Registro dei titolari effettivi: ancora incertezze

L’evoluzione normativa

L'emanazione del decreto legislativo n. 210 del 2025 segna, al momento, l’ultima tappa normativa volta alla definitiva operatività del registro della titolarità effettiva di cui all’art. 21 del d.lgs n. 231 del 2007.

Senza ripercorrere l'evoluzione normativa che trova la sua fonte originaria nella direttiva 849/UE del 2015 – successivamente modificata nel 2018 e nel 2024 – può essere sufficiente ricordare che la mancata tempestiva attuazione del citato registro aveva esposto l'Italia all'apertura di una procedura di infrazione da parte della Unione europea.

In merito, va evidenziato che le iniziali indicazioni comunitarie lasciavano ai singoli Stati membri ampia facoltà in ordine all’accesso di soggetti terzi titolari di un legittimo interesse tanto che la formulazione dell’art. 21 citato era talmente ampia da prevedere, in sostanza, un accesso non solo ai soggetti di collaborazione attiva e alle pubbliche autorità, ma anche ai soggetti terzi prevedendo soltanto alcune limitazioni con riferimento all’oggetto della richiesta.

A seguito della emanazione del decreto interministeriale del 2022 – con il quale è stata data attuazione al registro della titolarità effettiva in linea con quanto disposto dalla V Direttiva antiriciclaggio - sono intervenute due rilevanti novità.

La prima ha riguardato una decisione della Corte di giustizia dell’UE che ha censurato la normativa comunitaria nella parte in cui indicava il legittimo interesse quale presupposto per poter accedere al Registri TE. È evidente, allora, che la disciplina di cui alle citate direttive non aveva considerato i rischi conseguenti alla accessibilità generalizzata al registro e, quindi, i principi in materia di privacy, peraltro oggetto di apposito regolamento comunitaria in materia (GDPR UE 2016/679) entrato in vigore il 18 maggio 2018.

Ancora più incoerente la posizione assunta dalla regolamentazione domestica ove si consideri che non solo non è si è intervenuti sull’indicato art. 21 per dare attuazione ai principi enunciati dalla CGUE – come sarebbe stato opportuno - ma, in deroga ai principi di carattere generale, è stata disposta, con ben tre decreti ministeriali, la disapplicazione della normativa domestica di riferimento.

Con un successivo decreto del 2023 è stata consentita la consultazione del registro TE a decorrere dall’11 dicembre 2023 ma, a seguito dell’impugnazione di detto decreto, il TAR Lazio ha sospeso la operatività del registro, salvo poi a tornare sulla materia nel 2024 per sancire, per contro, la sussistenza dei presupposti per la sua operatività.

La telenovela non può dirsi conclusa atteso che il Consiglio di Stato, sempre nel 2024, ha sospeso l’esecutività del giudizio di primo grado determinando, di conseguenza, l’impossibilità di accedere al registro.

Allo stesso tempo, il Consiglio di Stato ha rimesso alla Corte di giustizia UE questioni pregiudiziali, addirittura otto, con riferimento a differenti profili (livello di pubblicità degli atti, trattamento dei trust e degli istituti giuridici affini, adeguatezza della normativa per la tutela del diritto alla privacy).

In particolare, il profilo di maggiore rilevanza ha riguardato praticamente sia il funzionamento dei trust e degli istituti giuridici affini sia l’adeguatezza della tutela giurisdizionali a protezione dei diritti dei titolari effettivi.

Pertanto, allo stato attuale, si è ancora in attesa delle decisioni sia della Corte di giustizia UE in ordine al contenuto degli articoli 3 e 31 della citata Direttiva n. 849 sia delle conseguenti decisioni del Consiglio di Stato.

Frattanto, il legislatore domestico ha emanato il d.lgs 31.12.2025, n. 210 di modifica dell’indicato art. 21 per adeguarsi al contenuto della VI Direttiva UE antiriciclaggio cui dovrebbe seguire un D.M. attuativo che, allo stato, non è stato ancora emanato.

