Risoluzione e recesso tra norme imperative ed accordo quadro

Massima 

Nei contratti pubblici, le disposizioni di cui agli artt. 122 e 123 del d.lgs. n. 36/2023 hanno natura imperativa e delimitano in modo tassativo i presupposti, le modalità e gli effetti economici della risoluzione e del recesso unilaterale della stazione appaltante. Mediante tali norme, il legislatore individua un punto di equilibrio tra l’esigenza della stazione appaltante di liberarsi unilateralmente da un vincolo giuridico divenuto inidoneo alla realizzazione dell’interesse pubblico e la necessità di tutelare le aspettative economiche degli operatori privati. A tale riguardo, gli artt. 122 e 123 prevedono la procedimentalizzazione della risoluzione e del recesso nonché una tutela indennitaria, con conseguente nullità delle clausole contrattuali incompatibili, soggette ad eterointegrazione ex art. 1339 c.c.

La questione oggetto della presente deliberazione trae origine dall’approvazione di un accordo quadro, di durata triennale, volto ad affidare il servizio di vigilanza armata e non armata dei varchi di accesso del Parco archeologico di Pompei.

All’esito della procedura di gara, l’amministrazione decideva di stipulare l’accordo quadro con l’operatore economico che aveva presentato il ribasso migliore, previo esito negativo dell’analisi circa l’anomalia dell’offerta.

Nell’esercizio del potere di controllo contabile, il Magistrato istruttore formulava una serie di rilievi. In primo luogo, chiedeva di specificare il fondamento normativo dell’art. 3 comma 3 del contratto, che prevedeva la risoluzione di diritto dell’accordo quadro in caso di insufficiente copertura finanziaria per gli anni successivi al primo, alla luce della disciplina imperativa contenuta nell’artt. 122 del d.lgs. n. 36/2023.

Ulteriori chiarimenti erano richiesti in ordine all’art. 16 dell’accordo medesimo nella parte in cui individuava ipotesi, in favore della stazione appaltante, di esercizio del diritto di recedere con possibile astratto contrasto con l’art. 123 del d.lgs. n. 36/2023.

A fronte delle controdeduzioni fornite dall’amministrazione pubblica, la Sezione di controllo della Corte dei conti concludeva ritenendo che le norme del contratto citato non si ponevano in violazione delle disposizioni imperative di cui agli artt. 122 e 123 del codice appalti.

In conseguenza di tale rilievo, quindi, la Corte ammetteva il decreto al visto contabile ed alla successiva registrazione.

La decisione in commento precisa i presupposti applicativi e la ratio degli istituti della risoluzione e del recesso unilaterale della stazione appaltante.

La disciplina positiva riflette il necessario bilanciamento tra opposte esigenze: da un lato, infatti, deve essere riconosciuto il diritto dell’amministrazione di poter sciogliere il vincolo contrattuale unilateralmente in tutti i casi in cui le prestazioni aggiudicate o affidate non risultino più funzionali a soddisfare l’interesse pubblico; dall’altro lato, invece, deve anche essere tutelato il legittimo interesse dell’operatore economico alla remunerazione delle attività svolta fino al momento della cessazione del contratto.

Tale punto di equilibrio è stato, quindi, sublimato negli artt. 122 e 123 del d.lgs. n. 36/2023, che distinguono nettamente le ipotesi di risoluzione dai casi di recesso unilaterale.

Muovendo dalla risoluzione del contratto, il legislatore ha reso tassative le cause risolutive ricomprendendovi anche il grave inadempimento delle obbligazioni contrattuali, aderendo in tal modo all’orientamento giurisprudenziale già maggioritario sotto la vigenza del d.lgs. n. 50/2016. Dal momento che lo scioglimento del vincolo negoziale è, di fatto, imputabile alla condotta negligente dell’operatore economico, a questi spetta esclusivamente il costo delle prestazioni regolarmente eseguite fino a quel momento.

Il recesso, invece, si configura come una scelta unilaterale della stazione appaltante e si iscrive tra le forme di autotutela civilistica, con la conseguenza che l’ordinamento riconosce all’operatore privato un’indennità parametrata non solo al costo delle prestazioni già compiute, ma anche al valore dei materiali esistenti in cantiere o in magazzino, oltre al decimo dell’importo delle opere e dei servizi non resi.

La pronuncia in commento, tuttavia, introduce un’importante precisazione in relazione alla peculiare natura dell’accordo quadro. In quanto contratto cd. «normativo», esso non genera alcun obbligo di esecuzione né un’aspettativa giuridicamente tutelata alla stipula dei contratti attuativi. Ne consegue che il recesso dall’accordo quadro non può determinare automaticamente l’applicazione degli oneri indennitari previsti dall’123.

Restano, nondimeno, illegittime le clausole che comprimono aprioristicamente il diritto di difesa dell’operatore economico o che derogano alle procedure imperative di risoluzione e recesso, le quali devono ritenersi eterointegrate ex art. 1339 c.c. dalle disposizioni del codice appalti, in ossequio al principio del risultato e alla conservazione del rapporto negoziale.

La Corte dei conti, sez. controllo per la Regione Campania, ammette al visto ed alla registrazione il decreto n. 276/2025 emesso dal Direttore del Parco archeologico di Pompei mediante il quale è stato approvato l’accordo quadro rep. 135/2025 avente ad oggetto l’affidamento del servizio di vigilanza armata (e non) da erogare presso i varchi del Parco archeologico di Pompei.