Le nuove misure in materia di processo civile introdotte dal Decreto PNRR

Magistrati (in servizio e a riposo) «a distanza» e smaltimento dell’arretrato

Nell'ambito dell'architettura istituzionale e programmatica del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), il comparto della giustizia riveste una valenza nevralgica e di spiccata criticità. La contrazione delle tempistiche inerenti alla definizione dei giudizi civili si configura, invero, uno degli obblighi più rilevanti che lo Stato italiano ha assunto nei confronti dell'ordinamento eurounitario.

In questo peculiare contesto sistematico si innesta la ratio del d.l. n. 19/2026, il cui impianto normativo ha la dichiarata finalità di implementare gli standard di efficienza pregressi, allo scopo di assicurare la piena realizzazione dei target concordati entro l'orizzonte temporale del 2026.

Con specifico riguardo alla giustizia civile, l'assetto precettivo della novella legislativa in esame (segnatamente all'art. 17 del decreto citato) si articola, sotto il profilo dogmatico e operativo, lungo due precipue direttrici di intervento.

La prima è finalizzata all'ottimizzazione delle risorse umane e all'incentivazione della produttività degli uffici giudiziari, intervenendo sull'art. 3 del d.l. n. 117/2025, che, come è noto, con la finalità di ripianare le carenze di organico e di deflazionare i ruoli pendenti con maggiore celerità, in stringente ossequio ai cronoprogrammi concordati in sede europea, realizza un impiego sussidiario e trasversale delle risorse giudicanti disgiunto dal requisito della materiale presenza presso la sede di destinazione. Oltre a permettere tramite la modifica dei commi 6 e 11 dell’art. 3, d.l. n. 117/2025 l’affidamento ai magistrati applicati a distanza di ulteriori cinquanta procedimenti civili da definire improrogabilmente entro il 30 giugno 2026, la novella – con l’introduzione nel medesimo art. 3 cit. dei commi da 12-bis a 12-quater – prevede l’introduzione, in via straordinaria, di fino a 200 magistrati ordinari in quiescenza, con un incarico temporaneo fino al 31 dicembre 2026. Il compenso è parametrato ai procedimenti definiti: 200 euro per ciascun procedimento, fino a un massimo di 100 procedimenti per magistrato. L’indennità è liquidata previa attestazione del capo dell’ufficio giudiziario. Come è evidente, la scelta del legislatore è orientata a una logica di produttività: l’incentivo economico è collegato alla definizione effettiva dei fascicoli.

Stando all’art. 17, comma 2, d.l. n. 19/2026, le risorse utilizzate provengono dalla Missione 1 del PNRR e sono destinate specificamente all’investimento relativo al rafforzamento dell’organico della giustizia. L’obiettivo è incidere direttamente sul disposition time e ridurre in modo misurabile l’arretrato.

Ora, se le disposizioni in esame si allineano alla necessità di traguardare gli obiettivi quantitativi imposti dal PNRR, la lettura del dato normativo e la sua proiezione sul piano operativo permettono di enucleare specifiche criticità applicative.

In primo luogo, la trattazione da remoto dei procedimenti recide il fisiologico legame tra l'organo giudicante e il foro locale di riferimento. Tale distacco, ad avviso di chi scrive, rischia di limitare la percezione delle specificità socio-economiche del circondario, elemento sovente rilevante nella valutazione del fatto in sede civile.

Inoltre, sia l’intervento operato nella scorsa estate sia le misure introdotte con il recentissimo d.l. n. 19/2026 operano una mera redistribuzione del carico di lavoro esistente, in assenza di un reale ampliamento della pianta organica nazionale; peraltro, l’efficacia delle misure in discorso è rigorosamente subordinata alla tenuta e all'omogeneità dell'architettura informatica del Processo Civile Telematico (PCT). Eventuali disservizi o asimmetrie nelle dotazioni hardware e software tra i diversi uffici giudiziari rischiano di tradursi in un rallentamento degli snodi procedimentali.

Soprattutto, l’ancoraggio dell'indennità al mero esaurimento numerico dei fascicoli introduce una metrica che potrebbe fisiologicamente incentivare la celerità e la standardizzazione della decisione, con il rischio di una significativa riduzione del grado di approfondimento analitico, specialmente nella trattazione delle questioni giuridiche di maggiore complessità.

La sospensione dei procedimenti ex artt. 696 e 696-bis nell’attesa del deposito della CTU

L'intervento riformatore operato dall'art. 17, commi 3 e 4, del d.l. n. 19/2026 incide poi sulla disciplina dei procedimenti di istruzione preventiva, novellando segnatamente gli articoli 696 e 696-bis del codice di procedura civile.