L’obbligo della comunicazione

Ai sensi dell’art. 21, c. 1, del d.lgs. n. 231 del 2007 le imprese dotate di personalità giuridica tenute all'iscrizione nel Registro delle imprese e le persone giuridiche private tenute all'iscrizione nel Registro delle persone devono comunicare le informazioni relative ai propri titolari effettivi, per via esclusivamente telematica e in esenzione da imposta di bollo, al Registro delle imprese, ai fini della conservazione in apposita sezione

Per comprendere la rilevanza del registro dei titolari effettivi occorre premettere che il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo avvengono sovente a livello internazionale per cui eventuali misure adottate esclusivamente a livello nazionale o anche dell'Unione, in assenza di coordinamento e di cooperazione internazionali, avrebbero effetti molto limitati. Ne consegue, se si vuole effettivamente rafforzare l'efficacia della lotta contro il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo, gli atti giuridici dell'Unione devono, ove necessario, essere allineati agli standard internazionali indicati dal GAFI.

Di qui a necessità di informazioni accurate e aggiornate sul titolare effettivo, quale elemento fondamentale per rintracciare criminali che potrebbero altrimenti occultare la propria identità dietro una struttura societaria

Per il raggiungimento di tale scopo, è stato fatto obbligo di promuovere la trasparenza al fine di contrastare l'abuso dei soggetti giuridici con l’obbligo per gli Stati membri di assicurare che le informazioni sulla titolarità effettiva siano archiviate in un registro centrale situato all'esterno della società, in piena conformità con il diritto dell'Unione. Fermo restando lo strumento da utilizzare demandato agli Stati membri, rileva il vincolo di assicurare, in ogni caso, che tali informazioni siano messe a disposizione delle autorità competenti e delle FIU e siano fornite ai soggetti obbligati quando procedono all'adeguata verifica della clientela.

La normativa comunitaria, poi, prevede che gli Stati membri devono provvedere affinché sia garantito l'accesso alle informazioni sulla titolarità effettiva, nel rispetto delle norme sulla protezione dei dati, ad altre persone che siano in grado di dimostrare un interesse legittimo in relazione al riciclaggio, al finanziamento del terrorismo e ai reati presupposto associati, quali la corruzione, i reati fiscali e la frode.

Le recenti modifiche normative

Dal punto di vista soggettivo, possono accedere alle informazioni sulla natura soltanto le persone che sono in grado di dimostrare uno specifico interesse.

In merito, occorre richiamare le modifiche apportate dall’art. 1 del d.lgs n. 210 del 2025 all’art. 21 del d.lgs n. 231 del 2007 allo scopo di bloccare la procedura di infrazione che è stata avviata a carico dell’Italia nel 2025.

Le modifiche normative, tuttavia, non possono essere considerate definitive sulla base di due considerazioni. Innanzitutto, un ruolo determinante assumerà la decisione della Corte UE in risposta ai quesiti sollevati dal Consiglio di Stato.

Inoltre, poiché la VI direttiva antiriciclaggio dovrà essere recepita nell’ordinamento domestico entro il 10 luglio 2027, è verosimile ipotizzare che l’indicato art. 21, comma 1, lett. f) costituirà oggetto di ulteriori modifiche tenuto conto che la stessa riformulazione della norma lascia aperti ancora alcuni dubbi che incidono sulla corretta perimetrazione della disposizione.

In questa sede, tralasciando il richiamo agli altri soggetti indicati dalla norma in esame (in quanto riportano integralmente l’elenco di cui all’art. 11 della Direttiva 2024/1640), è utile richiamare i presupposti per l’accesso a due specifiche categorie.

La prima riguarda l’Amministrazione finanziaria (Agenzie e Guardia di Finanza) atteso che è espressamente previsto [art. 21, comma 1, lett. d)] che l’accesso è consentito «alle autorità preposte al contrasto dell'evasione fiscale, secondo modalità di accesso idonee a garantire il perseguimento di tale finalità, stabilite in apposito decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico».

