Erronea considerazione dei principi espressi dalla CGUE nel rinvio pregiudiziale e ricorso per revocazione

Massima

Le sentenze pregiudiziali interpretative della Corte di Giustizia offrono l'interpretazione del diritto dell'Unione, al quale sono equiparate, ma non contengono mai l'accertamento e la valutazione in concreto dei fatti di causa, la cui competenza spetta in via esclusiva al giudice del rinvio, sicché l'eventuale violazione o scorretta/mancata applicazione da parte della sentenza del giudice nazionale dei principi espressi dalla sentenza della Corte di Giustizia emessa in via pregiudiziale nel corso del giudizio si risolve in un errore di interpretazione o di applicazione del diritto dell'Unione ma mai in un errore relativo all'accertamento dei fatti materiali decisivi ai fini della soluzione della controversia, l'unico rilevante ai fini dell'art. 395, comma 1, n. 4, c.p.c.

Il rinvio pregiudiziale costituisce uno strumento di cooperazione tra giudice nazionale ed europeo nel quale la Corte di Giustizia fornisce l'interpretazione del diritto europeo rilevante ai fini della controversia, suggerendo eventualmente elementi utili per la sua applicazione, senza tuttavia effettuare alcun accertamento sostanziale in ordine alla questione controversia, la cui definizione spetta in ultimo al giudice nazionale. Pertanto la sentenza della Corte di Giustizia, ancorché sia vincolante per il giudice del rinvio in sede di definizione della controversia e la sua violazione possa dare luogo a responsabilità dello Stato per violazione del diritto europeo, non costituisce giudicato sostanziale ai sensi dell'art. 2909 c.c. e non può pertanto giustificare l'esperibilità del rimedio della revocazione previsto dall'art. 395, comma 1, n. 5, c.p.c.

Il caso

La violazione dei principi del ne bis in idem e di proporzionalità nel procedimento amministrativo sanzionatorio

Volkswagen Group Italia S.p.a. e Volkswagen AG hanno impugnano dinanzi al T.A.R. Lazio il provvedimento con il quale l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha accertato la pratica commerciale scorretta ed irrogato loro, in solido, una sanzione pecuniaria.

Per quel che qui rileva, le società ricorrenti hanno dedotto la violazione del principio del ne bis in idem – previsto dall'art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e dell'art. 54 della Convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen –  in relazione all'ordinanza ingiunzione adottata dalla Procura tedesca di Braunschweig e già eseguita da Volkswagen AG, e, comunque, l'illegittimità per violazione del principio di proporzionalità della sanzione complessivamente irrogata dall'autorità tedesca e da quella italiana.

A seguito del rigetto del ricorso, hanno introdotto appello dinanzi al Consiglio di Stato, il quale, nel corso del giudizio, ha proposto rinvio pregiudiziale di interpretazione alla Corte di giustizia dell’Unione europea, ponendo, in estrema sintesi, quesiti relativi alla natura, penale o meno, della sanzione irrogata, e sul perimetro applicativo del principio del ne bis in idem e del principio di proporzionalità.

La Corte europea, con sentenza del 14 settembre 2023, emessa in causa C-27/22, (i) sotto il primo profilo, ha precisato che la sanzione amministrativa pecuniaria costituisce una sanzione penale, ai sensi dell’art. 59 della Carte dei diritti fondamentali dell’Unione europea, quando persegue una finalità repressiva e presenta un elevato grado di severità; (ii) sotto il secondo profilo, ha ritenuto che il principio del ne bis in idem sancito all'art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che consente il mantenimento di una sanzione pecuniaria di natura penale irrogata a una persona giuridica per pratiche commerciali sleali nel caso in cui tale persona abbia riportato una condanna penale per gli stessi fatti in un altro Stato membro, anche se detta condanna è successiva alla data della decisione che irroga tale sanzione pecuniaria ma è divenuta definitiva prima che la sentenza sul ricorso giurisdizionale proposto avverso tale decisione sia passata in giudicato; (iii) ha, infine, chiarito che l'art. 52, par. 1, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea deve essere interpretato nel senso che esso autorizza la limitazione dell'applicazione del principio del ne bis in idem, sancito all'art. 50 di tale Carta, in modo da consentire un cumulo di procedimenti o di sanzioni per gli stessi fatti, purché le condizioni previste all'art. 52, par. 1, di detta Carta, come precisate dalla giurisprudenza, siano soddisfatte, vale a dire qualora, in primo luogo, tale cumulo non rappresenti un onere eccessivo per l'interessato, in secondo luogo, esistano norme chiare e precise che consentano di prevedere quali atti e omissioni possano essere oggetto di cumulo e, in terzo luogo, i procedimenti di cui trattasi siano stati condotti in modo sufficientemente coordinato e ravvicinato nel tempo.