Precisamente, la novella legislativa introduce, sia nell’ambito dell’accertamento tecnico preventivo che della consulenza tecnica preventiva ai fini della composizione della lite, un peculiare meccanismo di sospensione del sub-procedimento.

Secondo il nuovo comma 4 dell’art. 696 c.p.c., infatti, «Il conferimento dell’incarico al consulente o, se successivo, il giuramento di quest’ultimo determina la sospensione del procedimento fino al deposito della consulenza tecnica di ufficio e, comunque, per un periodo non superiore a sei mesi», ma il legislatore si premura di precisare che «La sospensione non impedisce l’espletamento della consulenza». In senso analogo si esprime il nuovo comma 7 dell’art. 696-bis c.p.c., il quale fa perdurare la sospensione sino al deposito dell'elaborato peritale ovvero del processo verbale di conciliazione ex art. 696-bis c.p.c.

Precisa, inoltre, il legislatore che in ogni caso il periodo di sospensione ex lege così disposto non può superare i sei mesi.

Ora preme evidenziare come la disposizione configuri una sospensione assolutamente anomala, i cui caratteri sono in chiaro contrasto con le caratteristiche dell’istituto della sospensione del processo civile previsto dal codice di rito. Analizzando gli artt. 295 e seguenti c.p.c. e le altre disposizioni sparse qua e là nel codice dedicate alla sospensione (artt. 48, 301, 337, 351, 367, 371, 623 ss.), è chiaro ed evidente che durante il tempo della sospensione non è consentito il compimento di alcun atto processuale: costituisce principio pacifico ed indiscusso che la sospensione del processo è una fase dello stesso nella quale non possono essere compiuti atti del giudizio a pena di nullità degli stessi (Cass., Sez. Un., 23 dicembre 2004, n. 23836), con la sola salvezza degli atti urgenti e delle misure cautelari (Cass. civ. 14 giugno 1990, n. 5779).

Ora, escluso che l’ipotesi di sospensione contemplata dall’art. 17 in discorso possa rientrare in quella c.d. propria che, ai sensi dell’art. 295 c.p.c., si realizza quando sussiste un rapporto di pregiudizialità giuridica tra cause sul piano del diritto sostanziale, deve del pari negarsi la configurabilità della sospensione c.d. impropria, la quale sussiste allorché l'arresto del processo è solo apparente, in quanto in realtà il giudizio prosegue in una sede speciale determinata dalla necessità di decidere una questione appartenente alla esclusiva competenza di un giudice diverso, come avviene quando, ad esempio, il processo è sospeso per effetto della proposizione di una questione di legittimità costituzionale o pregiudiziale comunitaria ovvero, altresì, a seguito della proposizione dell'istanza di ricusazione del giudice adito.

Nel caso che ci occupa, invece, il procedimento non prosegue in una differente sede giudiziaria, limitandosi semplicemente a entrare in una fase di temporanea quiescenza, nonostante la circostanza che nelle more il consulente possa disporre le operazioni peritali. Si è quindi in presenza di una contraddizione in termini, a meno che non si voglia considerare l’attività del perito quale atto urgente, come tale ammissibile durante il periodo di sospensione.

L’incongruenza logica del dato normativo recentemente introdotto nel nostro ordinamento, poi, è ancora più palese laddove si consideri che siffatta sospensione è prevista con riguardo ad un procedimento lato sensu cautelare qual è il procedimento di accertamento tecnico preventivo. Ora, senza voler entrare nella questione relativa alla qualificazione dei procedimenti di istruzione preventiva, non è assolutamente dubbio che tali procedimenti assolvono ad una funzione cautelare e, prima ancora, contenziosa (sul punto vedi per tutti Consolo, Il nuovo processo cautelare, Torino, 1998, 32). Se così è, allora, in quanto procedimenti cautelari, deve escludersi la possibilità di applicare l’istituto della sospensione ai procedimenti di accertamento tecnico preventivo (o di consulenza tecnica preventiva ai fini della composizione della lite), attesa l’ontologica impossibilità di ammettere una stasi durante l’espletamento di un procedimento caratterizzato dall’urgenza e dalla indifferibilità: il processo cautelare, infatti, è volto a evitare un danno imminente e irreparabile ed una sospensione dello stesso, quale essa sia, paralizzando il procedimento, ne frusterebbe la finalità.

Il legislatore, forse consapevole delle conseguenze che scaturirebbero dall’applicazione dei principi generali in tema di sospensione alla fattispecie in esame, afferma nell’ultimo periodo del nuovo comma 4 dell’art. 696 c.p.c. che «La sospensione non impedisce l’espletamento della consulenza» e inserisce identica previsione anche nel nuovo comma 7 dell’art. 696-bis: l’intento teleologico sotteso alla norma è palesemente riconducibile alla necessità di sterilizzare i tempi fisiologici di redazione della consulenza ai fini del computo statistico della pendenza del fascicolo. Vi è tuttavia da chiedersi: non sarebbe stato preferibile limitarsi a statuire che il tempo necessario per l’espletamento della CTU non si computa ai fini del rispetto del termine di ragionevole durata del processo di cui all'art. 2 della legge n. 89/2001?

