La sentenza Petlichev della Corte di giustizia: un’occasione per riflettere sui pilastri dell’ordinamento dell’Unione europea

Premessa: i fatti di causa e la questione pregiudiziale

La sentenza della Corte di giustizia del 12 febbraio 2026, C-56/25 affronta il tema della c.d. “doppia pregiudizialità” che, nell’ultimo periodo, ha sollevato un vivace dibattito relativo ai rapporti tra giudizio di legittimità costituzionale e rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia [Sul tema si veda F. FERRARO, Doppia pregiudizialità: la Corte di giustizia difende e rinnova gli insegnamenti della sentenza Simmenthal, Quaderni AIUSDE, fac. 1/2026, p.3 e la bibliografia citata nella nota 5. Si veda altresì R. COSIO, Il problema della doppia pregiudizialità nelle recenti sentenze della Corte costituzionale IUS UE-internazionale, 3 marzo 2025, e  bibliografia ivi indicata].

Ma il vero obbiettivo della sentenza è un altro.

La Corte di giustizia intende riaffermare i pilastri che sono alla base dell’ordinamento dell’Unione europea (il principio del primato e il ruolo del rinvio pregiudiziale) con una sentenza monito che si rivolge alla Corti “ribelli” in una chiave sistemica con le più recenti sentenze della Corte di giustizia (si pensi alla sentenza del dicembre dell’anno scorso [CGUE sentenza 18 dicembre 2025, Commissione/Polonia, C-448/23] che ha chiuso la saga polacca).

Sul tema torneremo nei prossimi paragrafi. Ma conviene procedere con ordine, esaminando, in sintesi, i fatti di causa ed il rinvio pregiudiziale.

Il Tribunale di Sofia, con decisione del 29 gennaio 2025, ha sollevato una questione pregiudiziale nell’ambito di un procedimento penale a carico di MA per fatti qualificati come detenzione di stupefacenti a fini di spaccio.

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 267 TFUE, del principio del primato del diritto dell’Unione, nonché dell’articolo 94, lettera b), del regolamento di procedura della Corte di giustizia.

Secondo il giudice bulgaro l’art. 18, par. 3, del regolamento di procedura della Corte costituzionale bulgara, come interpretato da quest’ultima, comporterebbe che una disposizione nazionale, già oggetto di un’interpretazione conforme al diritto dell’unione, possa essere rimessa successivamente in discussione sotto il profilo della sua compatibilità con la Costituzione.

Alla luce di tale premessa il Tribunale di Sofia ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale: «se l’articolo 267 TFUE, l’articolo 94, lettera b), del regolamento di procedura della Corte, e il principio del primato del diritto dell’Unione (…) debbano essere interpretati nel senso che un giudice nazionale, in caso di dubbi sulla compatibilità di una disposizione nazionale con il diritto dell’Unione e laddove sia al contempo persuaso dell’illegittimità costituzionale di tale disposizione, è obbligato o autorizzato, prima della presentazione della sua domanda di pronuncia pregiudiziale, ad accertare se suddetta disposizione nazionale sia effettivamente applicabile nel procedimento principale, presentando una domanda al Konstitutsionen sad (Corte costituzionale, Bulgaria) al fine di far dichiarare la sua incostituzionalità».

La Corte di giustizia, che ha deciso la causa senza conclusioni da parte dell’avvocato generale, ha ritenuto che il regolamento di procedura della Corte costituzionale bulgara non si pone in contrasto con la normativa europea richiamata dal giudice bulgaro perché da detta normativa non deriva un obbligo per il giudice nazionale di «adire la Corte costituzionale del loro Stato membro prima di avvalersi della facoltà o di ottemperare all’obbligo di adire la Corte di giustizia in via pregiudiziale» (punto 42).  