All’esito, il Consiglio di Stato ha cionondimeno respinto l’appello, in particolare, ritenendo non sussistente fra il provvedimento sanzionatorio tedesco e quello italiano l’identità soggettiva e quella oggettiva, e, quindi, escludendo la violazione dei principi invocati.

Avverso tale pronuncia, le ricorrenti hanno quindi proposto ricorso per revocazione, ai sensi degli artt. 106 c.p.a. e 395, nn. 4 e 5, c.p.c.

Con la pronuncia in commento, l’impugnazione è stata dichiarata inammissibile dal giudice amministrativo.

La questione

Vizi revocatori e questione di legittimità costituzionale

Con il ricorso per revocazione, le ricorrenti hanno dedotto, in primo luogo, l’errore di fatto revocatorio di cui all’art. 395, n.4, c.p.c., sostenendo che il Consiglio di Stato abbia omesso di considerare i principi espressi dalla sentenza della Corte di Giustizia; in secondo luogo, il vizio revocatorio di cui all’art. 395, n. 5, c.p.c., rilevando la sussistenza di un contrasto fra la sentenza impugnata e la sentenza della Corte di Giustizia emessa in via pregiudiziale; infine, per il caso in cui si fosse esclusa la sussistenza del vizio revocatorio di cui all’art. 395, n.5, c.p.c., hanno chiesto di sollevare questione di legittimità costituzionale degli artt. 106 c.p.a. e 395 c.p.c., nella parte in cui non consentono la revocazione per contrasto con sentenze della Corte di giustizia, per contrasto con gli artt. 11 (con riferimento all'art. 50 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea), 24, 27, 111, 117, comma 1 (con riferimento agli artt. 6, 46 e 4, prot. 7, CEDU) e 3 Cost., avuto riguardo ai tertia comparationis di cui all'artt. 391-quater c.p.c. e 628-bis c.p.p.

Le soluzioni giuridiche

I casi di revocazione e la sentenza della Corte di giustizia su rinvio pregiudiziale

Il giudice amministrativo ha, in primo luogo, dichiarato la inammissibilità del ricorso per revocazione.

Quanto all’errore di fatto revocatorio di cui all’art. 395, n.4, c.p.c., il Consiglio di Stato ha ricordato che, per giurisprudenza costante, rientra nella fattispecie, per quel che qui rileva, quell’errore che derivi da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l'organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così un fatto documentale escluso, ovvero inesistente un fatto documentale provato. È l’errore efficacemente definito «abbaglio dei sensi», che è altro rispetto all’erronea interpretazione dei fatti di causa o delle norme giuridiche, ovvero all’errore di diritto, che, al contrario del primo, non dà luogo a vizio revocatorio.

Precisato l’ambito applicativo del rimedio, il giudice di appello ha proceduto all’esame della natura e della funzione del rinvio pregiudiziale di interpretazione, e, dopo aver ricordato che quest’ultimo costituisce uno dei principali strumenti di cooperazione giudiziaria tra la Corte di Giustizia ed i giudici nazionali funzionali ad assicurare l'uniforme interpretazione ed applicazione del diritto dell'Unione da parte delle autorità giurisdizionali nazionali, ha rilevato che la sentenza pregiudiziale del giudice europeo non contiene un accertamento e ad una valutazione in concreto dei fatti di causa, ma fornisce al giudice del rinvio elementi interpretativi del diritto europeo, rispetto ai quesiti da questi formulati.

La Corte di giustizia, quindi, non applica le norme unionali alla fattispecie concreta ma esprime principi del diritto europeo. Il giudice nazionale, poi, è chiamato ad applicare quei principi alla fattispecie concreta, oggetto del giudizio.

