Esecuzione esattoriale

Riscossione coattiva mediante ingiunzione fiscale ed esecuzione esattoriale

Con la sentenza del 30 giugno 2025, n. 17640, la Corte di cassazione ha delineato i tratti distintivi della riscossione coattiva mediante ingiunzione fiscale rispetto all’esecuzione speciale esattoriale.

Partendo dal presupposto che l’ingiunzione fiscale disciplinata dal r.d. n. 639/1910 è stata concepita dal legislatore come espressione del potere di autotutela esecutiva della pubblica amministrazione, i giudici di legittimità hanno rilevato che essa integra un atto – tipicamente amministrativo – a struttura complessa, avente natura derogatoria ed eccezionale rispetto agli strumenti di diritto comune, dal momento che:

- da un lato, consiste in un atto di accertamento di un credito certo, liquido ed esigibile, ovvero la cui sussistenza, entità e condizioni di esigibilità derivano da fonti, fatti e parametri obiettivi e predeterminati, non essendo quindi rimesso al potere di determinazione unilaterale dell’amministrazione;

- dall’altro lato, rappresenta un ordine diretto al debitore di pagare la somma dovuta, con minaccia di attivazione del procedimento di riscossione coattiva, da svolgersi nelle forme previste dal d.p.r. n. 602/1973.

Dal punto di vista oggettivo, l’ingiunzione fiscale può concernere qualsiasi entrata, di diritto pubblico e di diritto privato, che abbia i requisiti di certezza, liquidità ed esigibilità sopra indicati.

Dal punto di vista soggettivo, possono avvalersi dell’ingiunzione fiscale di cui all’art. 2 r.d. n. 639/1910 tutte le pubbliche amministrazioni, così come definite dall’art. 1, comma 2, d.lgs. n. 165/2011, anche quando il servizio di recupero di somme dovute a titolo di sanzione amministrativa sia stato affidato a concessionari.

L’emissione e la notifica dell’ingiunzione fiscale consente di promuovere l’espropriazione forzata nelle forme della riscossione coattiva disciplinata dal d.p.r. n. 602/1973, oltre che l’adozione delle misure cautelari (fermo amministrativo o iscrizione di ipoteca) ivi parimenti regolate.

Di conseguenza, l’ingiunzione fiscale costituisce un atto di intimazione all’adempimento (con minaccia – in difetto – di agire in via esecutiva) che svolge la stessa funzione del precetto (per quanto concerne l’espropriazione forzata ordinaria) e della cartella esattoriale (per quanto riguarda l’esecuzione speciale esattoriale; si veda l’art. 25 d.p.r. n. 602/1973), in quanto atto prodromico all’esecuzione forzata, determinando l’applicabilità della medesima disciplina, fatte salve eventuali incompatibilità tra specifiche prescrizioni inerenti a ciascun istituto.

Alla luce di questo inquadramento, i giudici di legittimità hanno affermato che la disposizione di cui all’art. 1, comma 544, l. n. 228/2012 (a mente della quale, in tutti i casi di riscossione coattiva di debiti di importo inferiore a € 1.000,00 ai sensi del d.p.r. n. 602/1973, le azioni esecutive non possono essere avviate prima che siano decorsi centoventi giorni dall’invio, a mezzo posta, di una comunicazione contenente il dettaglio delle iscrizioni a ruolo), pur riferendosi indistintamente a tutti i crediti (di natura tributaria o non tributaria), ha natura speciale, essendo riferita in via esclusiva alle procedure di riscossione coattiva promosse secondo le modalità e in forza degli atti previsti dal d.p.r. n. 602/1973, cioè mediante iscrizione del debitore nei ruoli esattoriali e notifica di cartella di pagamento, mentre non riguarda la riscossione coattiva promossa – pur sempre nelle forme disciplinate dal d.p.r. n.  602/1973 – in forza di ingiunzione fiscale.

Secondo la Corte di cassazione, questa conclusione è imposta:

- dal riferimento, contenuto nell’art. 1, comma 544, l. n. 228/2012, alla riscossione di cui al d.p.r. n. 602/1973, che esplicita la volontà del legislatore di circoscriverne l’ambito di applicabilità alle sole azioni cautelari ed esecutive ivi disciplinate;

- dal fatto che la comunicazione preventiva, dovendo indicare il dettaglio delle iscrizioni a ruolo, postula la formazione del ruolo esattoriale, che non è prevista in ipotesi di riscossione intrapresa a seguito di ingiunzione fiscale ex r.d. 639/1910.

