una decisione che blocca “definitivamente” la prosecuzione dell'operazione, vietando la concentrazione. Può giungersi a detta tipologia di decisione nel caso in cui l'operatore oggetto di indagine non propone nei termini previsti impegni volti a eliminare la distorsione sul mercato interno, nonché quando la Commissione ritiene che gli impegni proposti dall'operatore economico non possano considerarsi appropriati e/o sufficienti per porre efficacemente rimedio alla distorsione.

Al di fuori delle ipotesi in cui sussiste l'obbligo di preventiva notifica il Regolamento – in un'ottica di generale monitoraggio dei flussi economici provenienti dall'estero – permette alla Commissione di richiedere la notifica preventiva delle concentrazioni anche al di fuori dell'ambito di operatività notifica ex ante.

I principali contenuti degli Orientamenti

Al «fine di promuovere la prevedibilità del regolamento» e garantire trasparenza nei confronti delle imprese, i colegislatori dell’Unione nel testo del Regolamento hanno chiesto alla Commissione di pubblicare (e aggiornare periodicamente) Orientamenti contenenti chiarimenti su diversi profili attuativi delle norme regolamentari. L’adozione dei primi Orientamenti è stata preceduta da preliminari consultazioni mirate con gli Stati membri e con alcuni portatori di interesse selezionati, ovvero professionisti del mondo del diritto e dell’economia, esponenti del mondo accademico e dei consumatori. È seguita, poi, una consultazione pubblica nell’ambito della quale gli stakeholder hanno condiviso le proprie osservazioni sul progetto di Orientamenti predisposto dalla Commissione stessa. Il testo definitivo degli Orientamenti ha attribuito, dunque, alla cornice normativa un taglio maggiormente operativo e concreto, anche in un’ottica di semplificazione e prevedibilità delle modalità di applicazione delle disposizioni regolamentari.

In via di estrema sintesi possono essere individuati tre principali ambiti sui quali vengono fornire indicazioni e precisazioni. Si tratta, in particolare, dei seguenti aspetti: a) il metodo di analisi della distorsione della concorrenza causata da sovvenzioni estere sia nell’ambito di procedimenti istaurati a seguito di notifica preventiva, sia nei controlli avviati ex officio; b) la modalità di valutazione comparata della Commissione finalizzata ad accertare se gli effetti positivi della distorsione della concorrenza controbilanciano quelli negativi; c) i poteri riconosciuti alla Commissione nel richiedere notifiche preventive in casi in cui non sussiste l’obbligo.

La valutazione della distorsione della concorrenza

Il punto di partenza è la nozione di “sovvenzione estera” riferibile a ogni contributo finanziario fornito da (un governo o da un ente pubblico di) un Paese terzo idoneo a conferire un vantaggio selettivo a un’impresa impegnata in attività economiche nell’UE. Sotto tale profilo gli Orientamenti precisano che «una sovvenzione estera è da considerarsi distorsiva se soddisfa due condizioni cumulative: in primo luogo, deve essere tale da poter migliorare la posizione concorrenziale dell'impresa nel mercato interno; in secondo luogo, a seguito del miglioramento della posizione concorrenziale dell'impresa, la sovvenzione estera deve avere un'incidenza negativa effettiva o potenziale sulla concorrenza nel mercato interno».

Data la ricorrente mancanza di trasparenza sulle informazioni relative alla sovvenzione estera (e, in particolare quelle sul suo ambito di applicazione o sul suo importo) la Commissione nella valutazione delle distorsione può utilizzare una pluralità di indicatori tra i quali si segnalano l’eventuale stato di difficoltà dell’impresa, la  tipologia di sovvenzione (e, in particolare, la concessione di  una garanzia illimitata per debiti o passività dell'impresa), l’importo della sovvenzione, nonché le caratteristiche del segmento di mercato di riferimento.

Gli Orientamenti introducono una distinzione tra sovvenzioni estere “mirate” e “non mirate”. Le prime sono quelle che «sostengono, direttamente o indirettamente, le attività economiche dell'impresa nel mercato interno»e sono ritenute automaticamente distorsive.