Pertanto, laddove si lamenti l’omessa o errata considerazione dei principi espressi della Corte, non viene in rilievo un errore di fatto revocatorio, afferendo piuttosto il vizio dedotto ad un errore nella interpretazione o applicazione del diritto dell’Unione, e, quindi, ad un errore di diritto, che, come detto, non rientra fra i casi di revocazione.  

In ordine poi al vizio revocatorio di cui all’art. 395, n.5, c.p.c. – che sussiste laddove «la sentenza è contraria ad altra precedente avente fra le parti autorità di cosa giudicata» – il Consiglio di Stato ha, innanzitutto, ricordato che il rimedio è esperibile solo laddove vi sia un contrasto fra giudicati sostanziali di cui all’art. 2909 c.c. e che il giudicato sostanziale può scaturire solo da una statuizione che abbia attribuito o negato il bene della vita.

Alla luce di tale premessa, ha quindi escluso che una pronuncia della Corte di giustizia in sede di rinvio pregiudiziale possa costituire giudicato sostanziale ai sensi dell’art. 2909 c.c., e che, quindi, l’eventuale contrasto con essa possa integrare il dedotto vizio revocatorio, giacché, come già evidenziato, la sentenza del giudice europeo, ove interrogata dal giudice nazionale, non rende un accertamento sostanziale della controversia ma si limita ad offrire la corretta interpretazione del diritto dell’Unione.

Il giudice amministrativo ha infine escluso che l’inammissibilità del rimedio della revocazione per il caso di contrasto della sentenza che definisce il giudizio con le indicazioni fornite dalla Corte di giustizia in sede di rinvio pregiudiziale contrasti con il diritto europeo o con la Costituzione.

Osservazioni

La tenuta del rimedio revocatorio alla luce del diritto europeo e della Costituzione.

La sentenza in commento ha il pregio di aver ricostruito, in modo estremamente chiaro ed esaustivo, il quadro giurisprudenziale e l’ambito applicativo all’interno del quale si iscrive il rimedio revocatorio, chiarendo soprattutto, quanto a quest’ultimo, il tema del rapporto fra la sentenza, a monte, della Corte di giustizia su rinvio pregiudiziale e quella resa, a valle, dal giudice amministrativo.

Essa si apprezza, inoltre, per aver rimarcato le ragioni per le quali la mancata previsione, nel nostro ordinamento, di una ipotesi di revocazione in caso di contrasto con una sentenza della Corte di giustizia su rinvio pregiudiziale non possa ritenersi contrastante né con il diritto europeo né con la Costituzione italiana; e ciò, nonostante la recente introduzione delle nuove fattispecie revocatorie di cui agli artt. 391-quater c.p.c. e 628-bis c.p.p. per i casi di contrasto con le sentenze della Corte EDU.

Sul piano europeo, il Consiglio di Stato ha ricordato come la questione sia stata già affrontata dalla Corte di giustizia, con la sentenza del 7 luglio 2022, emessa in C-261/2021, F. Hoffmann-La Roche Ltd e a. contro Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato.

Con tale pronuncia, la Corte europea ha ribadito il fondamentale principio per cui gli ordinamenti nazionali sono autonomi nell'individuazione dei rimedi processuali interni, con l'unico limite del rispetto dei principi di equivalenza ed effettività.

Quanto, in particolare, al principio di effettività, la Corte ha chiarito che il diritto europeo non impone che le norme processuali nazionali contemplino come necessario rimedio il riesame di un giudicato contrastante con il diritto europeo, («l'articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE non obbliga gli Stati membri a consentire ai singoli di chiedere la revocazione di una decisione giurisdizionale emessa in ultimo grado sulla base del motivo che quest'ultima violerebbe l'interpretazione del diritto dell'Unione fornita dalla Corte in risposta a una domanda di pronuncia pregiudiziale che era stata formulata nel medesimo procedimento»), ferma restando la necessità che sia prevista la responsabilità dello Stato nazionale per i danni arrecati da una decisione del giudice interno in contrasto con il diritto unionale.