Pertanto, sebbene l’esecuzione esattoriale preceduta dalla notifica tanto dell’ingiunzione fiscale, quanto della cartella di pagamento, sia destinata a svolgersi sempre secondo le prescrizioni dettate dal d.p.r. n. 602/1973, nondimeno solo nel secondo caso occorrerà osservare il precetto di cui all’art. 1, comma 544, l. n. 228/2012.

Di qui, il principio di diritto in forza del quale l’ingiunzione emessa ai sensi dell’art. 2 r.d. n. 639/1910 non dev’essere preceduta dall’invio della comunicazione prescritta dall’art. 1, comma 544, l. n. 228/2012.

Il pignoramento esattoriale di crediti

L’art. 72-bis d.p.r. n. 602/1973 consente all’agente per la riscossione che promuove il pignoramento di crediti diversi da quelli pensionistici di ordinare al terzo il pagamento, entro sessanta giorni, delle somme per le quali il diritto alla percezione sia maturato anteriormente alla data della notifica dell’atto introduttivo dell’esecuzione esattoriale, anziché citarlo, con il medesimo atto, innanzi al giudice dell’esecuzione.

La giurisprudenza ha osservato che quella prevista dalla norma in questione è una facoltà accordata all’agente della riscossione, che non è, dunque, obbligato ad avvalersene, potendo pur sempre, in alternativa, notificare un atto di pignoramento secondo le disposizioni contenute nell’art. 543 c.p.c., onde dare luogo a un’ordinaria espropriazione mobiliare presso terzi.

Se, peraltro, nel predetto termine di sessanta giorni, il pagamento non viene eseguito, si procede, previa citazione del terzo intimato e del debitore, secondo le norme dettate dagli artt. 543 e ss. c.p.c., in virtù di quanto previsto dal comma 2 dell’art. 72 d.p.r. n. 602/1973 (per effetto del richiamo contenuto nel comma 2 del successivo art. 72-bis).

Con due recenti pronunce, la Corte di cassazione ha affrontato alcuni aspetti specifici riguardanti il pignoramento esattoriale di crediti.

Innanzitutto, Cass. civ., sez. III, 27 ottobre 2025, n. 28520, ha affermato il principio di diritto in forza del quale, nel pignoramento speciale esattoriale di crediti di cui all’art. 72-bis d.p.r. n. 602/1973 che abbia per oggetto il saldo attivo derivante da un rapporto di conto corrente bancario, è soggetto al vincolo di cui all’art. 546 c.p.c. e va versato direttamente all’agente della riscossione, da parte della banca terza pignorata, il saldo attivo del conto corrente, anche se maturato dopo il pignoramento, quanto meno se (e nella misura in cui) esso si determini nella pendenza del termine di sessanta giorni dalla notifica al terzo dell’ordine di pagamento diretto, anche se, al momento del pignoramento, il saldo stesso fosse negativo, ovvero indipendentemente dal fatto che, sempre a tale momento, fosse positivo e il relativo credito (cioè il saldo attivo allora esistente) sia stato già pagato all’agente della riscossione.

Ciò in quanto, analogamente a quanto avviene nell’espropriazione mobiliare presso terzi disciplinata dagli artt. 543 e seguenti c.p.c., il pignoramento di crediti nelle forme dell’esecuzione esattoriale comporta l’asservimento al vincolo esecutivo non solo delle somme disponibili allorquando viene eseguito il pignoramento, ma pure di quelle che, avendo origine da un rapporto esistente e identificabile in quel momento, siano maturate o divenute esigibili successivamente.

Ne è la riprova il fatto che gli artt. 72 e 72-bis d.p.r. n. 602/1973 stabiliscono che il pagamento dovuto dal terzo (e il relativo invito rivoltogli dall’agente della riscossione) riguarda tanto gli importi in quel momento già esigibili, quanto quelli destinati a divenire tali successivamente, essendo differente solo il termine entro cui il pagamento dev’essere effettuato dal terzo (quindici ovvero sessanta giorni dalla notifica dell’atto di pignoramento, nel primo caso; alle rispettive scadenze, nel secondo caso).