Più complessa risulta l’analisi delle sovvenzioni “non mirate”, ovvero quelle «che non sostengono, direttamente o indirettamente, le attività economiche dell'impresa nel mercato interno e per le quali non vi è alcuna indicazione chiara sul modo in cui l'impresa le utilizza o intende utilizzarle». La Commissione, in questo caso, sarà chiamata a valutare se sussiste il rischio che l'impresa utilizzi le risorse derivanti dal “contributo estero” per il sovvenzionamento incrociato delle proprie attività economiche nel mercato interno. In particolare, gli Orientamenti precisano che «per ‘sovvenzionamento incrociato’ si intende qualsiasi situazione in cui l'impresa trasferisce tali risorse alle proprie attività economiche nel mercato interno o le utilizza in qualsiasi modo che possa risultare vantaggioso per tali attività. Qualora non esistano fattori giuridici o economici credibili che impediscano o rendano improbabile tale trasferimento o utilizzo, la Commissione può ritenere che la sovvenzione estera sia tale da migliorare la posizione concorrenziale dell'impresa nel mercato interno». In detto caso vengono in rilievo diversi fattori, come ad esempio la struttura azionaria dell'entità beneficiaria ovvero la a misura con cui il gruppo partecipa direttamente o indirettamente nella gestione dell'entità che opera nel mercato interno.

Il secondo step della valutazione delle distorsioni concerne l’accertamento dell'incidenza negativa effettiva o potenziale sulla concorrenza. L’analisi della Commissione si articola in due fasi. Questa dovrà «in primo luogo, valutare in che modo la sovvenzione incida, effettivamente o potenzialmente, sul comportamento dell'impresa nel mercato interno e, in secondo luogo, valutare la conseguente alterazione delle dinamiche concorrenziali, o interferenza con esse, a danno di altri operatori economici nel mercato interno». Gli Orientamenti chiariscono che l'incidenza negativa sulla concorrenza deve essere significativa; tuttavia, non essendoci una soglia “de minimis”, non è necessario dimostrare che la distorsione sia grave. In alcuni casi per determinare se la sovvenzione estera incida effettivamente o potenzialmente su un determinato comportamento è sufficiente esaminare l'ambito di applicazione, la finalità o le condizioni della sovvenzione estera. In altri casi, la Commissione sarà chiamata a fare ricorso a indicatori ulteriori per accertare il nesso tra la sovvenzione estera e il comportamento dell'impresa, come ad esempio, la natura della sovvenzione estera, la sua frequenza o periodicità, nonché le caratteristiche, le dinamiche concorrenziali e l'evoluzione dei settori in cui l'impresa opera o il livello e l'evoluzione dell'attività dell'impresa nel mercato interno.

Il balancing test

Gli Orientamenti assicurano maggiore prevedibilità e trasparenza anche sulla valutazione comparata (c.d. balancing test). Come già precisato, la Commissione può effettuare un bilanciamento tra gli effetti negativi derivanti da una sovvenzione estera in termini di distorsione sul mercato interno e gli effetti positivi che la stessa può riverberare sullo sviluppo dell'attività economica sovvenzionata, tenendo altresì in considerazione eventuali altri effetti positivi più ampi connessi a obiettivi strategici dell'Unione. A tal proposito, il testo degli Orientamenti precisa che gli effetti positivi si verificano quando «le sovvenzioni estere consentono lo sviluppo dell'attività economica nel mercato interno, vale a dire quando rendono possibile l'esistenza dell'attività economica sovvenzionata o determinano un cambiamento nello sviluppo di tale attività». Tale circostanza ricorre, ad esempio, quando la sovvenzione pone rimedio a un fallimento del mercato interno.

Quanto agli obiettivi politici pertinenti da tenere in considerazione per misurare gli effetti positivi della sovvenzione è opportuno segnalare che questi possono includere, tra gli altri, gli obiettivi politici riconosciuti dal diritto dell'Unione, come quelli stabiliti dai trattati e quelli volti a promuovere o proteggere i diritti garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali. Tali obiettivi possono riguardare, in particolare, un elevato livello di tutela dell'ambiente e norme sociali, nonché la promozione della ricerca e dello sviluppo. Anche gli aspetti strategici riflessi in atti non vincolanti dell'Unione – in particolar modo in materia di aiuti di Stato – possono essere utilizzati per individuare gli obiettivi strategici da applicare nella valutazione comparata. Gli effetti positivi di una sovvenzione estera distorsiva possono riguardare anche obiettivi politici diversi da quelli dell'Unione, nella misura in cui essi siano comunque pertinenti per l'Unione. Si pensi, ad esempio, alle sovvenzioni estere che creano effetti positivi per l'Unione e/o contribuiscono al miglioramento del benessere globale o alla conservazione di beni pubblici globali come quelli che hanno l'effetto di promuovere un elevato livello di tutela dell'ambiente (attraverso la mitigazione dei cambiamenti climatici ovvero la protezione della biodiversità).