Per tale categoria, pertanto, è possibile accedere alla sezione autonoma del registro, che raccoglie le informazioni e i dati dei titolari effettivi delle imprese dotate di personalità giuridica e delle persone giuridiche private, senza il richiamo previsto per i soggetti privati, per il conseguente utilizzo anche ai fini fiscali.

La seconda riguarda l’accesso dei privati, compresi i portatori di interessi, consentito soltanto se si sia titolari di un interesse “giuridico rilevante e differenziato”.

In sostanza, per i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi diffusi, l’accesso è consentito solo se la titolarità effettiva sia necessaria per curare o difendere un interesse corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata, qualora abbiano evidenze concrete e documentate della non corrispondenza tra titolarità effettiva e titolarità legale.

L'interesse deve essere diretto, concreto e attuale e, nel caso di enti rappresentativi di interessi diffusi, non deve coincidere con l'interesse di singoli appartenenti alla categoria rappresentata.

I presupposti

Dall'esame del vigente art. 21 del d.lgs n. 231 del 2007 è possibile desumere che, con riferimento ai soggetti privati, per poter accedere al registro dei titolari effettivi devono concorrere contemporaneamente tre requisiti: il soggetto interessato deve essere portatore di un interesse giuridicamente rilevante e differenziato; l’acquisizione dei dati è necessaria per la tutela di un interesse giuridicamente protetto; deve essere fornita la prova, concreta e documentata, che non vi sia corrispondenza tra titolarità effettiva e titolarità legale.

In merito, si pongono diversi interrogativi. Il primo riguarda la possibilità o meno di accedere al registro dei titolari  effettivi per finalità diverse dell'antiriciclaggio; Il secondo attiene alla corretta delimitazione del concetto di interesse rilevante e differenziato; il terzo aspetto riguarda il differente linguaggio usato dal legislatore il quale, da un lato, fa riferimento a un interesse giuridico rilevante e differenziato; dall'altro, richiama la sussistenza della necessità di “difendere” un interesse corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata.

Con riferimento al primo profilo, è noto che sia in giurisprudenza sia in dottrina sussiste una diversità di orientamenti in ordine alla perimetrazione dei concetti di interesse collettivo, di interesse diffuso, di interesse legittimo che il legislatore accumuna sotto l’unica qualificazione di “interesse giuridicamente tutelato”.

In ogni caso, è di tutta evidenza che, secondo anche le elaborazioni della giurisprudenza, tali concetti, in termini strettamente giuridici, devono essere singolarmente perimetrati ancorché sia indubbio che l’interesse legittimo, almeno in via generale costituisca il presupposto di tutte le altre nozioni.

Il tema è stato affrontato dalla giurisprudenza amministrativa, non tanto per definire la portata di tali nozioni, quanto per verificare se il portatore di questi interessi sia titolare di una legittimazione processuale per poter adire al giudice amministrativo.

Sul piano della teoria generale è noto che la distinzione fra la nozione di interesse collettivo e quella di interesse diffuso non sia di agevole identificazione fermo restando che, secondo anche autorevole dottrina, gli interessi collettivi appartengono ai membri di una collettività mentre gli interessi diffusi sono interessi comuni ad una pluralità di soggetti, accumunati da una medesima situazione di fatto, senza che sia possibile il riferimento a uno specifico titolare.

Il fondamento teorico della c.d. collettivizzazione dell'interesse diffuso risiede, come già accennato, nella individuazione di interessi riferibili ad una collettività o a una categoria più o meno ampia di soggetti (fruitori dell'ambiente, consumatori, utenti, etc.) o in generale a una formazione sociale, senza alcuna differenziazione tra i singoli che quella collettività o categoria compongono, e ciò in ragione del carattere sociale e non esclusivo del godimento o dell'utilità che dal bene materiale o immateriale, a quell'interesse correlato, i singoli possono trarre.

