Daspo c.d. antirissa legittimo tra tutela delle libertà costituzionali ed esigenze di prevenzione

Massima

Non è incostituzionale, per violazione dell’art. 13 della Costituzione, il divieto di accesso a specifici pubblici esercizi e locali di pubblico intrattenimento (cosiddetto «DASPO antirissa»), previsto dall’art. 13-bis, comma 1, del d.l. n. 14/2017, come convertito; mentre è necessaria, in conformità all’art. 13 Cost., la convalida dell’autorità giudiziaria per la forma aggravata della medesima misura (cosiddetto «DASPO antirissa aggravato» o «provinciale»), che estende il divieto all’intero ambito provinciale.

Il caso

La vicenda che ha portato all’incidente di costituzionalità è stata originata nell’ambito di un procedimento penale incardinato a carico del sig. H.P. per la commissione del reato, qualificabile sul piano teorico come formale o di mera condotta, di cui al comma 6 dell’art. 13-bis del d.l. n. 14/2017, e consistente nella mancata osservanza del Daspo c.d. antirissa, nonché delle prescrizioni comportamentali ad esso correlate, di cui il prevenuto era stato precedentemente destinatario a seguito di due denunce e una condanna non definitiva che riguardavano ipotesi criminose comprese nel catalogo descritto dal legislatore quale presupposto applicativo dello strumento di prevenzione.

A tal proposito, il Tribunale di Firenze ha sollevato in via tra loro gradata tre questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto i commi 1 e 1-bis del richiamato art. 13-bis, con riferimento agli artt. 2, 3, 13, 16 e 117, comma 1, Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 2 del Protocollo addizionale n. 4 alla C.E.D.U.

Sul punto, l’ordinanza di rimessione del giudice a quo, non metteva in discussione la conformità allo schema legale della misura disposta dal Questore, bensì si interrogava sulla compatibilità con il dettato costituzionale del fondamento normativo del potere riconosciuto all’organo di polizia per irrogarla, deducendo la rilevanza del dubbio di legittimità dalla circostanza che un suo accoglimento avrebbe condotto, come «effetto domino», all’assoluzione dell’imputato.

La questione

I profili di legittimità in discussione sono sintetizzabili come segue: in via principale, si ipotizza la non compatibilità con la Carta repubblicana della previsione di cui all’art. 13-bis nella sua completezza, posto che la misura de qua, differentemente dal foglio di via obbligatorio già previamente oggetto di scrutinio positivo di costituzionalità, impatterebbe ad un livello eccessivamente gravoso sulla capacità di locomozione del soggetto attinto, trasmodando in un vulnus della libertà personale coperta dalla riserva di giurisdizione ex art. 13 Cost.

Infatti, rilevata la notevole afflittività in caso di cumulo di tale misura con altri strumenti, accompagnata peraltro da un elevato margine di discrezionalità spettante all’Autorità di pubblica sicurezza nel disporla (soprattutto per la variante aggravata ex comma 1-bis), secondo una tecnica di tutela a «progressione ascendente» nella severità della risposta inibitoria, apparirebbe irrinunciabile l’attribuzione all’Autorità Giudiziaria di una competenza di verifica ex post delle condizioni legittimanti.

Gli altri profili di criticità dedotti nell’ordinanza di rimessione attengono alla violazione del divieto di retroattività e, in ulteriore subordine, alla mancata statuizione ex lege di un coinvolgimento dei servizi sociali nella fase esecutiva del mezzo preventivo. In proposito, si osserva che un’approfondita disamina di detti aspetti, oltre ad esulare dall’economia del commento, appare superflua considerato l’assorbimento che ne è derivato rispetto all’esito decisorio della prima questione.

