Decreto sicurezza: le novità in materia penitenziaria

Le disposizioni in tema di sicurezza degli istituti penitenziari

L’art. 15 del d.l. n. 23/2026 (c.d. decreto-legge sicurezza), pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 24 febbraio 2025 Serie generale n. 45 e in vigore dal 25 febbraio a sensi dell’art. 33 dello stesso decreto-legge, ha inserito all’art. 9, comma 1, della legge n. 146/2006, concernente le «Operazioni sotto copertura», dopo la lett. b-ter), la lett. b-quater) in forza della quale, fermo quanto disposto dall’art. 51 c.p. (Esercizio di un diritto o adempimento di un dovere), non sono punibili gli ufficiali di polizia giudiziaria appartenenti ai nuclei investigativi del Corpo di polizia penitenziaria, i quali, nel corso di specifiche operazioni di polizia svolte nell’ambito delle attività di loro competenza, al solo fine di acquisire elementi di prova in ordine ai delitti compiuti avvalendosi della forza di intimidazione o della condizione di assoggettamento da più persone riunite in occasione di rivolte all’interno di uno o più istituti penitenziari, ai delitti di cui agli artt. 270-bis (Associazioni con finalità di terrorismo anche internazionale o di eversione dell’ordine democratico), 270-quater (Arruolamento con finalità di terrorismo anche internazionale), 270-quinquies (Addestramento ad attività con finalità di terrorismo anche internazionale), 270-quinquies.1 (Finanziamento di condotte con finalità di terrorismo), 317 (concussione), 318 (Corruzione per l’esercizio della funzione), 319-ter (Corruzione in atti giudiziari), 320 (Corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio), 322-bis (Peculato, indebita destinazione di denaro o cose mobili, concussione, induzione indebita a dare o promettere utilità, corruzione e istigazione alla corruzione di membri delle Corti internazionali o degli organi delle Comunità europee o di assemblee parlamentari internazionali o di organizzazioni internazionali e di funzionari delle Comunità europee e di Stati esteri), 391 (Procurata inosservanza di misure di sicurezza detentive) 391-bis (Agevolazione delle comunicazioni dei detenuti sottoposti alle restrizioni di cui all’art. 41-bis della legge n. 354/1975. Comunicazioni in elusione delle prescrizioni), 391-ter (Accesso indebito a dispositivi idonei alla comunicazione da parte di soggetti detenuti), 609-bis (Violenza sessuale), 609-quater (Atti sessuali con minorenne), 609-octies (Violenza sessuale di gruppo), 613-bis (Tortura), ai delitti di cui all’art. 414 c.p. (Istigazione a delinquere), commessi per le finalità previste dall’art. 270-sexies del medesimo codice (Condotte con finalità di terrorismo), e di cui agli artt. 73 (Produzione, traffico e detenzione illeciti di sostanze stupefacenti o psicotrope) e 74 (Associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope) del d.p.r. n. 309/1990 (Testo unico in materia di sostanze stupefacenti e psicotrope) «anche per interposta persona, acquistano, ricevono, sostituiscono od occultano denaro o altra utilità, documenti, sostanze stupefacenti o psicotrope, beni ovvero cose che sono oggetto, prodotto, profitto, prezzo o mezzo per commettere il reato o ne accettano l’offerta o la promessa o altrimenti ostacolano l’individuazione della loro provenienza o ne consentono l’impiego ovvero corrispondono denaro o altra utilità in esecuzione di un accordo illecito già concluso da altri, promettono o danno denaro o altra utilità richiesti da un pubblico ufficiale o da un incaricato di un pubblico servizio o sollecitati come prezzo della mediazione illecita verso un pubblico ufficiale o un incaricato di un pubblico servizio o per remunerarlo o compiono attività prodromiche e strumentali».

Il riferimento della nuova disposizione alle rivolte compiute all’interno di uno o più istituti penitenziari rinvia, con tutta evidenza, alla fattispecie di reato di cui all’art. 415-bis c.p., introdotta dall’art. 26, comma 1, lett. b) del d.l. n. 48/2025, convertito in legge n. 80/2025, e alle condotte criminose ivi descritte.

