Quali rapporti tra il “limite” alla responsabilità erariale introdotto dalla Legge Foti e l’azione di rivalsa della Legge Gelli?
07 Aprile 2026
Premessa : il quadro normativo La Legge 1/2026 ha introdotto rilevanti modifiche alla Legge 20/1994, che disciplina la responsabilità amministrativa dei pubblici dipendenti, fissando, in particolare, “nuovi limiti” per l’azione di rivalsa. L’intervento ha suscitato un intenso dibattito e ha innescato vivaci reazioni da parte della stessa magistratura contabile, che ne ha messo in discussione le ricadute sul piano dell’ordinamento in generale, e la coerenza ed organicità per i risvolti di natura processuale e sostanziale (per un quadro generale, V. Tenore, “Ulteriori riflessioni d’insieme sulla Legge 7 Gennaio 2026 n. 1 (Foti): un pericoloso ius superveniens retroattivo nelle prime decisioni della Corte dei Conti”, 28.02.2026, in www.dirittoeconti.it). Al di là delle critiche “di sistema”, l’indagine affidata alle presenti note è più settoriale: il proposito è quello di verificare i punti di contatto o, comunque, di possibile sovrapposizione (se non addirittura di attrito) con le regole dettate dall’art. 9 della Legge 24/2017. Per maggior nitore conviene muovere dal dato normativo; l’interesse cade sul disposto dell’art. 1 n. 4) e n. 5) Legge 1/2026, che modifica il testo della Legge 20/1994 (“Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei Conti”) nei termini che seguono: Legge 1/2026 «Art. 1. Modifiche agli articoli 1e 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, concernenti l'azione di responsabilità e il controllo della Corte dei conti. 1. Alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, sono apportate le seguenti modificazioni: a) all' articolo 1:
La Legge 1/2026 ha quindi stabilito che, nell’ambito dell’azione di rivalsa disciplinata dall’art. 1 della Legge 20/1994 (“responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti”) il Giudice ha l’obbligo di esercitare il potere riduttivo dell’addebito, salvi i casi di “dolo o di illecito arricchimento”, e deve altresì rispettare un preciso limite quantitativo «ponendo a carico del responsabile (..) il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva (..) ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell’indennità percepiti per il servizio reso all’amministrazione o per la funzione svolta (..)». La disposizione citata interseca quindi la disciplina dettata dall’art. 9 Legge 24/2017 che, a propria volta, fissa al comma 5 un diverso “tetto” per l’azione di rivalsa esercitata contro l’esercente la professione sanitaria che presti la propria opera nell’ambito di una struttura pubblica. Si tratta ora di comprendere se vi sia una interazione, come si atteggi e quale sia (se vi sia) la rinnovata geometria che prende forma agli occhi dell’interprete. Per chiarezza espositiva, si riporta il testo dell’art. 9 comma 5 Legge 24/2017, evidenziando la parte di interesse: «in caso di accoglimento della domanda di risarcimento proposta dal danneggiato nei confronti della struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica, ai sensi dei commi 1 e 2 dell'articolo 7, o dell'esercente la professione sanitaria, ai sensi del comma 3 del medesimo articolo 7, l'azione di responsabilità amministrativa, per dolo o colpa grave, nei confronti dell'esercente la professione sanitaria è esercitata dal pubblico ministero presso la Corte dei conti. Ai fini della quantificazione del danno, fermo restando quanto previsto dall' articolo 1, comma 1-bis, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e dall' articolo 52, secondo comma, del testo unico di cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, si tiene conto delle situazioni di fatto di particolare difficoltà, anche di natura organizzativa, della struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica, in cui l'esercente la professione sanitaria ha operato. L' importo della condanna per la responsabilità amministrativa e della surrogazione di cui all' articolo 1916, primo comma, del codice civile, per singolo evento, in caso di colpa grave, non può superare una somma pari al triplo del valore maggiore della retribuzione lorda o del corrispettivo convenzionale conseguiti nell'anno di inizio della condotta causa dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o successivo. Per i tre anni successivi al passaggio in giudicato della decisione di accoglimento della domanda di risarcimento proposta dal danneggiato, l'esercente la professione sanitaria, nell'ambito delle strutture sanitarie o sociosanitarie pubbliche, non può essere preposto ad incarichi professionali superiori rispetto a quelli ricoperti e il giudicato costituisce oggetto di specifica valutazione da parte dei commissari nei pubblici concorsi per incarichi superiori (..)». Le questioni