Gli effetti positivi, inoltre, devono essere “specifici” della sovvenzione considerata distorsiva e non una conseguenza deliberata ovvero un risultato accidentale della stessa. La dimostrazione che – a detta della Commissione – deve essere fornita da chi rivendica tali effetti implica la “prova”, anche attraverso un’analisi controfattuale, che la sovvenzione estera oggetto di indagine abbia determinato o sia idonea a determinare un cambio di comportamento dell'impresa beneficiaria. Nel concreto, dunque, la valutazione comparata implica un confronto tra l'importanza rispettiva sia degli effetti negativi in termini di distorsione sul mercato interno, sia degli effetti positivi. Tuttavia, atteso che la valutazione comparata «non è un calcolo numerico, non è necessario quantificare con precisione gli effetti negativi delle sovvenzioni estere in termini di distorsione nel mercato interno, né gli effetti positivi».

L’esito del balancing test può essere di due tipi. Quando la Commissione ritiene che gli effetti positivi della sovvenzione estera superino gli effetti negativi la valutazione comparata può portare alla conclusione che non sia necessario che l'impresa oggetto dell'indagine proponga impegni, né che sia necessario imporre misure di riparazione. Al contrario, se prevalgono gli effetti negativi, la valutazione comparata assume un ruolo decisivo nella determinazione dell'ambito di applicazione e della natura degli impegni o delle misure di riparazione.

L’attivazione della notifica preventiva al di fuori dei casi di obbligo

Infine, gli Orientamenti delimitano l’ambito di applicazione del potere della Commissione di attivare il meccanismo di notifica preventiva di qualsiasi concentrazione che non sia soggetta a tale obbligo (che, come accennato, vige per le concentrazioni di grandi dimensioni). Più in dettaglio, si può far ricorso alla notifica preventiva in qualsiasi momento prima della realizzazione della concentrazione, quando la Commissione «sospetti che possano essere state concesse sovvenzioni estere alle ‘imprese interessate’ nei tre anni precedenti la concentrazione».

Per “imprese interessate” si intendono: a) nel caso di una fusione, le imprese partecipanti alla fusione; b) nel caso di un'acquisizione del controllo, l'impresa o le imprese acquirenti e l'impresa o le imprese acquisite; c) nel caso della costituzione di un'impresa comune, le imprese che la creano. Alla Commissione è riconosciuto un margine di discrezionalità nel decidere di richiedere la notifica preventiva di una concentrazione. In particolare, è necessario valutare che se sia necessario un esame ex ante sulla base della sua incidenza nell’Unione.

Gli Orientamenti chiariscono la nozione di “impatto nell'Unione” che deve «essere intesa alla luce dell'obiettivo fondamentale del regolamento (…) ossia garantire condizioni di parità affrontando le distorsioni sul mercato interno causate dalle sovvenzioni estere. Nell'applicazione della nozione, la Commissione ricercherà pertanto un equilibrio tra la tutela efficace del mercato interno e la necessità di ridurre al minimo gli oneri amministrativi a carico delle imprese». Sono diversi i fattori che possono essere presi in considerazione per avviare un’analisi ex ante. Si segnalano, tra gli altri, l'impatto della concentrazione sulla concorrenza, il carattere strategico dell'attività economica e la possibilità che si verifichi una distorsione nel mercato interno. L’attivazione del potere di chiedere la notifica preventiva può derivare dalle informazioni ricevute dagli Stati membri ovvero dalle persone fisiche e giuridiche coinvolte, nonché dagli elementi relativi all’operazione raccolte dalla Commissione di propria iniziativa. Dal momento della decisione di richiedere la notifica, all’operazione verranno applicate tutte le disposizioni procedurali previste per le concentrazioni soggette ad obbligo di notifica.

In conclusione

In conclusione, l’obiettivo principale degli Orientamenti è quello è garantire alle imprese europee di competere nell’ambito del mercato unico in condizioni (formali e sostanziali di parità), fornendo chiarimenti sulle modalità attraverso cui vengono accertati gli effetti distorsivi sulla concorrenza delle sovvenzioni estere. Detta scelta operativa risulta in linea con la ratio sottesa all’introduzione dell’articolato sistema di controllo preventivo dei sostegni extra-UE di cui risultano beneficiari operatori economici che intendono realizzare operazioni di Merger and Acquisition con valore rilevante. Questa si rinviene nella necessità di intercettare e monitorare l’“origine” delle risorse che potrebbero permettere agli operatori economici destinatari della sovvenzione estere di ottenere un vantaggio competitivo nell’economia dell’Unione, con conseguenze negative, effettive o potenziali, in termini pro-concorrenziali. Gli Orientamenti forniscono, dunque, a tutti i soggetti coinvolti (pubblici e privati) un quadro operativo chiaro e trasparente, che risponde anche alle esigenze condivise dagli stakeholder di creare processo decisionale responsabile volto a promuovere investimenti in grado di stimolare la competitività del mercato interno e garantire la fiducia dei cittadini.