La norma di nuovo conio prevede, poi, che «Restano ferme le competenze degli organismi e delle strutture specializzati della Polizia di Stato, dell’Arma dei carabinieri e della Guardia di finanza, deputati allo svolgimento delle attività info-investigative in materia di criminalità organizzata, terrorismo ed eversione, nonché le esigenze di reciproco raccordo, a fini informativi e operativi, tra i nuclei investigativi di cui al periodo precedente e gli organismi e le strutture anzidette, qualora i reati per cui si procede coinvolgano soggetti all’esterno o all’interno dell'ambito penitenziario, nel rispetto delle disposizioni del codice di procedura penale e delle prerogative dell’autorità giudiziaria».

Da tale ultima previsione nonché dall’esplicito riferimento alle specifiche operazioni di polizia svolte nell’ambito delle attività di competenza della polizia penitenziaria pare desumibile che l’attività sotto copertura possa essere effettuata, come espressamente affermato dal titolo della disposizione, per garantire la sicurezza degli istituti penitenziari e di conseguenza soltanto all’interno di detti istituti e non possa essere estesa a contesti diversi in cui la medesima polizia penitenziaria è istituzionalmente impegnata quali, ed esempio, le traduzioni in udienza, il piantonamento in caso di ricovero in strutture ospedaliere esterne, la scorta in occasione dei permessi di cui agli artt. 30 e 30-ter dell’ordinamento penitenziario (cfr., in senso conforme, A. Cisterna, Sicurezza e istituti penitenziari- Undercover, estesa la non punibilità alle azioni della polizia penitenziaria, in Guida al Diritto, n. 9/2026, pag. 94).

Senza potere affrontare in questa sede il complesso argomento occorre ricordare che l’agente sotto copertura potrà beneficiare della esimente in questione unicamente ove agisca nel rispetto dei rigidi presupposti normativi previsti e la condotta posta in essere dallo stesso non abbia, pertanto, alcuna rilevanza causale nella commissione del relativo reato.

A questo riguardo può essere utile ricordare la giurisprudenza della S.C. di Cassazione a tenore della quale la scriminante dell’adempimento del dovere trova applicazione nei riguardi del c.d. agente provocatore soltanto qualora «la sua condotta non si inserisca con rilevanza causale nell'iter criminis, ma intervenga in modo indiretto e marginale concretizzandosi prevalentemente in un’attività di osservazione, di controllo e di contenimento delle azioni illecite altrui» (cfr. Cass. pen., sez.  IV, 21 settembre 2016, n. 47056, in C.E.D. Cass. 268998-01; nello stesso senso cfr., da ultimo, Cass. pen., sez. I, 11 aprile 2025, n. 26264, non massimata).

Nello stesso senso è stato affermato in materia di sostanze stupefacenti che un’attività di induzione alla cessione realizzata dell’agente provocatore «che non intervenga sulla preventiva condotta di detenzione illecita e che miri esclusivamente a disvelare una risoluzione delittuosa già esistente, non determina alcuna forma di concorso nel reato, risolvendosi nella mera predisposizione di una occasione di estrinsecazione del reato - di illecita detenzione - già consumato» (così Cass. pen., sez. VI, 4 ottobre 2023, n. 47672, in C.E.D. Cass. 285883-05).

Ancora è stato conformemente ritenuto che «In tema di operazioni sotto copertura, è inutilizzabile la prova acquisita dall’agente infiltrato che abbia determinato l’indagato alla commissione di un reato e non quella acquisita con l’azione di mero disvelamento di una risoluzione delittuosa già esistente, rispetto alla quale l’attività dell’infiltrato si presenti solo come occasione di estrinsecazione del reato» (cfr. Cass. pen., sez. VI, 4 febbraio 2020, n. 12204, in C.E.D. Cass. 278730-01; in senso conforme cfr., tra le altre, Cass. pen., sez. IV, 2 ottobre 2025, n. 103, non massimata).