a) Quale rapporto tra l’art. 1 Legge 20/1994, come modificato dalla cd. Legge Foti, e l’art. 9 Legge 24/2017? Vale il criterio lex posterior derogat priori oppure l’art. 9 L. 24/2017 è norma speciale? La Legge 1/2026 riscrive dunque in parte l’art. 1 della Legge 20/1994, che regola in via generale l’azione di “rivalsa” innanzi alla Corte dei Conti. Il primo interrogativo può essere posto in questi termini: la “nuova” norma (ossia l’art. 1 Legge 20/1994, per come modificato) prevale sull’art. 9 Legge 24/2017? Si applica cioè il principio “lex posterior derogat priori”? Per tentare una risposta si potrebbe volgere lo sguardo al passato, ossia provare a trarre qualche spunto dal dibattito che si era aperto quando, durante l’emergenza Covid, l’art. 21 del d.l. 76/2020 (convertito in legge dalla Legge 120/2020) aveva inciso sul medesimo art. 1 Legge 20/1994, limitando la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti alle sole condotte connotate da dolo (salvi i casi di omissione o inerzia) – cd. scudo erariale -. Eccone, per maggiore chiarezza, il testo: D.l. 76/2020 «Art. 21 Responsabilità erariale 1. All'articolo 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, dopo il primo periodo è inserito il seguente: «La prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell'evento dannoso». 2. Limitatamente ai fatti commessi dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 30 aprile 2025, la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica per l'azione di responsabilità di cui all'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è limitata ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente è da lui dolosamente voluta. La limitazione di responsabilità prevista dal primo periodo non si applica per i danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto agente». La disposizione aveva sollevato dubbi e contrasti: tra le varie questioni, ci si era chiesti se la regola così introdotta fosse applicabile (anche) all’azione erariale proposta contro gli esercenti la professione sanitaria. Conviene subito chiarire che l’interrogativo non ha ricevuto risposte certe. Secondo alcuni, l’art. 9 Legge 24/2017 doveva considerarsi norma settoriale, come tale destinata a prevalere sulla disciplina dettata in via generale dalla Legge 20/1994 (P. Crea, “L’Azione di responsabilità amministrativa innanzi alla Corte dei Conti”, in “Responsabilità, rischio e danno in sanità”, a cura di F. Gelli, M. Hazan, D. Zorzit e F. Cascini, Milano, 2022, pag. 507 e spec. pag. 556). Ma si è anche sostenuta la tesi contraria, in conformità al criterio cronologico tra fonti pari ordinate (lex posterior derogat priori). Vi è anche chi ha argomentato per la natura speciale di entrambe le norme (avendo il predetto “scudo erariale” efficacia limitata nel tempo) e, dunque, per la reciproca autonomia (di recente, F. Foggia, “Responsabilità del sanitario per colpa grave nel giudizio di responsabilità dinanzi alla Corte dei Conti e inapplicabilità dello scudo erariale”, in Rivista della Corte dei Conti n. 4/2024,www.corteconti.it. L’Autore ha analizzato il problema anche alla luce della pronuncia n. 132/2024 con cui la Corte Costituzionale ha dichiarato inammissibile la questione di illegittimità del citato art. 21 d.l. 76/2020). Guardando alla giurisprudenza, è interessante la decisione della Corte dei Conti Trentino A. Adige 15.01.2025 – 04.03.2025 n. 4 (in One Legale) che, con riferimento all’azione di rivalsa proposta contro un medico (per gli esiti dannosi di un intervento chirurgico), ha escluso di poter fare riferimento all’art. 21 d.l. 70/2020 solo perché la vicenda riguardava fatti anteriori alla sua entrata in vigore (confermandone quindi, per implicito, l’applicazione anche nei confronti degli esercenti la professione sanitaria per le condotte poste in essere dopo la sua emanazione). La pronuncia sembrerebbe quindi aderire alla tesi per cui la regola “generale” (art. 1 