«Né l’articolo 267 TFUE, né il principio del primato del diritto dell’Unione ostano ad una normativa di uno Stato membro che subordina la ricevibilità del rinvio alla Corte costituzionale di tale Stato membro da parte di un giudice nazionale alla presentazione, ad opera di quest’ultimo, di una valutazione motivata delle conseguenze dell’applicazione del diritto dell’Unione alle disposizioni nazionali che esso ritiene possano essere incostituzionali, il che può comportare che tale giudice adisca previamente la Corte di giustizia in via pregiudiziale».(punto 43).

La risposta della Corte di giustizia poteva limitarsi a queste affermazioni se la sua finalità fosse stata quella di fornire chiarimenti in ordine alla c.d. “doppia pregiudizialità». Ma, come già detto, l’obiettivo è un altro.

Ribadire l’importanza dei “pilastri” sui quali si regge l’ordinamento dell’Unione europea.

In primo luogo, il ruolo del rinvio pregiudiziale e l’importanza del primato del diritto dell’Unione europea.

Il ruolo del rinvio pregiudiziale e il principio del primato del diritto dell’Unione

La procedura pregiudiziale si basa «sulla sinergia costante tra il giudice nazionale e il giudice dell’Unione in funzione dell’interpretazione e l’applicazione di un norma dell’Unione che ponga qualche dubbio ermeneutico, tale procedura si collega al compito attribuito alla Corte di giustizia dagli Stati membri di indicare la corretta interpretazione della norma, con un esito non astratto ma fin troppo concreto – osta o non osta l’applicazione scelta dal giudice nazionale una volta verificata se vi sia compatibilità con la norma dell’Unione – esito che poi il giudice nazionale dovrà limitarsi a tradurre puntualmente nella decisione che definisce la controversia».

Le parole del compianto Maestro echeggiano in alcuni passaggi della sentenza in esame laddove la Corte di giustizia ricorda che l’art. 267 TFUE è «la chiave di volta del sistema giurisdizionale istituito dai Trattati» ed «ha lo scopo di assicurare l’unità di interpretazione del diritto dell’Unione» (punto 33). Tale disposizione prevede «un’ampia facoltà, se non persino un obbligo di adire la Corte qualora ritengano che una causa pendente dinanzi ad essi sollevi questioni implicanti un’interpretazione o una valutazione della validità delle norme giuridiche dell’Unione che impongano una decisione da parte loro (punto 34) precisando che «è stato peraltro dichiarato che il giudice nazionale adito in una controversia concernente il diritto dell’Unione, il quale consideri che una norma nazionale non solo è contraria al diritto dell’Unione, ma è anche inficiata da vizi di incostituzionalità, non è privato della facoltà né, qualora si tratti del giudice di ultima istanza, dispensato dall’obbligo, di cui all’articolo 267 TFUE, di sottoporre alla Corte di giustizia questioni relative all’interpretazione o alla validità del diritto dell’Unione per il fatto che la constatazione dell’incostituzionalità di una norma di diritto nazionale sia soggetta a ricorso obbligatorio dinanzi alla Corte costituzionale (punto 37).

La Corte di giustizia, com’è stato osservato, cita le note sentenze Melki e A/B «non per sottolineare la possibilità, per il giudice comune, di adire previamente la Corte costituzionale, quanto piuttosto per mettere in risalto le sue prerogative».

Infatti, «a venire in giudizio è qui il caso di una regola procedurale interna che persegue l’effetto di incentivare i giudici ad adire prima la Corte di giustizia, con l’obiettivo di lasciare alla Corte costituzionale l’ultima parola».

Non meno importanti i richiami al principio del primato del diritto dell’Unione.

Il principio del primato dell’Unione che «sancisce la preminenza di tale diritto sul diritto degli Stati membri (…) impone a tutte le istituzioni degli Stati membri di garantire piena efficacia alle varie norme dell’Unione, dato che il diritto degli Stati membri non può sminuire l’efficacia riconosciuta a tali differenti norme nel territorio dei suddetti Stati (punto 39).