Le disposizioni in tema di permessi

L’art. 16, comma primo, lett. a), del d.l. n. 23/2026 ha apportato le seguenti modifiche all’art. 30-bis dell’ordinamento penitenziario (di seguito ord. penit.).

Dopo il primo comma è stato inserito un ulteriore comma in forza del quale nel caso di detenuti sottoposti allo speciale regime detentivo previsto dall’art. 41-bis ord. penit. il permesso «ordinario» o «di necessità» di cui all’art. 30 ord. penit. è eseguito «tenendo conto delle cautele eventualmente indicate dal Procuratore Nazionale Antimafia e Antiterrorismo».

In proposito deve essere ricordato come il primo comma dell’art. 30-bis cit. preveda che nel caso di detenuti sottoposti al regime detentivo speciale in questione prima di pronunciarsi sull’istanza di permesso l’autorità competente deve chiedere il parere del Procuratore Nazionale Antimafia e Antiterrorismo in ordine ai collegamenti con la criminalità organizzata e alla pericolosità del detenuto.

In forza della sinteticamente descritta modifica legislativa il procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo rilascerà pertanto un parere che non riguarderà soltanto i profili utili alla concedibilità del permesso ma conterrà anche tutte le indicazioni utili per determinare le modalità esecutive del provvedimento richiesto ed eventualmente acquisite dagli uffici di procura competenti per i fatti di reato dai quali è derivata la carcerazione in corso.

Tale parere non è vincolante per l’autorità giudiziaria competente che dovrà però tenerne conto.

È stato conseguentemente affermato che «… il giudice sarà pur sempre libero di modellare le prescrizioni che ritiene necessarie od opportune, ma non potrà disporre modalità esecutive che si pongano in contrasto con le indicazioni fornite dal Procuratore antimafia» (così F. Fiorentin, Le disposizioni sui permessi - Limitazioni e presupposti specifici valgono anche per i collaboratori, in Guida al Diritto, n. 9/2026, pag. 98)

La lett. b) dell’art. 16, comma primo, del menzionato decreto-legge ha, poi, previsto che nel caso di detenuti sottoposti al ricordato regime speciale il provvedimento di concessione del richiesto permesso sia immediatamente comunicato anche al procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo e che l’eventuale reclamo possa essere presentato, a pena di inammissibilità, non più, come originariamente previsto, dalle ventiquattro ore della comunicazione ma dalle quarantotto ore da tale comunicazione.

Al riguardo occorre evidenziare che con sentenza 7 aprile 2025, depositata in data 3 giugno 2025, n. 78, la Corte costituzionale ha dichiarato «l’illegittimità costituzionale dell’art. 30-bis, comma terzo, della legge n. 354/1975… , nella parte in cui prevede che il provvedimento relativo ai permessi di cui all’art. 30 è soggetto a reclamo, da parte del detenuto, entro ventiquattro ore dalla sua comunicazione, anziché entro quindici giorni».

Appare, dunque, evidente che, ove in sede di conversione del d.l. n. 23/2026 non si provveda a modificare la nuova previsione normativa, si configurerà un profilo di illegittimità costituzionale.

Ancora, deve essere ricordato che il provvedimento relativo ai permessi premio ex art. 30-ter ord. penit. è, ai sensi del settimo comma della norma citata, soggetto a reclamo al tribunale di sorveglianza secondo le procedure di cui all’art. 30-bis ord. penit. con la conseguenza che anche in questo caso detto reclamo potrà essere presentato, a pena di inammissibilità, entro le quarantottore dalla comunicazione.

Con riferimento ai permessi premio la nuova disposizione si pone dunque parimenti in contrasto con la sentenza 27 maggio 2020, depositata il 12 giugno 2020, n. 113, della Corte costituzionale che ha dichiarato «l’illegittimità costituzionale dell’art. 30-ter, comma 7, della legge n. 354/1975 … , nella parte in cui prevede, mediante rinvio al precedente art. 30-bis, che il provvedimento relativo ai permessi premio è soggetto a reclamo al tribunale di sorveglianza entro ventiquattro ore dalla sua comunicazione, anziché prevedere a tal fine il termine di quindici giorni».