Legge 20/1994, per come modificato dal predetto art. 21) supera la disciplina previgente dell’art. 9 Legge 24/2017. Questo breve excursus mira a dare conto di come la dissertazione sul carattere “generalis” piuttosto che “specialis” della legge precedente - successiva, e quindi sulla eventuale prevalenza dell’una sull’altra (art. 9 Legge 24/2017 versus art. 1 Legge 20/1994 novellato), poggi su basi piuttosto fluide e non abbia condotto ad esiti risolutivi ed univoci. L’argomento è stato peraltro ripreso anche con riguardo alla “Legge Foti”, muovendo dall’analisi dell’art. 5, che detterebbe una deroga rispetto alla regola generale fissata dall’ art. 1: «Art. 5. Legge 1/2026 Modifica all'articolo 19 della legge 3 aprile 1979, n. 103, in materia di responsabilità degli avvocati e procuratori dello Stato. All'articolo 19 della legge 3 aprile 1979, n. 103, è aggiunto, in fine, il seguente comma: «la responsabilità degli avvocati e procuratori dello Stato è disciplinata dalla legge 13 aprile 1988, n. 117, i cui princìpi, ivi compresi i limiti dettati dall'articolo 8, comma 3, della predetta legge, si applicano anche alle azioni di responsabilità esercitabili dalla Corte dei conti ai sensi della legge 14 gennaio 1994, n. 20». La norma stabilisce dunque che per le azioni di responsabilità erariale nei confronti dei soggetti indicati valgono i (diversi) limiti quantitativi fissati dall’art. 8 Legge 117/1988 (che disciplina la responsabilità civile dei magistrati; Art. 8 comma 3 Legge 117/1988: «La misura della rivalsa non può superare una somma pari alla metà di una annualità dello stipendio, al netto delle trattenute fiscali, percepito dal magistrato al tempo in cui l'azione di risarcimento è proposta, anche se dal fatto è derivato danno a più persone e queste hanno agito con distinte azioni di responsabilità. Tale limite non si applica al fatto commesso con dolo. L'esecuzione della rivalsa, quando viene effettuata mediante trattenuta sullo stipendio, non può comportare complessivamente il pagamento per rate mensili in misura superiore ad un terzo dello stipendio netto». Per la diversità e l’autonomia tra l’azione civile disciplinata dalla Legge 117/1998 e quella di responsabilità erariale si vedano Cass. civ. SS. UU. 25.01.2023 n. 2370 nonché Corte dei Conti 05.06.2025 n. 83, Sez. I Giurisdizionale Centrale d’Appello). Questo rilievo ha suggerito il seguente ragionamento: poiché la “Legge Foti” ha ritenuto di dettare una norma ad hoc per i soli soggetti menzionati all’art. 5, ciò significa che per tutti gli altri – ivi compresi gli esercenti la professione sanitaria che siano sottoposti al giudizio della Corte dei Conti - vale quanto sancito dall’art. 1, che appunto introduce l’obbligo di esercitare il potere riduttivo ponendo a carico del responsabile «un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva (..)». In sintesi: l’eccezione prevista all’art. 5 confermerebbe che l’art. 1 ha una portata generale e supera tutte le altre discipline eventualmente già esistenti (tra cui l’art. 9 Legge 24/2017). L’argomento non sembra, tuttavia, assolutamente decisivo: si potrebbe infatti replicare che l’art. 5 Legge 1/2026 ha introdotto ex novo una regola speciale che prima non c’era (estendendo all’azione erariale i limiti previsti per quella civile dalla Legge 117/1998), ponendola accanto ad altre disposizioni particolari già in vigore (come ad es. l’art. 9 Legge 24/2017). Sarebbe stato diverso se l’art. 5 Legge 1/2026 avesse “fatto salva” una determinata norma speciale giá esistente (per es.: «per i seguenti soggetti resta fermo quanto stabilito dall’art…»). In tal caso, si sarebbe potuto sostenere (a contrario) che, con quella selezione, il legislatore aveva inteso sottrarre alla (novellata) disciplina generale (e quindi “far sopravvivere”) solo quella regola particolare, lasciando decadere (per esclusione) tutte le altre. Diversamente, la circostanza che la Legge 1/2026 abbia introdotto ex novo una disposizione ad hoc (per le figure menzionate all’art. 5) non autorizza l’interprete a concludere che, allora, le altre regole speciali già esistenti (come ad es. l’art. 9 Legge 24/2017) siano venute meno, debbano cioè ritenersi superate. Come risolvere dunque il problema della “coesistenza” del nuovo art. 1 Legge 20/1994 con l’art. 9 Legge 24/2017? Forse, un indizio potrebbe trarsi dal passaggio della già ricordata