Le soluzioni giuridiche

Ripercorsa in chiave diacronica la «storia» dell’art. 13-bis del d.l. n. 14/2017 con le numerose modifiche che l’hanno interessato, tra cui l’introduzione del comma 1-bis nel 2021 e la successiva riforma legislativa del 2023 che ha esteso il catalogo dei reati-spia, aumentato la durata temporale del Daspo, allargato la pletora dei soggetti a esso sottoponibili, previsto pene più severe per i trasgressori dell’imposizione nell’ottica di una maggiore protezione dell’ordine pubblico in senso materiale, la Corte si addentra nell’analisi della questione centrale.

La premessa teorica fa perno sulle ragioni per cui il distinguo tra misure limitative della libertà di movimento e quelle incidenti sull’habeas corpus, valore di secolare rilievo fin dall’epoca del diritto intermedio e poi affinato nella sua enunciazione all’interno delle moderne Costituzioni, non sia agevole. E ciò, poiché si tratta di meccanismi giuridici sovrapponibili quanto alle conseguenze pregiudizievoli per l’individuo che li subisce, segnatamente in rapporto alla dimensione spaziale in cui egli opera nella comune vita di relazione e negli affari di vario tipo che lo vedono potenzialmente coinvolto.

Ad acuire la delicatezza del tema militano i numerosi indirizzi ermeneutici maturati in seno alla giurisprudenza costituzionale nel corso degli anni e afferenti ai criteri utilizzabili per inscrivere una data misura preventiva nello statuto normativo degli artt. 16 e 23, che si «accontenta» della riserva relativa di legge, o nel più garantista paradigma scolpito all’art. 13 Cost., contemplante la c.d. doppia riserva.

Secondo un primo orientamento, la regola discretiva si fonderebbe su elementi di carattere quantitativo, cosicché è la portata più o meno invasiva della misura a determinarne la classificazione nell’una o nell’altra direzione, oltre al fatto di essere eventualmente presidiata da un’immediata coercizione, esercitabile dagli organi all’uopo preposti a fronte di una sua inosservanza (si veda la pronuncia n. 127/2022). 

Un’altra impostazione teorica invero risalente, poggia invece sul rilievo per cui è l’effetto prodotto ad assumere portata dirimente nella sede della materia: pertanto, solamente i mezzi volti a isolare l’individuo dalla società, marchiandone la dignità e degradandolo a reietto della consorteria umana, denoterebbero un chiaro indice sintomatico della presenza di una misura avente a oggetto la libertà personale, a prescindere dalla possibilità di coazione fisica (cfr. sentenza n. 11/1956). Quest’ultimo assunto viene del resto confermato dalle recenti conclusioni raggiunte dalla Consulta a proposito delle prescrizioni dirette a circoscrivere la diffusione dell’epidemia da Covid-19 (es. quarantena), valevoli per la generalità dei consociati e quindi annoverabili tra i meri obblighi negativi della libertà di circolazione.

Da ultimo, il Giudice delle leggi ha avuto cura di precisare (ex plurimis, sentenza n. 203/2024) che occorrerebbe un’indagine mista, che tenga conto non solamente della stigmatizzazione di tratti specifici della personalità del destinatario, ma anche del quantum di sacrificio al medesimo imposto sul piano spaziale e cronologico, la cui più marcata estensione si annetterebbe inevitabilmente alle garanzie offerte dall’art. 13 Cost.

La sentenza in commento, precisata la irrinunciabile necessità di porre argini ai dilaganti fenomeni che mettono a repentaglio la sicurezza comune tramite il riconoscimento in capo al legislatore di un vasto margine di scelta tra modelli repressivi di illeciti e quelli fondati sulla logica prevenzionistica per l’avvenire, reputa non conferente la censura mossa al comma 1 dell’art. 13-bis. Infatti, alla luce della massima potenzialità lesiva astrattamente raggiungibile in base al tenore letterale della norma, non supera la soglia richiesta per l’osservanza della riserva di giurisdizione il c.d. Daspo antirissa «semplice», indipendentemente dall’applicazione congiunta ad altre misure, dipendendo il tutto dalla loro tipologia, se blande o severe a seconda del caso di specie, e non già da fallaci apriorismi concettuali, forieri di probabili violazioni del principio di eguaglianza.