L’art. 16, comma secondo, lett. a) e b), del d.l. n. 23/2026 ha, a propria volta, modificato la disciplina prevista per la concessione dei benefici penitenziari ai collaboratori di giustizia di cui all’art. 16-nonies del d.l. n. 8/1991, convertito con modificazioni dalla legge n. 82/1991, sostituendo ai commi primo e ottavo di tale disposizione le parole «permessi premio» con le parole «permessi e permessi premio».

Risulta evidente come la volontà del legislatore, che avrebbe più semplicemente potuto fare onnicomprensivo riferimento ai permessi, sia stata quella di chiarire che è necessario acquisire il parere del procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo anche con riferimento ai permessi ordinari o di necessità.

Ciò evidenziato, deve essere ricordato come il quarto comma del menzionato art. 16-nonies preveda per i collaboratori di giustizia limitazioni relative alle quote di pena e presupposti specifici per accedere ai benefici «salvo che non si tratti di permessi premio».

Da quanto esposto consegue che, avendo il legislatore inserito i permessi ordinari o di necessità tra i benefici penitenziari assoggettati alla speciale disciplina prevista per i collaboratori di giustizia, le ricordate limitazioni e i presupposti sopra indicati sembrano, almeno letteralmente, dovere trovare applicazione anche con riferimento a tali permessi.

È stato, quindi, affermato in dottrina che qualora in sede di conversione del decreto-legge non si provveda a modificare la nuova disposizione «Appare … necessario … operare una lettura ortopedica della disciplina riformata che limiti il richiamo ai «permessi» inserito nell’art. 16-noniesalla sola acquisizione del parere del PNNA ovvero, nel caso si ritenga insuperabile il dato letterale, sollevare una questione di costituzionalità dell’art. 16, comma 2 del d.l. n. 23/2026 per contrasto (quantomeno) con il parametro di cui all’art. 3 Cost.», risultando la disciplina prevista per fruire di permessi ordinari o di necessità da parte dei collaboratori di giustizia «asistematica e deteriore rispetto alle regole che valgono nell’ordinarietà dei casi» (così F. Fiorentin, op. cit., pag. 99).

In ogni caso il parere del Procuratore Nazionale Antimafia e Antiterrorismo da acquisire nel caso di specie non sarà quello previsto dall’art. 30-ter ord. penit. come modificato dal decreto-legge in esame sia perché non vi è una specifica indicazione in tale senso da parte del decreto-legge stesso sia perché il sesto comma dell’art. 16-nonies prevede espressamente che le modalità attuative dei provvedimenti di concessione ai collaboratori di giustizia dei benefici penitenziari e quindi ora anche dei permessi ordinari o di necessità siano stabilite dal magistrato di sorveglianza o dal tribunale di sorveglianza sentiti gli organi che provvedono alla tutela o alla protezione dei soggetti interessati cioè il Servizio Centrale di Protezione.

Per concludere sull’argomento occorre osservare che la ricordata modifica del comma ottavo dell’art. 16-nonies comporta che saranno competenti a decidere le istanze di permesso ordinario o di necessità il magistrato di sorveglianza e il Tribunale di sorveglianza di Roma e cioè del luogo ove la persona sottoposta a speciali misure protettive ha eletto domicilio ai sensi dell’art. 12, comma 3-bis, d.l. n. 8/1991.

La norma di natura processuale che ha risolto un dubbio interpretativo esistente al riguardo trova, in forza del principio tempus regit actum, immediata applicazione e comporterà verosimilmente un aggravio di lavori delle menzionate autorità giudiziarie.

Le disposizioni in tema di immigrazione

L’art. 28, comma primo, del d.l. n. 23/2026 ha modificato l’art. 32 ord. penit. introducendo un ulteriore periodo in forza del quale «I detenuti e gli internati stranieri hanno l’obbligo di cooperare ai fini dell’accertamento dell’identità e di esibire o produrre gli elementi in loro possesso, relativi all’età, all’identità e alla cittadinanza, nonché ai Paesi in cui hanno soggiornato o sono transitati».