pronuncia della Corte Costituzionale n. 132/2024 (che, come noto, costituisce per così dire il primum movens che ha fissato le coordinate per una possibile riforma della responsabilità amministrativa) in cui si afferma che «Altra ipotesi da vagliare con attenzione è la generalizzazione di una misura già prevista per alcune specifiche categorie, ossia l’introduzione di un limite massimo oltre il quale il danno, per ragioni di equità nella ripartizione del rischio, non viene addossato al dipendente pubblico, ma resta a carico dell’amministrazione nel cui interesse esso agisce, misura, questa, cui può accompagnarsi anche la previsione della rateizzazione del debito risarcitorio». Sull’onda di questa premessa, si potrebbe pensare che la disposizione dell’art. 9 Legge 24/2017 sia a tutti gli effetti “speciale” e conservi la propria “autonomia”; come a dire: ferme restando le regole particolari già esistenti, a livello generale si è voluto introdurre un diverso limite (quello di cui all’art. 1 Legge 1/2026), come estensione di un principio (quello della fissazione di un tetto massimo) già esistente in alcuni ambiti peculiari e (diversamente) modulato per tutte le altre restanti materie. Si è peraltro autorevolmente osservato che (V. Tenore, “Ulteriori riflessioni d’insieme..” cit., pag. 9) «il più benevolo tetto alla condanna introdotto dalla l. n. 1 del 2026, pari al doppio della retribuzione lorda annua, prevarrà necessariamente, in base ad una lettura costituzionalmente orientata in punto di ragionevolezza, sul più alto importo fissato dalla legge Gelli n. 24 del 2017 (art. 9) per i medici pubblici, pari al triplo della retribuzione lorda annua. (..) Essendo stato oggi fissato, in via generale, e senza eccezioni settoriali, un tetto più basso, lo stesso va logicamente applicato anche ai sanitari, a pena di incostituzionalità dell’art. 9, l. n. 24 del 2017 ancorché lex specialis». Le osservazioni sin qui svolte non consentono dunque di arrivare ad una certezza: ragionare sulla natura generale o speciale della norma (per capire se vi sia o no prevalenza) è esercizio che, forse, non offre approdi sicuri ed incontrovertibili. b) L’art. 9 comma 5 Legge 24/2017 rinvia espressamente all' articolo 1, comma 1 bis, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 C’è però un dato che non si può trascurare e che, ad avviso di chi scrive, potrebbe avere rilievo decisivo: l’art. 9 Legge 24/2017 fa espresso e testuale rinvio all’art. 1 comma 1 bis della l. 20/1994 (che oggi è stato modificato dalla Legge 1/2026): art. 9 comma 5 Legge 24/2017: «(..) Ai fini della quantificazione del danno, fermo restando quanto previsto dall' articolo 1, comma 1-bis, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e dall' articolo 52, secondo comma, del testo unico di cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, si tiene conto delle situazioni di fatto di particolare difficoltà, anche di natura organizzativa, della struttura sanitaria o sociosanitaria pubblica, in cui l'esercente la professione sanitaria ha operato (..)». E l’art. 1 comma 1 bis Legge 20/1994, nel testo novellato dalla Legge 1/2026, rimanda all’«obbligo di esercizio del potere riduttivo nei casi previsti dal comma 1-octies del presente articolo», che appunto fissa i “limiti” quantitativi nei termini giá illustrati: «1-octies. Salvi i casi di danno cagionato con dolo o di illecito arricchimento, la Corte dei conti esercita il potere di riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell'anno di inizio della condotta lesiva causa dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell' indennità percepiti per il servizio reso all'amministrazione o per la funzione o l'ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio (…)». Alla luce di questo rinvio testuale parrebbe quindi difficile negare che vi sia una stretta interazione: le modifiche apportate dalla l. n. 1/2026 sembrano infatti “entrare” nell’art. 9 comma 5 Legge 24/2017 tanto da incidere (anche) sulla responsabilità amministrativa dell’esercente la professione sanitaria. E allora, se la conclusione deve essere nel senso che il “nuovo” art. 1 (commi 1 bis e 1 octies) Legge 20/1994 “prevale” sull’art. 9 comma 5 Legge 24/2017, nel senso che lo integra, si tratta di capire in che modo ciò avvenga, quale sia lo spettro delle relative declinazioni. c) Quale soluzione se l’art. 1 Legge 