Quanto, poi, al principio di equivalenza, il Consiglio di Stato ha precisato che esso non è messo in discussione dalla introduzione nel nostro ordinamento di specifici casi di revocazione per contrasto di un giudicato nazionale con la CEDU, quali l'art. 391 quater c.p.c., che disciplina la revocazione delle sentenze civili passate in giudicato il cui contenuto è stato dichiarato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo contrario alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, e l'art. 628-bis c.p.p., che disciplina la richiesta per l'eliminazione degli effetti pregiudizievoli delle decisioni adottate in violazione della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali o dei protocolli addizionali.

Si tratta, infatti, di sistemi giurisdizionali, quello dell’Unione europea e quello della CEDU, che sono fra loro profondamente diversi.

Infatti, solo il primo prevede l’istituto del rinvio pregiudiziale, che consente una collaborazione fra giudice europeo e nazionale precedente la formazione del giudicato, mentre il secondo prevede che la decisione della Corte EDU intervenga solo successivamente alla formazione del giudicato interno, ragione per la quale «[l]a previsione di rimedi straordinari diretti a contestare il giudicato già formatosi è quindi evidentemente più necessario per assicurare l'effettività del Convenzione europea dei diritti dell'uomo rispetto a quanto lo sia per assicurare l'effettività del diritto dell'Unione europea».

In secondo luogo, il Consiglio di Stato osserva efficacemente che, mentre rispetto alla CEDU, la revocazione, nelle fattispecie normative da ultimo introdotte, interviene a fronte di una sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo che ha (già) accertato il contrasto fra la sentenza interna ed il diritto convenzionale, al contrario, quanto alla CGUE, l’intervento del giudice europeo interviene nel corso del giudizio, su rinvio del giudice nazionale, per rispondere a specifici quesiti interpretativi, non già a fronte di una sentenza emessa da quel giudice interno per accertarne il contrasto con il diritto europeo. In questo secondo caso, pertanto, manca una pronuncia che abbia rilevato quel contrasto e che possa, quindi, consentire la revocazione della decisione emessa dal giudice nazionale.

Ulteriore ragione che, secondo il giudice amministrativo, esclude la violazione del principio di equivalenza deriva dalla considerazione che i rimedi introdotti con gli artt. 391-quater c.p.c. e 628-bis c.p.p. hanno carattere eccezionale e rispondono ad esigenze di tutela specifiche che non si rinvengono nel caso di specie, ove il pregiudizio lamentato dalle ricorrenti ha natura esclusivamente patrimoniale (in quanto derivante dalla sanzione amministrativa pecuniaria), e, quindi, eventualmente ristorabile per equivalente.

Le medesime considerazioni sin qui richiamate, hanno infine consentito al giudice amministrativo di escludere il contrasto con la nostra Costituzione.

In particolare, la questione di legittimità costituzionale sollevata dalle ricorrenti, a giudizio del Consiglio di Stato, non supera il vaglio della non manifesta infondatezza, proprio sul rilievo delle differenze dei sistemi di cooperazione tra corti nazionali e sovranazionali nell'applicazione, rispettivamente, del diritto unionale e del diritto della Corte europea dei diritti dell'uomo e della specificità delle situazioni giuridiche soggettive che il legislatore ha voluto tutelare mediante l'introduzione dei rimedi straordinari di cui all'art. 391-quater c.p.c. e all'art. 628-bis c.p.p.

Oltre a tali rilievi, il Consiglio di Stato ha, inoltre, ricordato la discrezionalità riconosciuta al legislatore dalla stessa Corte costituzionale con la sentenza n. 123/2017 nell'introduzione di rimedi straordinari per assicurare il rispetto del diritto sovranazionale, nonché richiamato l’importanza che deve essere riconosciuta alla «regola generale del giudicato quale ineludibile presidio a tutela del principio della certezza del diritto».

Riferimenti

In dottrina si segnalano

L. Dittrich, Diritto processuale civile, 2025.

A. Travi, Lezioni di giustizia amministrativa, 2023.

R. De Nictolis, Codice del processo amministrativo commentato, 2023.

R. Chieppa, R. Giovagnoli, Manuale di diritto amministrativo, Giuffré, 2023.

V. Lopilato, Manuale di diritto amministrativo, 2024.