Dal combinato disposto di questo principio con il rinvio pregiudiziale discende «che il giudice nazionale è libero di adire, in ogni fase del procedimento che reputi appropriata, e finanche al termine di un procedimento incidentale di legittimità costituzionale, la Corte di giustizia con qualsiasi questione pregiudiziale ritenga necessaria (punto 40).

Deriva, infine, dal primato del diritto dell’Unione «che i giudici nazionali sono competenti a valutare la conformità del diritto nazionale ossia, nella fattispecie, le disposizioni nazionali relative alla determinazione del valore pecuniario degli stupefacenti, al diritto dell’Unione, senza dover adire la Corte costituzionale del loro Stato membro sottoponendole una domanda a tal fine (punto 41)

La Corte ribadisce, nella prima parte della motivazione, concetti affermati, da oltre 60 anni, nella fondamentale sentenza Costa/ENEL [CGUE sentenza 15 luglio 1964, 6/64].

In detta sentenza veniva definita la nozione del primato secondo cui «scaturito da una fonte autonoma, il diritto nato dal Trattato non potrebbe, in ragione appunto della sua specifica natura, trovare un limite in qualsiasi provvedimento interno senza perdere il proprio carattere comunitario senza che risultasse scosso il fondamento giuridico della stessa Comunità».

Primato definito un “requisito esistenziale” dell’integrazione europea nelle conclusioni dell’avv.to generale Spielmann (punti 61-95) con riferimento alla causa, che conclude la saga polacca, definita con la sentenza della Corte di giustizia del 18 dicembre 2025, C-448/23.

L’affermazione che il principio del primato dell’Unione «impone a tutte le istituzioni degli Stati membri di garantire piena efficacia alle varie norme dell’Unione» richiede un duplice chiarimento. In primo luogo, in ordine al rapporto tra i principi del primato e degli effetti diretti[ CGUE 29 giugno 2017, C-579/15, Poplawski]. I due principi sono collegati ma vanno concettualmente distinti.

L’effetto diretto comporta sempre il primato ma non sempre il primato comporta un effetto diretto. Gli effetti diretti della norma dell’Unione sono il presupposto necessario per imporre ai giudici nazionali di disapplicare la norma nazionale in contrasto con quella dell’Unione.

Le norme europee non aventi efficacia diretta, invece, comportano, sempre in virtù del primato, effetti diversi: quali l’obbligo di interpretazione conforme e, se possibile, il risarcimento del danno causato dal mancato rispetto del diritto dell’Unione da parte delle autorità statali.

Sotto altro profilo, non occorre confondere il principio del primato con quello dell’effetto utile. «Quest’ultimo non è un principio strutturale dell’Unione, ma uno strumento interpretativo che la Corte di giustizia utilizza per interpretare in maniera estensiva le norme materiali del diritto dell’Unione, anche alla luce dell’intenzione dei legislatori europei, spesso in connessione con gli effetti diretti di tali norme».

Estremamente rilevante è, poi, l’affermazione (contenuta nel punto 41) secondo cui: «i giudici nazionali sono competenti a valutare la conformità del diritto nazionale ossia, nella fattispecie, le disposizioni nazionali relative alla determinazione del valore pecuniario degli stupefacenti, al diritto dell’Unione, senza dover adire la Corte costituzionale del loro Stato membro sottoponendole una domanda a tal fine».

Da tale considerazione, basata sul combinato disposto del rinvio pregiudiziale e del primato del diritto europeo, discendono diverse conseguenze:

• a) In primo luogo, che detti principi «ostano ad una normativa nazionale in forza della quale i giudici nazionali che nutrono dubbi quanto alla conformità di una disposizione nazionale rientrante nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione sia alla Costituzione nazionale sia al diritto dell’Unione, debbano adire la Corte costituzionale del loro Stato membro prima di avvalersi della facoltà o di ottemperare all’obbligo di adire la Corte di giustizia in via pregiudiziale» (punto 42).
• b) In secondo luogo, che detti principi non «ostano ad una normativa di uno Stato membro che subordina la ricevibilità del rinvio alla Corte costituzionale di tale Stato membro da parte di un giudice nazionale alla presentazione, ad opera di quest’ultimo, di una valutazione motivata delle conseguenze dell’applicazione del diritto dell’Unione alle disposizioni nazionali che esso ritiene possano essere incostituzionali, il che può comportare che tale giudice adisca previamente la Corte di giustizia in via pregiudiziale» [Tali affermazioni si completano con la constatazione che “tali  presupposti per adire la Corte costituzionale dello Stato membro interessato non limitano in alcun modo la possibilità degli altri giudici nazionali di adire la Corte di giustizia in via pregiudiziale, né ritardano tale rinvio” (punto 44)] (punto 43).

Da tali chiarimenti deriva, come è stato osservato, «che il rinvio pregiudiziale e la questione di costituzionalità non possono essere messi sullo stesso piano, sia perché spetta alla Corte di giustizia fornire l’interpretazione della normativa che non risulti di chiara evidenza[La Corte di giustizia ricorda, al punto 48 l’obbligo dell’interpretazione conforme e, al punto 49, il potere di disapplicazione, in presenza di norme del diritto europeo dotate di efficacia diretta, “senza dovere chiedere o attendere la previa rimozione di tale normativa o di tale prassi nazionale in via legislativa o mediante qualsiasi procedimento costituzionale”] e pronunciarsi sulla sua validità, sia perché l’intervento del giudice dell’Unione, a differenza di quello della Corte costituzionale, non può essere limitato o condizionato sul piano interno, potendo il giudice interno sollevare un rinvio pregiudiziale sia prima che dopo il controllo di costituzionalità».

I chiarimenti sui rapporti trilaterali tra giudici comuni, Corti costituzionali e Corte di giustizia

La sentenza in esame affronta anche il tema dei rapporti tra giudici comuni, Corti costituzionale e Corte di giustizia, ribadendo indicazioni già note.

In sintesi, la Corte riafferma che il giudice nazionale:

• a) deve «discostarsi dalle valutazioni di un organo giurisdizionale nazionale di grado superiore qualora esso ritenga, in considerazione dell’interpretazione fornita dalla Corte di giustizia, che queste ultime non siano conformi al diritto dell’Unione [CGUE sentenza del 22 febbraio 2022, RS, C-430/21]» (punto 47);
• b) ha l’obbligo, in base all’interpretazione conforme, «di modificare, se del caso, una giurisprudenza consolidata se questa si basa su un’interpretazione del diritto nazionale incompatibile con gli scopi del diritto dell’Unione [CGUE  sentenza 20 novembre 2025, Framholm, C-195/25, punti 67 e 68]» (punto 48) o, ove tale interpretazione non sia possibile «di disapplicare all’occorrenza, di propria iniziativa, qualsiasi normativa o prassi nazionale, anche posteriore, che sia contraria a una disposizione di tale diritto che dispiega effetti diretti, senza dover chiedere o attendere la previa rimozione di tale normativa o di tale prassi nazionale in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale [CGUE Sentenza 1º agosto 2025, Alace e Canpelli, C-758/24 e C-759/24, punto 63]» (punto 49).

La Corte precisa, però, che «una disposizione nazionale non può essere considerata non «applicabil[e]», ai sensi dell’articolo 94, lettera b), del regolamento di procedura della Corte di giustizia, per il solo fatto che il giudice del rinvio nutra dubbi quanto alla sua legittimità costituzionale» [L’affermazione viene supportata dalle considerazioni svolte nei punti nn. 53-54-55.In particolare, nel punto 55, si ribadisce che “tenuto conto delle preoccupazioni del giudice del rinvio riguardo alla giurisprudenza del Konstitutsionen sad (Corte costituzionale), come sintetizzate ai punti 23 e 24 della presente sentenza, si deve ricordare che le Corti costituzionali degli Stati membri sono tenute, allo stesso titolo del giudice ordinario, a rispettare il principio del primato del diritto dell’Unione [sentenza del 22 febbraio 2022, RS (Efficacia delle sentenze di una Corte costituzionale), C-430/21, EU:C:2022:99, punti da 47 a 51 e giurisprudenza citata]. Infatti, conformemente a una giurisprudenza consolidata, gli effetti derivanti dal principio del primato del diritto dell’Unione si impongono a tutti gli organi di uno Stato membro, senza che, in particolare, le disposizioni interne, ivi comprese quelle di rango costituzionale, possano opporvisi”]. (punto 52).