L’espressa previsione dell’obbligo del terzo di pagare direttamente al concessionario somme maturate in favore dell’esecutato successivamente al pignoramento esclude che questo resti circoscritto agli importi già esigibili quando viene avviata l’azione esecutiva – nelle forme speciali dell’esecuzione esattoriale – con la notifica dell’atto che contiene l’intimazione a pagare entro sessanta giorni, sempre che, ovviamente, abbiano titolo in un rapporto in quel momento già esistente e identificabile.

Di converso, l’efficacia del vincolo esecutivo conseguente alla suddetta notifica si esaurisce e viene meno in corrispondenza della scadenza del termine assegnato al terzo per effettuare il pagamento diretto in favore del concessionario, che va configurato alla stregua di uno spatium deliberandi concesso al fine di consentire la verifica circa l’effettiva sussistenza di debiti nei confronti dell’esecutato, all’esito della quale il pagamento spontaneo e diretto in favore del concessionario configura il riconoscimento implicito della posizione debitoria, tenendo il luogo della dichiarazione prescritta dall’art. 547 c.p.c. (mentre al mancato pagamento diretto corrisponde una implicita dichiarazione negativa, a fronte della quale il debitore esecutato e il terzo debbono essere citati innanzi al giudice dell’esecuzione affinché si possa fare luogo all’accertamento dell’obbligo del debitor debitoris e all’eventuale assegnazione del credito così individuato).

Di conseguenza, tutte le somme maturate o venute a scadenza entro tale spatium deliberandi vanno considerate asservite al vincolo espropriativo e, dunque, versate all’agente della riscossione, anche se, prima del decorso del termine di sessanta giorni, il terzo dovesse avere già effettuato uno o più pagamenti.

Con la medesima pronuncia, i giudici di legittimità hanno rilevato che, prima del passaggio dal pignoramento esattoriale di crediti eseguito nelle forme speciali (conseguente alla notifica dell’atto previsto dagli artt. 72 e 72-bis d.p.r. n. 602/1973) a quello da effettuarsi nelle forme ordinarie (a seguito dell’inutile decorso del termine assegnato per il pagamento diretto all’agente della riscossione), non possa immaginarsi il venire meno del vincolo scaturente dal pignoramento e del conseguente obbligo di custodia in capo al terzo, che si determinerà solo una volta che sia sopravvenuta l’inefficacia del pignoramento, in conseguenza della sua mancata tempestiva conversione dalle forme speciali in quelle ordinarie, sebbene nessuna disposizione fissi il termine entro il quale essa deve avvenire.

In ordine a questo aspetto, Cass. civ., sez. V, 16 novembre 2025, n. 30214, ha affermato che, in ogni caso, l’inefficacia del pignoramento di crediti esattoriale per effetto del mancato pagamento spontaneo da parte del terzo si verifica in modo automatico, ossia a prescindere dal fatto che sia stata proposta un’opposizione e indipendentemente dalla pronuncia di un provvedimento ad hoc da parte del giudice dell’esecuzione.

Qualificando l’atto che dà inizio al procedimento di cui all’art. 72-bis d.p.r. n. 602/1973 alla stregua di un pignoramento presso terzi in forma speciale (motivo per cui dev’essere notificato anche al debitore esecutato), i giudici di legittimità hanno evidenziato che l’esito fisiologico di tale procedimento è subordinato alla collaborazione del terzo pignorato, al punto che, in caso di mancata ottemperanza per qualsivoglia ragione all’ordine di pagamento, l’agente della riscossione deve ricorrere al pignoramento nelle forme ordinarie, dando luogo a un’espropriazione che si svolge secondo le regole dettate dagli artt. 543 e ss. c.p.c.

Il modello procedimentale delineato dall’art. 72-bis d.p.r. n.. 602/1973 è, dunque, caratterizzato da una fase preliminare o prodromica rispetto a un’ordinaria espropriazione mobiliare presso terzi (dalla quale si differenzia per la possibilità per il creditore di ordinare direttamente al terzo il pagamento delle somme pignorate), che dà comunque luogo a un vero e proprio processo esecutivo, nonostante la mancanza di un giudice dell’esecuzione che lo presiede, il cui intervento, peraltro, è sempre possibile, anche al fine di sospendere l’efficacia dell’ordine impartito dal creditore, oppure a seguito di opposizione ex artt. 615 e 617 c.p.c.