20/1994, per come modificato dalla cd. Legge Foti, dovesse applicarsi anche alla responsabilità erariale dell’esercente la professione sanitaria? Il problema del “doppio binario” Si potrebbe pensare, prima facie, che l’azione erariale di cui all’art. 9 Legge 24/2017 sia oggi assoggettata al nuovo e diverso limite introdotto dalla Legge 1/2026 e che, invece, per quella civile resti fermo il (meno favorevole) “tetto” previsto dall’art. 9 l. 24. Più chiaramente: l’art. 1 “Legge Foti” avrebbe “sostituito”, per la rivalsa innanzi alla Corte dei Conti, il limite quantitativo previsto dall’art. 9 Legge 24/2017 (non più, dunque, «una somma pari al triplo del valore maggiore della retribuzione lorda o del corrispettivo convenzionale conseguiti nell'anno di inizio della condotta causa dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o successivo», ma al massimo il «30 per cento del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell'anno di inizio della condotta lesiva causa dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o successivo (..)». Per l’azione civile (ossia per il regresso esercitabile dalla struttura sanitaria pubblica contro il proprio medico innanzi all’A.G.O.), continuerebbe invece ad applicarsi il maggior “tetto” previsto dall’art. 9 Legge 24/2017 posto che l’art. 1 “L. Foti” ha inciso solo sulla responsabilità amministrativa. Se questo fosse vero, si avrebbe un quadro del tutto disarmonico perché le già note (e dibattute) differenze di trattamento legate al cd. “doppio binario” verrebbero ulteriormente (ed inaccettabilmente) acuite: l’esercente in colpa grave che sia sin da subito convenuto innanzi al Giudice civile non potrebbe beneficiare del potere riduttivo dell’addebito (riservato alla Corte dei Conti) e sarebbe patrimonialmente esposto per un quantum più elevato (fino al triplo della retribuzione, senza che possa farsi riferimento al cap del «30 per cento del pregiudizio accertato» previsto dal nuovo art. 1 Legge 20/1994). In questo modo, lo “strabismo” del sistema diventerebbe davvero inspiegabile: la sorte di quello stesso medico sarebbe (sensibilmente) diversa a seconda del caso (a seconda che si attivi prima il Pm contabile piuttosto che l’ente pubblico di appartenenza). E che per lo stesso fatto si possa essere “giudicati” in due modi così radicalmente diversi pare assai poco razionale. Ma, forse, si può percorrere un’altra via per tentare di sciogliere il nodo. d) Due possibili letture Ecco di seguito due proposte di lettura alternative.
È necessario focalizzare l’attenzione sul dettato dell’art. 9 comma 5 Legge 24/2017 che, come noto, disciplina sì «l’azione di responsabilità amministrativa», ma prevede anche testualmente (il grassetto è di chi scrive): «l’importo della condanna per la responsabilità amministrativa e della surrogazione di cui all’art. 1916, primo comma del codice civile, per singolo evento, in caso di colpa grave, non può superare una somma pari al triplo del valore maggiore della retribuzione lorda o del corrispettivo convenzionale conseguiti nell'anno di inizio della condotta causa dell'evento o nell'anno immediatamente precedente o successivo (..)». La norma si riferisce all’ipotesi in cui l’assicuratore dell’azienda sanitaria abbia pagato il risarcimento al paziente danneggiato e si sia surrogata ex art. 1916 cc. nel regresso spettante alla struttura contro il medico (responsabile per colpa grave dell’evento avverso). Ed è proprio da questo dato testuale che nasce la convinzione, condivisa dalla opinione maggioritaria, secondo cui la Legge 24/2017 ammette il cd. doppio binario: nel momento in cui si prevede la surroga ex art. 1916 cc., si riconosce che la casa di cura stessa ha un diritto verso l’esercente (non essendo possibile, ovviamente, il subingresso in una posizione sostanziale che non esiste). Se è così, non si vede allora perché questo credito (in rivalsa) possa essere fatto valere solo dall’assicuratore e non anche, direttamente, dal suo titolare. Ecco spiegato perché l’azienda sanitaria pubblica può convenire innanzi all’A.G.O. il proprio dipendente per “recuperare” quanto sia stata costretta a pagare al terzo in conseguenza del suo cattivo operato (ciò anche in via concorrente con il giudizio contabile promosso dal PM, fermo restando il divieto di duplicazione delle pretese risarcitorie, come di recente sottolineato anche da da