È stato, pertanto, introdotto a carico dei detenuti o internati stranieri un obbligo di cooperazione identico a quello già previsto nei confronti degli stranieri trattenuti nei CPR in quanto richiedenti asilo o irregolari (compresi quelli che hanno avanzato domanda di protezione internazionale durante lo svolgimento della procedura in frontiera) nonché degli stranieri trattenuti, a prescindere dalla presentazione della domanda di protezione internazionale, negli hotspot e, infine, dei minori stranieri non accompagnati coinvolti in un procedimento di accertamento dell’età.

Per completezza deve essere osservato come la disposizione introdotta dal decreto-legge in esame non preveda, diversamente dalle disposizioni in materia di immigrazione, che il detenuto o internato straniero consenta, ove necessario per acquisire i descritti elementi, l’accesso ai dispositivi o supporti elettronici o digitali in suo possesso.

Le informazioni fornite dal detenuto o internato straniero in adempimento al descritto obbligo di cooperare ai fini della sua identificazione sono inserite nella cartella personale del medesimo prevista dall’art. 26 del d.p.r. n. 230/2000 (Regolamento recante norme sull’ordinamento penitenziario e sulle misure privative e limitative della libertà personale).

Nella medesima cartella sono, altresì, annotate le informazioni relative al rispetto o meno da parte del detenuto o internato straniero di tale obbligo e il mancato adempimento dello stesso costituisce un elemento di valutazione ai fini del giudizio espresso ai sensi del comma quinto del medesimo art. 26.

In proposito deve essere ricordato come il comma quinto dell’art. 26 d.p.r. n. 230/2000 preveda che allo scadere di ogni semestre di custodia cautelare e di pena detentiva, come individuato in forza dell’art. 656, comma 10-bis, c.p.p., sia annotato nella cartella personale del detenuto il giudizio espresso dalla Direzione dell’istituto sugli elementi indicati nel comma secondo dell’art. 103 del Regolamento e cioè sugli elementi relativi alla valutazione della partecipazione del condannato all’opera di rieducazione presupposto di applicabilità del beneficio della liberazione anticipata di cui all’art. 54 ord. penit.

È opportuno ricordare come il comma secondo dell’art. 103 d.p.r. n. 230/2000 preveda che la partecipazione all’opera di rieducazione è valutata con particolare riferimento all’impegno dimostrato dal condannato nel trarre profitto dalle opportunità offertegli nel corso del trattamento e al mantenimento di corretti e costruttivi rapporti con gli operatori, i compagni, la famiglia e la comunità esterna.

Ciò evidenziato, deve essere osservato come il legislatore abbia evidentemente introdotto un nuovo criterio di valutazione della partecipazione del detenuto o internato straniero all’opera di rieducazione.

Il secondo comma dell’art. 28 del d.l. n. 23/2026 modifica il comma primo dell’art. 15 Testo unico per l’immigrazione prevedendo che del mancato obbligo di cooperazione, in tale disposizione definito di collaborazione, si tenga conto ai fini della valutazione della pericolosità sociale costituente presupposto di applicabilità della misura di sicurezza dell’espulsione dello straniero condannato per uno dei reati per i quali è previsto l’arresto obbligatorio o facoltativo in flagranza ai sensi degli artt. 380 e 381 c.p.p.

In proposito occorre osservare come il mancato adempimento dell’obbligo in questione può certamente concorrere alla valutazione della pericolosità sociale del condannato e come, del resto, la mancata identificazione dello stesso sia sempre stata considerata, unitamente agli altri elementi acquisiti nel corso della relativa istruttoria, a tale fine.

Va, infine, aggiunto come, proprio in considerazione di quanto esposto in ordine alle conseguenze dell’inosservanza dell’obbligo di cooperazione, sia opportuno che in sede di conversione del decreto-legge venga introdotto l’obbligo di informare lo straniero che non conosce la lingua italiana degli atti riguardanti il descritto obbligo di cooperazione.