L’inutile scadenza del termine per il pagamento comporta la chiusura di detta fase preliminare e l’eventuale apertura di un ordinario procedimento espropriativo (qualora l’agente della riscossione vi dia impulso).

Tenuto conto di ciò, è ricorrente in giurisprudenza l’affermazione per cui alla procedura contemplata dall’art. 72-bis d.p.r. n. 602/1973 si applica, nei limiti della compatibilità, la disciplina ordinaria del processo esecutivo, con la conseguenza che il terzo non è legittimato a fare valere l’eventuale impignorabilità – totale o parziale – dei crediti del debitore in relazione ai quali gli sia stato ordinato il versamento diretto all’agente della riscossione, nemmeno sotto il profilo dell’eventuale esistenza di vincoli di destinazione, dovendone effettuare il pagamento nella misura indicata nell’ordine stesso, salvo che, su istanza del debitore esecutato – unico soggetto legittimato a fare valere, con gli opportuni rimedi oppositivi, l’impignorabilità – non ne sia stata disposta la sospensione da parte del giudice dell’esecuzione (così, per esempio, Cass. civ., sez. VI, 30 settembre 2021, n. 26549).

Sebbene nulla sia espressamente disposto in ordine alla sorte del vincolo apposto sul credito pignorato nel caso in cui il terzo non provveda al pagamento nel termine di sessanta giorni, i giudici di legittimità hanno rilevato che, in considerazione del fatto che l’agente della riscossione deve procedere al pignoramento nelle forme ordinarie, è giocoforza concludere che, in questi casi, l’efficacia di detto vincolo venga meno in modo automatico, ossia indipendentemente dalla proposizione di un’opposizione da parte del debitore.

Anche nell’ambito dell’espropriazione forzata ordinaria, quando il pignoramento diventi inefficace (in conseguenza del mancato tempestivo deposito dell’istanza di vendita, o, come stabilito dalla recente pronuncia di Cass. civ., sez. III, 27 ottobre 2025, n. 28513, dell’assenza dell’attestazione di conformità degli atti depositati con l’iscrizione a ruolo del pignoramento ai sensi degli artt. 543 e 557 c.p.c.), pur reputandosi necessario l’intervento del giudice dell’esecuzione affinché dichiari l’estinzione del procedimento ai sensi dell’art. 630 c.p.c., non si richiede che sia stata proposta un’opposizione: il provvedimento che dichiara l’estinzione, infatti, può essere emesso anche d’ufficio, peraltro a condizione che ciò avvenga entro l’udienza successiva al verificarsi dell’estinzione, ovvero alla scadenza del termine fissato per il compimento del prescritto atto d’impulso dell’espropriazione, posto che l’estinzione opera di diritto, secondo quanto stabilito dal comma 2 del menzionato art. 630 c.p.c.

A maggior ragione in un procedimento – qual è quello disciplinato dall’art. 72-bis d.p.r. n. 602/1973 – destinato a svolgersi fisiologicamente senza l’intervento del giudice dell’esecuzione, la sopravvenuta inefficacia del vincolo pignoratizio non può ritenersi subordinata né a un provvedimento che la dichiari, né tantomeno a una preventiva opposizione, visto che, non esistendo alcun fascicolo dell’esecuzione e un giudice al quale sia stato assegnato, non vi è nemmeno chi, da un lato, possa emettere tale provvedimento e, dall’altro lato, possa essere destinatario di tale opposizione.

Opinando diversamene, peraltro, si dovrebbe concludere che il credito pignorato è destinato a rimanere sottoposto a vincolo sine die, sicché la soluzione dell’automatica perdita di efficacia del pignoramento per effetto dell’inutile decorso del termine di sessanta giorni previsto dall’art. 72-bis, comma 1, lett. a), d.p.r. n. 602/1973, è l’unica che appare compatibile con il richiamo al precedente art. 72, che prevede, in tale caso, la necessità per l’agente della riscossione di procedere al pignoramento presso terzi nelle forme ordinarie.

Come osservato dalla Corte di cassazione, se il vincolo permanesse fino alla pronuncia di un provvedimento da parte del giudice dell’esecuzione (con la conseguenza che il pagamento del terzo pignorato, anche se eseguito in ritardo, estinguerebbe sia l’obbligazione del terzo verso il debitore esecutato, sia quella di quest’ultimo verso il creditore procedente), l’agente per la riscossione non avrebbe alcuna necessità di procedere a un nuovo pignoramento nelle forme previste dall’art. 543 c.p.c.