È evidente da questa definizione, che il discrimine più complesso da stabilire sia, non quello sul versante dell'interesse legittimo individuale (caratterizzato dall'esclusività del godimento o dell'utilità riconoscibile in capo ai singoli) ma, piuttosto, sul diverso e più generale versante dell'interesse pubblico vero e proprio la cui cura è rimessa, secondo la tradizionale impostazione, unicamente all'amministrazione sulla base del principio di legalità.

La circostanza che la cura dell'interesse pubblico generale (ad es. all'ambiente) sia rimessa all'amministrazione non toglie, tuttavia, che essa sia soggettivamente riferibile, sia pur indistintamente, a formazioni sociali, e che queste ultime, nella loro dimensione associata, rappresentino gli effettivi e finali fruitori del bene comune della cui cura trattasi.

Le situazioni sono infatti diverse ed eterogenee: l'amministrazione ha il dovere di curare l'interesse pubblico e dunque gode di una situazione giuridica capace di incidere sulle collettività e sulle categorie (potestà); le associazioni rappresentative delle collettività o delle categorie, invece, incarnano l'interesse sostanziale, ne sono fruitrici, e, dunque, la situazione giuridica della quale sono titolari è quella propria dell'interesse legittimo, id est, quella pertinente alla sfera soggettiva dell'associazione, correlata a un potere pubblico, che, sul versante processuale, si pone in senso strumentale ad ottenere tutela in ordine a beni della vita, toccati dal potere riconosciuto all'amministrazione.

Di fatto, però, anche nel linguaggio della giurisprudenza, le due nozioni vengono utilizzate in modo indifferente.

Il problema, semmai, si pone in termini diversi ovvero con riferimento sia all’ipotesi in cui la tutela giuridica non sia espressamente prevista dal legislatore sia in merito al soggetto chiamato a verificare la sussistenza dei requisiti previsti dalla normativa di riferimento (comunitaria e domestica).

In merito al primo aspetto, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, la legittimazione a proporre ricorso, oltre che nei casi espressamente previsti dalla legge, sussiste in capo ai soggetti (nello specifico) alle associazioni, anche se sprovviste di legittimazione espressa in via legislativa, che rispondano a determinati criteri, costituiti dall'effettivo e non occasionale impegno a favore della tutela di determinati interessi diffusi o superindividuali; dall'esistenza di una previsione statutaria che qualifichi detta protezione come compito istituzionale dell'associazione; dalla rispondenza del paventato pregiudizio agli interessi giuridici protetti posti al centro principale dell'attività dell'associazione. È evidente che, laddove ricorrano tali requisiti, sussiste il diritto all’accesso al registro per la tutela dei propri interessi.

Relativamente al secondo aspetto, si è dell’avviso che il destinatario della richiesta debba verificare che l’istanza sia corredata dai documenti necessari, di carattere certo, che provano la sussistenza dell’interesse all’acquisizione dei dati contenuti nel registro.

Di differente portata, poi, risulta il tema del rimedio processuale laddove la richiesta sia rigettata e il richiedente sostenga, per contro, di essere titolare dell’interesse legittimo.

È evidente, poi, che mentre per i soggetti pubblici non sorge alcun problema, limitatamente a quelli privati l’operatività del registro dei titolari effettivi resta limitata alla materia dell’antiriciclaggio sicché un differente uso deve ritenersi illegittimo.

Conclusioni

Allo stato attuale il registro dei titolari effettivi non è ancora operativo sicché, ai fini della consultazione, sarà necessario attendere le decisioni, prima, della Corte UE e, successivamente, del Consiglio di stato, circostanze che non legittimano ottimismo per una celere soluzione del problema.

In ogni caso, a monte sarà necessario, da un lato, definire compiutamente i soggetti obbligati alla comunicazione, con specifico riferimento al comparto privato; dall’atro, definire le modalità concrete di accesso e i conseguenti risvolti, anche di natura processuale e, soprattutto, prevedere, con la normativa di attuazione, vincoli ben precisi per la tutela della privacy.