Diverso il ragionamento per il  Daspo «aggravato» ex comma 1-bis, che permetterebbe di interdire l’accesso non già a specificamente individuati locali pubblici collegati a luoghi di commissione di fatti rilevanti o frequentati da persone associate al prevenuto, bensì virtualmente a tutti quelli dislocati sull’intero territorio provinciale, rischiando così di erigere una «cortina» di segregazione, con pregiudizio per le relazioni sociali e gli essenziali bisogni alimentari del soggetto condannato o semplicemente denunciato.

Trattandosi, poi, di una disposizione attuabile al sussistere di qualsiasi illecito contro la persona o il patrimonio, significativamente ampia nella cornice edittale e viziata in punto di determinatezza, essa non può sfuggire ad una declaratoria di illegittimità nella parte in cui non subordina il provvedimento di polizia ad un controllo del giudice, ai sensi dell’art. 6, commi 3 e 4, della legge n. 401/1989, con ricorribilità per cassazione dell’ordinanza di convalida, secondo il regime evincibile dall’art. 111, comma 7, della Costituzione.

Osservazioni

Senza soluzione di continuità con la propria giurisprudenza, la Corte costituzionale ha contribuito a rinverdire il dibattito sulla sussumibilità delle misure di prevenzione, segnatamente di una particolare forma di Daspo, nell’alveo dell’art. 13 piuttosto che dell’art. 16 Cost., superando la massima di comune esperienza per cui i divieti di recarsi in una determinata area sarebbero meno gravosi degli obblighi di rimanervi. E infatti, in una prospettiva dinamico-sostanzialistica ben può accadere che un divieto eccessivamente stringente nei contenuti sia equiparabile quoad effectum all’obbligo di presentarsi presso certi uffici o di restare confinati nella propria abitazione durante l’orario notturno.

Ciò soprattutto qualora l’apprezzamento riservato all’autorità legittimata ad adottare simili provvedimenti risulti, per tabulas, molto dilatato, quasi riecheggiando gli estremi di un atto c.d. di alta amministrazione; senza tacere del fatto che l’incontrollato aumento dei reati-sorgente in occasione di disordini presso luoghi di intrattenimento e simili non appare sempre giustificabile, a maggior ragione laddove non sembra ictu oculi ravvisabile un immediato collegamento tra attività criminosa posta in essere e specie di misura applicata.

In conclusione, si può affermare come rappresenti precipitato operativo dei dettami costituzionali quello per cui un parallelo irrobustimento delle garanzie e, di riflesso, del monitoraggio demandato all’autorità giudiziaria sia ontologicamente insito a una più spiccata incisività del sistema prevenzionistico impressa dal legislatore nell’esercizio della sua discrezionalità, allorché il rimaneggiamento del tradizionale binomio libertà-autorità vada a svantaggio della prima e a favore del pubblico bene.

Riferimenti

F. Curi, Prevenzione “intelligente”: “l’arma” che colpisce solo obiettivi pericolosi. Tra vacuità simbolica e azzeramento delle politiche sociali, in Ordine pubblico e sicurezza nel governo della città, Bologna, BUP, 2016, p. 63 e ss.;

R. Giovagnoli, Compendio di diritto amministrativo, Torino, Ita edizioni, 2022, p. 835 e ss.;

F. Menditto, Le misure di prevenzione personali e patrimoniali, La confisca allargata (art. 240 bis c.p.), vol. I, Milano, Giuffrè, 2019, pp. 436-450;

G. Pavich, A. Bonomi, Daspo e problemi di costituzionalità, in DPC, 2015, p. 1 e ss.;

E. Valentini, Daspo e obbligo di firma: si acuiscono le perplessità di ordine costituzionale, Ibidem, p. 81 e ss., pp. 922-924.