Nella parte finale (punti 56-57) la Corte di giustizia chiarisce gli obblighi del rinvio pregiudiziale da parte del giudice costituzionale.

Tale obbligo era già stato chiarito nei casi in cui la Corte costituzionale era adita in via principale, operando quale giudice di unica o ultima istanza [Cfr. Corte cost. Ord. 15 aprile 2008, n. 103].

Non era chiaro, però, se tale obbligo fosse sussistente nell’ambito dei giudizi incidentali di legittimità costituzionali.

La Corte, nella sentenza in esame, colma tale lacuna affermando che: «qualora alla Corte costituzionale sia rivolta una domanda di controllo della legittimità costituzionale di una disposizione nazionale rientrante nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, detta Corte è, in linea di principio, tenuta a rivolgersi alla Corte di giustizia in via pregiudiziale, conformemente all’articolo 267, terzo comma, TFUE, quando sia sollevata dinanzi ad essa una questione relativa all’interpretazione del diritto dell’Unione o alla validità di un atto di diritto derivato».

L’inciso “in linea di principio” deve essere approfondito, ma è di tutta evidenza che adesso  consente, in modo esplicito, tale possibilità.

L’identità nazionale e  il primato del diritto UE

Nella parte finale della sentenza la Corte di giustizia affronta la questione dell’identità nazionale.

Nel punto 58 dichiara: «peraltro, la Corte di giustizia ha già dichiarato che, qualora la Corte costituzionale di uno Stato membro ritenga che una disposizione del diritto derivato dell’Unione, come interpretata dalla Corte di giustizia, violi l’obbligo di rispettare l’identità nazionale di detto Stato membro, tale Corte costituzionale deve sospendere la decisione e investire la Corte di giustizia di una domanda di pronuncia pregiudiziale, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, al fine di accertare la validità di tale disposizione alla luce dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE, essendo la Corte di giustizia la sola competente a dichiarare l’invalidità di un atto dell’Unione. Inoltre, poiché la Corte di giustizia detiene una competenza esclusiva a fornire l’interpretazione definitiva del diritto dell’Unione, la Corte costituzionale di uno Stato membro non può, sulla base della propria interpretazione di disposizioni del diritto dell’Unione, ivi compresa quella dell’articolo 267 TFUE, legittimamente dichiarare che la Corte di giustizia ha pronunciato una sentenza che viola la sua sfera di competenza e, pertanto, rifiutare di ottemperare a una sentenza pronunciata in via pregiudiziale dalla Corte di giustizia».

Con questa affermazione la Corte affronta il tema dei limiti del principio del primato del diritto UE.

Che non sia un principio assoluto si ricava da alcune sentenze della Corte di giustizia che, come nella sentenza Las [CGUE sentenza 16 aprile 2013, C-202/11, punto 26], ha riconosciuto che «l’Unione deve anche rispettare l’identità degli Stati membri, che include la tutela della lingua o delle lingue ufficiali deli Stati» o nella causa Borris Cilevics e altri [CGUE sentenza 7 settembre 2022, C-391/20, punto 83]  dove la Corte di giustizia ha ritenuto legittimo che uno Stato membro protegga la propria identità nazionale adottando misure volte a promuovere e sviluppare l’uso della lingua ufficiale nell’istruzione superiore.

Quello che non risulta corretto è, invece, usare la c.d. “clausola identitaria” per contrastare il principio del primato e il carattere vincolante delle sentenze della Corte di giustizia.