Cass. civ. S.U. n. 17634/2024). Occorre a questo punto compiere un passaggio ulteriore: il diritto che spetta all’assicuratore ex artt. 1916 cc. - art. 9 comma 5 Legge 24/2017 non può essere qualitativamente e quantitativamente diverso da quello proprio del suo titolare. Stando allora al dato testuale dell’art. 9 comma 5 Legge 24/2017, che pone le due azioni l’una accanto all’altra impiegando la congiunzione “e” («l’importo della condanna per la responsabilità amministrativa e della surrogazione di cui all’art. 1916 ..non può superare..»), si potrebbe concludere che il limite previsto dalla norma per la rivalsa amministrativa vale anche per l’azione civile esercitabile dalla casa di cura che abbia optato per l’autoritenzione e abbia quindi erogato il risarcimento al paziente attingendo ai propri fondi. Ebbene: ma quale deve essere questo “tetto”? Se fosse vero che l’art. 9 Legge 24/2017 “cede” di fronte al (in quanto integrato dal) nuovo art. 1 Legge 20/1994, l’importo massimo del 30 per cento (e comunque “non oltre il doppio della retribuzione”) dovrebbe applicarsi sia all’azione erariale che, verosimilmente, a quella civile, a seconda di quale delle due sia di volta in volta esercitata. Così, il medico da subito convenuto innanzi all’A.G.O. (dall’assicuratore in surroga ex art. 1916 cc. o dalla struttura sanitaria stessa), dovrebbe poter beneficiare dello stesso “trattamento” che gli sarebbe riservato laddove fosse giudicato dalla Corte dei Conti. Si potrebbe cioè pensare che, rinviando espressamente al comma 1 bis della Legge 20/1994 (per come oggi novellato), l’art. 9 comma 5 Legge 24/2017 abbia “recepito” e fatto proprio il nuovo limite per l’azione erariale: e poiché la norma stessa, nel fissare il limite quantitativo, pone sullo stesso piano (con la congiunzione “e”) sia la rivalsa amministrativa (per la quale appunto oggi è fissata la misura massima da rispettare obbligatoriamente) sia quella civile, allora il “cap” che vale per l’una deve intendersi riferito anche all’altra. Questa lettura, seppure forse un po’ forzata, consentirebbe di superare le disparità di trattamento più sopra menzionate, perché il medico beneficerebbe del medesimo “tetto”, sia che sia convenuto innanzi all’A.G.O., sia che sia citato davanti al giudice contabile. È vero però che la soluzione esposta aprirebbe un altro fronte: gli esercenti di cui all’art. 9 comma 6 Legge 24/2017, ossia i dipendenti e i P.IVA delle case di cura private, continuerebbero ad essere assoggettati alla rivalsa civilistica entro il quantum del triplo della retribuzione (ai sensi appunto dell’art. 9 comma 6 Legge 24/2017). E resterebbe da spiegare il perché di questo differente (peggior) regime rispetto ai “colleghi” che operano in una struttura pubblica (ciò in controtendenza rispetto alla scelta fatta dalla L. 24 stessa, che ha inteso invece parificare gli uni e gli altri prevedendo lo stesso limite). Può essere peraltro di interesse notare che analogo problema si è posto con riferimento allo “scudo erariale” di cui all’art. 21 d.l. n. 76/2020 (che, come si è più sopra ricordato, ha limitato la responsabilità amministrativa per le condotte attive ai soli casi di dolo): la Corte Costituzionale nella più volte richiamata pronuncia n. 132/2024 ha respinto la censura con cui il rimettente aveva dedotto la violazione del principio di eguaglianza «per avere l’art. 21 comma 2 del d.l. n. 76 del 2020, come convertito, apprestato un trattamento di favore ai dipendenti pubblici rispetto a quelli privati dal momento che i primi, i quali «già godono di un’esenzione per colpa lieve, nell’attualità sono ancora più avvantaggiati, essendo responsabili nel periodo di vigenza della norma solo per condotte attive dolose o omissive gravemente colpose». La Consulta ha ritenuto infondata la questione in ragione del fatto che «Le categorie prese in considerazione dal rimettente, infatti, non sono omogenee, in quanto soggette a statuti diversi (..), anche e soprattutto in punto di responsabilità: quella del dipendente privato è pienamente risarcitoria e integralmente disciplinata dal codice civile, mentre quella del pubblico dipendente ha la natura sopra ricordata, in più punti derogatoria delle regole generali». Va detto, però, che l’argomento della Corte (secondo cui, in sostanza, l’azione erariale contro l’impiegato pubblico e quella civile contro il dipendente privato