Resta sullo sfondo il problema dell’individuazione del termine entro cui il procedimento speciale inutilmente avviato (perché non seguito da un pagamento diretto da parte del terzo) deve convertirsi in uno ordinario per evitare il venire meno dell’efficacia del vincolo espropriativo conseguente alla notifica dell’atto contemplato dal comma 1 dell’art. 72-bis d.p.r. n. 602/1973.

Infatti, seguendo la tesi per cui un tanto si verifica automaticamente in concomitanza con l’inutile scadenza del termine assegnato per l’adempimento spontaneo, la notifica di un nuovo atto di pignoramento, con cui il debitore e il terzo sono citati a comparire innanzi al giudice dell’esecuzione, farebbe sorgere un nuovo e distinto vincolo, che, se non si saldasse a quello precedente senza soluzione di continuità, non consentirebbe di ritenere inopponibili pagamenti o atti dispositivi del credito medio tempore posti in essere, sicché, al limite, basterebbe che il terzo rimanesse inerte rispetto all’intimazione rivoltagli dall’agente della riscossione per legittimare iniziative o condotte fraudolente o collusive.

La conversione dell'esecuzione ordinaria in esecuzione esattoriale

L’art. 51 d.p.r. n. 602/1973 disciplina la surroga dell’agente della riscossione nei procedimenti esecutivi pendenti, purché non sia ancora intervenuta l’aggiudicazione o l’assegnazione, stabilendo che, qualora sui beni del debitore sia già iniziato un procedimento di espropriazione, il concessionario può dichiarare al giudice dell’esecuzione di volersi surrogare al creditore procedente, indicando il credito in relazione al quale la surroga è esercitata.

La dichiarazione di surroga dev’essere notificata al creditore procedente e al debitore, i quali, entro i successivi dieci giorni, possono corrispondere al concessionario l’importo del suo credito, onde impedire che l’espropriazione prosegua nelle forme dell’esecuzione esattoriale; in caso contrario, il concessionario resta surrogato negli atti esecutivi già posti in essere e la procedura esecutiva pendente diviene improcedibile.

Con la sentenza dell’11 marzo 2025, n. 6508, la Corte di cassazione ha precisato il modo in cui si verifica la surroga del concessionario al creditore procedente.

Nello specifico, i giudici di legittimità hanno precisato che all’improseguibilità dell’esecuzione ordinaria, conseguente alla notificazione della dichiarazione di surroga cui non abbia fatto seguito il pagamento di quanto dovuto al concessionario da parte del debitore o del creditore procedente, fa da contraltare l’avvio di una nuova procedura esecutiva speciale, che da quel momento segue le forme dell’esecuzione esattoriale.

Sebbene il concessionario benefici degli atti espropriativi già posti in essere dal creditore procedente prima della surroga, che conservano la loro efficacia a termini del comma 2 dell’art. 51 d.p.r. n. 602/1973, tra le due esecuzioni vi è soluzione di continuità, nel senso che quella speciale non può considerarsi la prosecuzione di quella ordinaria, che si estingue a seguito della declaratoria di improseguibilità da parte del giudice dell’esecuzione avanti al quale pendeva, previa verifica della regolarità della dichiarazione di surroga e della sua notificazione.

La pendenza della procedura esecutiva speciale esattoriale si verifica, peraltro, solo nel momento in cui l’agente della riscossione pone in essere, secondo le disposizioni recate dal d.p.r. n. 602/1973, il primo atto esecutivo successivo alla notificazione della dichiarazione di surroga, visto che quest’ultima, di per sé, non può considerarsi tale, dovendo essere qualificata alla stregua di un mero atto di significazione, che, una volta notificato al debitore e al creditore procedente (e sempre che questi ultimi, entro i successivi dieci giorni, non abbiano pagato al concessionario l’importo del credito fatto valere), ha l’unico effetto di determinare l’improseguibilità dell’esecuzione ordinaria pendente.

Al compimento del primo atto esecutivo secondo le forme dell’esecuzione speciale esattoriale dovrà fare seguito la rituale iscrizione a ruolo della nuova procedura, che darà luogo alla formazione di un nuovo fascicolo dell’esecuzione.