La questione è nota ed ha trovato, nella recente sentenza del 18 dicembre 2025, causa C-448/23, Commissione c. Polonia una definitiva composizione. [CGUE sentenza 18 dicembre 2025, Commissione/Polonia, C-448/23, punti 223 e 230 e giurisprudenza citata]

In estrema sintesi, la clausola identitaria non deve essere considerata in modo isolato ma deve essere bilanciata con gli altri principi enunciati dall’art. 4, par. 2, TUE. In particolare, con l’uguaglianza degli Stati membri davanti ai Trattati e il principio di leale cooperazione. Bilanciamento che deve avvenire, come spiega il Presidente Koen Lenarts «nel rispetto di un dialogo costruttivo tra la Corte di giustizia e i tribunali nazionali, in particolare le Corti costituzionali nazionali». Il metodo è tracciato nella sentenza RS [CGUE sentenza  del 22 febbraio 2022, C-430/21, RS, punti 71 e 72], che la sentenza in esame puntualmente cita.

Alle Corti costituzionale ( e non alla Corte di giustizia) spetta identificare il contenuto della propria identità nazionale, ma solo la Corte di giustizia può riconoscere, caso per caso, a quest’ultima la possibilità di derogare alle regole comuni.

Il passaggio rilevante della RS merita di essere citato per intero: «dal momento che (…) la Corte di giustizia ha la competenza esclusiva di fornire l’interpretazione definitiva del diritto dell’Unione, la Corte costituzionale di uno Stato membro non può, sulla base della propria interpretazione delle disposizioni del diritto dell’Unione (…) ritenere validamente che la Corte di giustizia abbia emesso una sentenza che eccede la sua competenza e, pertanto, rifiutare di dare esecuzione a una pronuncia pregiudiziale della Corte».

Guida all’approfondimento

G. TESAURO, L’interpretazione della Corte costituzionale dell’art. 111, ult. Comma: una preclusione impropria al rinvio pregiudiziale obbligatorio, federalismi.it 16 dicembre 2020.

G. REPETTO, Le prime parole non sono tutte uguali. A margine del caso Petlichev, Diritti comparati, 17 marzo 2026

G. DI FEDERICO, La crisi esistenziale dell’ordinamento costituzionale europeo: le conclusioni dell’Avvocato generale Spielman nel caso Commissione c. Polonia, riv. cont. eur., 2/2025

R. SILVESTRE, La fine delle “Corti ribelli”? La sentenza C-448/23 e la difesa dell’architettura costituzionale dell’UE, eurojus, fasc. 1/2026, 320 ss.

L. R. ROSSI, Il principio del primato come “regola di coesione” dell’ordinamento dell’Unione europea, Quaderni AISDUE, fasc. 1/2024. Sul tema si veda M. AGOSTINO, Il primato del diritto dell’Unione europea nella recente prassi giudiziaria italiana, freedom, Security & Justice: europea Legal Studies, n. 3/2025.

A. LYMPIKIS, Tying Up loose Ends: The Court of Justice’s Judgment in Petlichev (C-56/25) and Dual Preliminarity Situations Solved in Favour of EU law, ELL, 6 marzo 2026. Tesi condivisa da F. FERRARO, Doppia pregiudizialità: la Corte di giustizia difende e rinnova gli insegnamenti della sentenza Simmenthal, cit., p. 11.

G. DI FEDERICO, L’identità nazionale degli Stati membri nel diritto dell’Unione europea. Natura e portata dell’art. 4, par. 2, TUE, Napoli, 2017.

R. SILVESTRE, La fine delle “Corti ribelli”? La sentenza C-448/23 e la difesa dell’architettura costituzionale dell’UE, cit.

Sulla tecnica del bilanciamento si veda L. R. ROSSI, Il principio del primato come “regola di coesione” dell’ordinamento dell’Unione europea, cit..

KOEN LENAERTS, Identità nazionale, uguaglianza degli Stati membri di fronte ai Trattati e primato del diritto dell’UE, corte.costituzionale.it, 5 settembre 2022.