non si possono mettere sullo stesso piano) non pare del tutto estensibile al caso qui in discussione. L’interpretazione del disposto dell’ art. 1 Legge 1/2026 e dell’art. 9 l. 24 ora ipotizzata in queste note sembra creare effettivamente una disparità di trattamento perché i termini di confronto sono omogenei (azione di rivalsa civile contro il dipendente pubblico soggetta al più favorevole limite già previsto per la responsabilità amministrativa dalla L. Foti; azione di rivalsa civile contro il dipendente privato soggetta al più ampio tetto del triplo della retribuzione fissato dal comma 6 dell’art. 9 l. 24). Si tratta, insomma, di un vero busillis. Ma forse si potrebbero trovare anche altri spunti di lettura, per i quali si rinvia al prossimo paragrafo.
Conviene tornare sull’inciso del comma 5 dell’art. 9 Legge 24/2017, a mente del quale «L’importo della condanna per la responsabilità amministrativa e della surrogazione di cui all’art. 1916 primo comma codice civile, per singolo evento, in caso di colpa grave, non può superare una somma….». La norma si apre anche a questa lettura: l’esercente la professione sanitaria potrebbe essere sottoposto sia all’azione erariale (entro il tetto fissato dal novellato art. 1 Legge 20/1994) che a quella civile, ma la somma delle due condanne non potrà mai superare il “limite” di tre volte la retribuzione fissato dall’art. 9 comma 5 Legge 24/2017. Si pensi per es. al caso in cui il paziente abbia ricevuto il risarcimento, per una parte, dalla struttura pubblica (es. perché si trattava di franchigia o SIR) e, per l’altra, dal suo assicuratore. Il medico potrebbe subire sia la rivalsa erariale per l’importo pagato direttamente dall’ente pubblico, sia un’azione civile ex art. 1916 cc.. Si potrebbe allora pensare che innanzi alla Corte dei Conti il barrage sarà quello fissato dalla cd. L. Foti, fermo restando che laddove dovesse svolgersi anche un giudizio in sede civile (nell’ esempio ex art. 1916 cc.), il patrimonio del medico sarà complessivamente aggredibile fino alla capienza del maggior limite fissato dall’art. 9. Non oltre. (Resterebbe peraltro da capire se sia ammissibile e in che termini un “riparto proporzionale” tra la P.A. da un lato e l’assicuratore dall’altro… Ma questo è un ulteriore problema su cui non è possibile soffermarsi in questa sede). È vero peraltro che, così ragionando, si ripropone il problema della disparità di trattamento a cui sopra si è fatto cenno, almeno laddove il “concorso” tra rivalsa civile ed amministrativa sia solo eventuale. Si potrebbe infatti anche immaginare un caso in cui il risarcimento sia pagato per intero dalla casa di cura pubblica (per es. in “autoritenzione”): il medico viene immediatamente citato innanzi all’A.G.O. e viene condannato fino al triplo della retribuzione (essendo questo il limite massimo previsto dall’art. 9 l. 24). Non vi sarà azione erariale perché il “cap” risulta “esaurito”. Poniamo invece che quello stesso esercente sia giudicato dalla Corte dei Conti: in tal caso pagherà un importo più contenuto (non oltre il 30 per cento del pregiudizio e comunque non più di due annualità di retribuzione, ex art. 1 Legge 20/1994 novellato). Si avrebbe dunque, per lo stesso soggetto, un esito diverso (più o meno vantaggioso), a seconda del caso. Certamente, la bilancia tornerebbe in pari se, una volta esaurito il processo contabile, l’esercente fosse, per forza di cose, sottoposto al giudizio civile per la “differenza” , fino al limite del triplo fissato dall’art. 9 comma 5 l. 24 (più in generale, sul fatto che «il divieto di duplicazione delle pretese risarcitorie impone di tener conto, con effetto decurtante, di quanto già liquidato in altra sede - contabile o civile a seconda della priorità che in concreto si riscontra fra le azioni - e che quel limite potrà essere eventualmente fatto valere dal debitore anche in sede esecutiva» si vedano Cass. S.U. n. 17634/2024, Cass. S. U. n. 4871/2022 che rinvia a Cass. n. 14632/2015 e a Cass. n. 32929/2018). In altri termini: se l’azione di rivalsa innanzi all’A.G.O. per il recupero della differenza (rispetto all’importo massimo stabilito dalla Corte dei Conti ) fosse una scure ineludibile, per l’esercente sarebbe indifferente il fatto che l’azione sia avviata prima in sede civile piuttosto che in sede erariale perché, alla fine, il trattamento sarebbe lo stesso. Ma