La definizione automatica del sub-procedimento di istruzione preventiva

Sempre al dichiarato scopo di massimizzare i tempi del processo e di alleggerire i compiti spettanti al magistrato responsabile del procedimento, il legislatore inserisce negli artt. 696 e 696-bis ulteriori commi finalizzati ad ancorare l'esaurimento del procedimento a un elemento oggettivo (il deposito di un atto in cancelleria), svincolandolo dall'adozione di un formale provvedimento dichiarativo di chiusura da parte del decidente.

Stando al nuovo comma 5 dell’art. 696 c.p.c., «Il procedimento è definito con il deposito della consulenza tecnica di ufficio e il giudice provvede successivamente alla liquidazione dell’onorario e delle spese dell’ausiliario»; analoga previsione è contenuta nel nuovo comma 8 dell’art. 696-bis, il quale equipara al deposito della consulenza tecnica la pronuncia del decreto con il quale il giudice attribuisce efficacia di titolo esecutivo al processo verbale di conciliazione effettuata alla presenza del CTU.

L'inciso conclusivo di entrambe le disposizioni («il giudice provvede successivamente alla liquidazione dell’onorario e delle spese dell’ausiliario») introduce una cesura logico-cronologica tra l'esaurimento della fase cautelare/preventiva e il sub-procedimento di liquidazione dei compensi del Consulente Tecnico d'Ufficio; ciò all’evidente scopo di impedire che la pendenza formale del procedimento venga artificiosamente protratta in attesa dell'emissione del decreto di pagamento ex art. 168 del d.p.r. n. 115/2002. In tal modo, si assiste alla de-giurisdizionalizzazione del procedimento, di fatto interamente affidato al CTU, giacché il giudice interviene, in una fase oramai extra-procedimentale, unicamente per deliberare in ordine al compenso in favore dell'ausiliario, ponendo fine alla propria potestas iudicandi sul fascicolo senza la necessità (e la possibilità) di riconvocare le parti o di emettere ordinanze di chiusura del procedimento.

Conclusioni

Volendo rassegnare alcune brevi prime conclusioni sulle novità introdotte dall’art. 17 del d.l. n. 19/2026 e in particolare sulla novella apportata agli artt. 696 e 696-bis, si può osservare che sebbene la previsione di una sospensione ex lege e la definizione automatica del sub-procedimento (ancorata al mero deposito telematico dell'elaborato peritale) rispondano a un'apprezzabile ratio deflattiva — elidendo in radice la prassi patologica delle udienze di mero rinvio — tali automatismi procedurali sollevano fondate perplessità in ordine alla tenuta del modello rispetto ai parametri di cui all'art. 111 Cost. Nello specifico, la totale pretermissione di un vaglio giurisdizionale finale all'interno della fase preventiva appare dogmaticamente problematica.

Non si ignora, invero, la natura eminentemente strumentale dell'istruzione preventiva, ontologicamente non preordinata all'adozione di statuizioni accertative o di condanna sui diritti soggettivi (salva l'ipotesi di intervenuta conciliazione), bensì alla mera formazione anticipata della prova. Nondimeno, l'espunzione dell'udienza conclusiva priva le parti della sede fisiologica e immediata per eccepire eventuali vizi procedimentali occorsi durante le operazioni peritali o per sollevare tempestive censure metodologiche e di merito sull'operato dell'ausiliario.

Ancora, il contingentamento della stasi processuale entro l'invalicabile limite massimo di sei mesi assolve indubbiamente alla funzione di arginare la cronica dilatazione dei tempi peritali. Tuttavia, tale rigidità normativa rischia di tradursi in un vulnus all'effettività della tutela giurisdizionale in presenza di accertamenti tecnici di spiccata complessità (si pensi alla malpractice medica in équipe o a complesse stime in materia di disastri ingegneristici).

A fronte dello spirare del semestre senza l'avvenuto deposito della relazione (con conseguente automatica cessazione del regime di sospensione), poi, il legislatore omette integralmente di disciplinare le sorti processuali del rito. Di conseguenza, si profila una pericolosa lacuna ordinamentale che espone la prassi a un duplice rischio: 1) la necessità di rifissare udienze per la concessione di proroghe formali, frustrando l'originaria intenzione acceleratoria della novella; 2) la potenziale e ben più grave esposizione della consulenza tardivamente depositata a eccezioni di nullità o inutilizzabilità.

Insomma, anche stavolta il rimedio è peggiore del male.