Rinvio pregiudiziale nel giudizio amministrativo e sua compatibilità con le questioni di giurisdizione

La vicenda riguardava un ricorso promosso dinanzi al T.A.R. per la Liguria avverso il conferimento dell’incarico di direttore di struttura complessa a seguito di selezione svolta ai sensi degli artt. 15 e 15-ter del d.lgs. n. 502/1992, visto l’art. 63 del d.lgs. n. 165/2001. La candidata seconda classificata in graduatoria aveva impugnato la deliberazione di approvazione degli atti e del conferimento dell’incarico per l’annullamento e la rinnovazione della valutazione da parte di diversa commissione. Il T.A.R. rilevava un contrasto giurisprudenziale sulla giurisdizione, considerato che parte della giurisprudenza (Consiglio di Stato, T.A.R. e Cassazione) riteneva che le procedure di conferimento fossero concorsuali e quindi di competenza del giudice amministrativo, il T.A.R. sosteneva che si trattasse di conferimento di incarichi a dirigenti già assunti, con la giurisdizione del giudice ordinario. Quindi il Tribunale con rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 363-bis c.p.c. aveva sollevato la questione avanti la Corte di Cassazione.  

La Corte ha preliminarmente confermato l’ammissibilità del rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 363-bis, comma 1, c.p.c. già valutata nel decreto presidenziale di assegnazione della questione del 6 maggio 2025, sottolineando che il giudice amministrativo potesse disporre il rinvio pregiudiziale su questioni di diritto incidenti sulla giurisdizione e richiamando la propria sentenza n. 34851/2023.  

In particolare la Corte ha chiarito che l’art. 363-bis c.p.c., pur previsto per la giurisdizione civile, può essere applicato anche nella giurisdizione amministrativa, consentendo al giudice rimettente di sospendere il giudizio e ottenere un chiarimento interpretativo necessario alla definizione anche parziale del processo. Ai sensi dell’art. 363-bis c.p.c., il giudice di merito, anche amministrativo, può proporre il rinvio pregiudiziale quale strumento complementare rispetto ai rimedi ordinari in materia di giurisdizione, come regolamento e conflitto di giurisdizione, con finalità non solo di definizione del singolo giudizio, ma anche di enunciazione di un principio di diritto applicabile a un numero indefinito di controversie. Ciò trova fondamento nell’art. 111, comma 8, Cost., che attribuisce alla Corte di cassazione il controllo successivo sulla giurisdizione dei giudici amministrativi e contabili, consentendo di ritenere ammissibile anche una forma di controllo preventivo, quale il rinvio pregiudiziale.  

Quindi, la Corte ha precisato che il vincolo derivante dall’enunciazione del principio di diritto mediante il rinvio pregiudiziale ex art. 363-bis c.p.c. ha natura esclusivamente interpretativa e non incide sul merito della controversia, né sulla fondatezza della pretesa sostanziale, né sulla proponibilità della domanda, che resta regolata dalle norme generali. Il principio di diritto enunciato obbliga il giudice rimettente entro i limiti della base normativa e fattuale assunta, ma non pregiudica la valutazione del giudice di merito, che mantiene la facoltà di escluderne l’applicazione qualora sopravvengano modifiche legislative o emergano elementi fattuali difformi rispetto a quelli considerati nella formulazione del quesito pregiudiziale.  

Poi la Corte ha osservato che l’interpretazione dell’art. 363-bis c.p.c., nel senso di consentire anche al giudice amministrativo di proporre il rinvio pregiudiziale su questioni complesse esclusivamente di diritto, costituisce coerente sviluppo della delega legislativa della legge n. 69/2009 in materia di riforma dei procedimenti civili, che ha portato all’adozione dell’art. 363-bis c.p.c., attribuendo al giudice di merito la possibilità di disporre direttamente il rinvio alla Corte di cassazione. Ne consegue che il rinvio del giudice amministrativo non è vincolato dall’art. 39, comma 1, c.p.a., che prevede un rinvio «esterno» alla Corte di cassazione su questioni di giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo, limitato e formalizzato, subordinato alla verifica della compatibilità della questione con i principi generali del c.p.c. Al contrario, con l’art. 363-bis c.p.c., il giudice amministrativo può attivare direttamente il subprocedimento per la definizione di questioni di giurisdizione di difficile soluzione, suscettibili di ripetersi in numerosi giudizi, anche in assenza di strumenti analoghi precedenti.  

Quanto al merito della questione, la Corte ha esaminato il quadro normativo di riferimento, muovendo dall’art. 63 del d.lgs. n. 165/2001, che attribuisce al giudice ordinario tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, incluse quelle concernenti l’assunzione, il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali, riservando invece al giudice amministrativo, ai sensi del comma 4, le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti pubblici.  

Gli incarichi di direzione di struttura complessa hanno invece natura temporanea, sono soggetti a verifica e non determinano una novazione oggettiva del rapporto di lavoro né una progressione verticale in senso tecnico. La dirigenza sanitaria è collocata in un ruolo unico, articolato in un solo livello, e il conferimento dell’incarico costituisce esercizio di poteri di gestione del rapporto di lavoro. 

In proposito ha rilevato che l’accesso alla dirigenza sanitaria avviene tramite concorso pubblico, che conferisce la qualifica dirigenziale e costituisce presupposto indispensabile per l’attribuzione degli incarichi di direzione nell’ambito di un rapporto già instaurato, come nel caso di specie, i quali hanno natura temporanea, sono soggetti a verifica e non determinano una novazione oggettiva del rapporto di lavoro né una progressione verticale in senso tecnico. La disciplina vigente colloca la dirigenza sanitaria in un ruolo unico, distinto per profili professionali e articolato in un solo livello, così che l’incarico costituisce esercizio di poteri privatistici dell’Azienda Sanitaria, ai sensi degli artt. 5, comma 2, e 15-ter del d.lgs. n. 165/2001, e non rientra nelle norme sulla progressione di carriera né nell’art. 2103 c.c. La modifica introdotta dalla legge n. 118/2022, pur comprimendo la discrezionalità del dirigente generale nel conferimento, non ha mutato la natura privatistica del rapporto, limitandosi a introdurre vincoli funzionali a garantire i principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione. Perciò le controversie relative al conferimento degli incarichi di direzione di struttura complessa non rientrano tra le procedure concorsuali per l’assunzione devolute al giudice amministrativo ai sensi dell’art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001, ma rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario ai sensi del comma 1 del medesimo articolo. 

In conclusione la Suprema Corte di Cassazione a Sezioni Unite civili ha enunciato il seguente principio di diritto:  

«anche in base alla disciplina dettata dal comma 7-bis dell’art. 15 del d.lgs. n. 502/1992, come modificato dall’art. 20 della legge n. 118/2022, l’incarico di direzione di struttura sanitaria complessa non è conferito tramite un pubblico concorso, con la conseguenza che, ai fini del riparto di giurisdizione sulle relative controversie, non trova applicazione il comma 4 dell’art. 63 del d.lgs. n. 165/2001».