nell’esempio ora fatto vi è davvero un “obbligo” in capo alla casa di cura pubblica di dare corso alla rivalsa innanzi all’A.G.O.? La questione è problematica, per le seguenti ragioni. Nella più volte citata pronuncia n. 132/2024 la Corte Costituzionale ha rappresentato l’esigenza (in una prospettiva de iure condendo) di adeguare l’assetto della responsabilità amministrativa alle trasformazioni intervenute nel corso del tempo, sottolineando come si sia oggi affermato un modello di “amministrazione di risultato” in cui «la complessità dell’ambiente in cui operano gli agenti pubblici è divenuta ancora maggiore, sul piano istituzionale, giuridico e fattuale, rendendo più difficili le scelte amministrative in cui si estrinseca la discrezionalità e più facile l’errore, anche grave». Questi cambiamenti sono dovuti, secondo la Consulta, a molteplici fattori, tra cui un sistema giuridico multilivello in cui è estremamente complicato individuare le norme da applicare ed interpretarle in modo univoco, la caotica produzione legislativa e, non da ultimo, i costanti tagli alle risorse finanziarie, umane e strumentali dovuti alle esigenze di bilancio, ragion per cui «amministrare con mezzi spesso inadeguati accresce il rischio che il dipendente pubblico commetta un errore, che potrebbe essere qualificato in sede di responsabilità amministrativa come frutto di grave negligenza». Tale quadro giustificherebbe dunque una «complessiva riforma della responsabilità amministrativa» secondo uno spettro di possibili direttrici individuate dalla Corte stessa, in modo da «rendere più equa la ripartizione del rischio di danno, così alleviando la fatica dell’amministrare senza sminuire la funzione deterrente della responsabilità amministrativa». Ed in questo solco si colloca la cd. Legge Foti che si propone appunto di raccogliere quelle indicazioni e di definire un nuovo “punto di equilibrio”, ridisegnando i confini dell’art. 1 Legge 20/1994. Orbene, sostenere - come peraltro ha fatto di recente la Corte dei Conti Sez. Reg. di Controllo per la Lombardia 16.09.2025 n. 286 - che vi sarebbe un generalizzato obbligo in capo all’ente pubblico di agire in rivalsa in sede civile per il recupero del quantum residuo (una volta che il giudizio contabile sia terminato con la condanna entro il limite introdotto dal nuovo art. 1 octies), vorrebbe dire, a parere di chi scrive, frustrare la ratio della Legge 1/2026 e vanificare lo stesso intervento normativo. Come potrebbe il dipendente «essere alleviato nella fatica di amministrare» e non essere paralizzato dalla paura dell’errore, se alla fine deve comunque rispondere per intero (attraverso il meccanismo del doppio binario) delle conseguenze delle sue condotte? Consentire alla P.A. di recuperare in sede civile quanto non è più conseguibile in ambito erariale significa, di fatto, cancellare la Legge 1/2026. Del resto, va ricordato che la stessa Corte Costituzionale n. 132/2024 aveva espresso un auspicio (rimasto peraltro inattuato): «da ultimo, il legislatore potrebbe intervenire per scongiurare l’eventuale moltiplicazione delle responsabilità degli amministratori per i medesimi fatti materiali e spesso non coordinate tra loro». Il cd. “doppio binario” rappresenta dunque un elemento di distonia, che pone non poche difficoltà a livello di sistema, apparendo infatti incongruo che per uno stesso fatto il medesimo soggetto possa subire trattamenti diversi a seconda dell’Autorità che lo giudica. Insomma, sembra che il cantiere sia ancora aperto e che vi sia ancora molto da fare. Conclusioni Le modifiche apportate dall’art. 1 della cd. Legge Foti alla disciplina della responsabilità amministrativa pongono delicati e complessi problemi di coordinamento. Per quanto si è cercato di esporre sin qui, si tratta di comprendere se e quale sia l’interazione tra il nuovo limite quantitativo fissato dall’art. 1 commi 1 bis e 1 octies della Legge 20/1994 e il barrage previsto dall’art. 9 comma 5 Legge 24/2017. Si possono tentare diverse interpretazioni, alcune forse più lineari di altre, ma l’esito di questi sforzi non risulta comunque totalmente appagante perché la «coperta sembra sempre troppo corta». Sarebbe forse opportuno un intervento chiarificatore del legislatore stesso, al fine di evitare che la confusione aggravi il quadro e comprometta il funzionamento del sistema, alimentando contrasti e contenziosi. |
