Il punto sulla vigilanza del giudice tutelare

I compiti di vigilanza del giudice tutelare

Ai sensi dell'art. 337 c.c., il giudice tutelare deve vigilare sull'osservanza delle condizioni che il Tribunale abbia stabilito per l'esercizio della potestà e per l'amministrazione dei beni.

Inizialmente l'operatività del Giudice Tutelare si limitava ad un controllo della corretta applicazione dei provvedimenti de potestate adottati dal Tribunale per i minorenni ai sensi degli artt. 330, 333 e 334 c.c. (Cass. civ., sez. I, 13 dicembre 1985, n. 6306).

Successivamente, la S.C. ha privilegiato una lettura estensiva del disposto dell'art. 337 c.c., ritenendo che il potere di vigilanza da esso attribuito al giudice tutelare concerna non solo l'attuazione delle condizioni stabilite dal Tribunale per i minorenni per l'esercizio della responsabilità genitoriale e l'amministrazione dei beni, ma anche quelle fissate dal tribunale ordinario per l'affidamento della prole, nel giudizio di separazione o divorzio o le condizioni relative all'affidamento e mantenimento di figli nati da coppie non unite in matrimonio (cfr. Cass. civ., sez. I, 3 novembre 2000, n. 14360).

Peraltro, la giurisprudenza con orientamento unanime ha sempre escluso che detto potere possa estendersi a decisioni che incidano sulla natura delle soluzioni adottate (cfr. Cass. civ., sez. VI, 12 agosto 2014, n. 17876).

Pertanto, ove il Giudice Tutelare abbia adottato, invano, tutti gli strumenti possibili di sua competenza per persuadere i genitori al rispetto del contenuto del provvedimento giurisdizionale, potrà/dovrà informare il Pubblico ministero minorile affinché questi chieda al Tribunale l'adozione dei provvedimenti di cui agli artt. 330 e 333 c.c.

La vigilanza del giudice tutelare sui provvedimenti del Tribunale per i minorenni

In sede di vigilanza spetta al G.T. verificare che le parti interessate diano attuazione ai provvedimenti pronunciati dal Tribunale per i minorenni riguardanti i minori, anche con riferimento a quelli con i quali uno o entrambi i genitori siano stati dichiarati decaduti dall'esercizio della responsabilità genitoriale o sospesi  dall'esercizio di alcuni poteri ad essa inerenti. Si pensi, in particolare, alla non infrequente ipotesi in cui il minore venga affidato a soggetti terzi o ai servizi sociali, ovvero venga a questi ultimi attribuito il compito di regolamentare e sovraintendere agli incontri tra uno dei genitori e la prole.

In questi casi la vigilanza del G.T. può realizzarsi mediante la convocazione dei genitori e dei servizi sociali eventualmente coinvolti, ovvero mediante l'acquisizione di periodiche relazioni da parte dei servizi affidatari in merito alla situazione afferente al minore.

La S.C. ha recentemente chiarito che quando l’affidamento al servizio sociale o etero‑familiare è disposto dal Tribunale per i minorenni con provvedimento che definisce il giudizio e vengono archiviati i relativi procedimenti, la vigilanza sull’attuazione del provvedimento, ai sensi dell’art. 5‑bis, comma 5, l. n. 184/1983 e dell’art. 337 c.c., spetta al giudice tutelare presso il Tribunale ordinario, mentre il Tribunale per i minorenni resta competente ad adottare i provvedimenti modificativi nell’interesse del minore (Cass. civ., sez. I, ord. 17 febbraio 2026, n. 3489).

Nel caso esaminato dalla S.C., il TM aveva disposto l'affidamento etero‑familiare di una minore a una coppia e la prosecuzione del collocamento in comunità dell'altra figlia, incaricando il servizio sociale del programma di assistenza e della vigilanza durante l'affidamento, con obbligo di relazioni periodiche allo stesso Tribunale minorile. Contestualmente erano stati regolati gli incontri tra i genitori e le figlie presso lo spazio neutro e disposta l'archiviazione dei procedimenti.

La madre e il padre di una delle minori avevano chiesto al giudice tutelare del Tribunale ordinario l'apertura di un fascicolo in «vigilanza attiva», al fine di monitorare l'esecuzione del provvedimento minorile e ottenere un progetto di riavvicinamento genitori‑figlie. Il giudice tutelare si dichiarava incompetente, ritenendo competente il Tribunale per i minorenni ai sensi dell'art. 4 l. n. 184/1983.

Accogliendo il regolamento di competenza proposto dalla madre, la Cassazione ha chiarito che l'art. 4 l. n. 184/1983 distingue fra affidamento disposto su consenso (competenza del giudice tutelare) e affidamento etero‑familiare senza consenso (competenza del Tribunale per i minorenni), individuando nel servizio sociale l'organo di vigilanza tenuto a riferire, rispettivamente, al giudice tutelare o al giudice minorile.

Tuttavia, quando l'affidamento al servizio sociale o etero‑familiare è disposto con provvedimento che definisce il giudizio, l'art. 5‑bis, comma 5, l. n. 184/1983 prevede che la decisione sia comunicata al giudice tutelare del luogo di residenza abituale del minore, «per la vigilanza sulla sua attuazione», mentre il giudice minorile resta competente ad adottare, su istanza del servizio sociale, i «provvedimenti opportuni» nell'interesse del minore (comma 6). Pertanto, essendo stati nel caso di specie «archiviati» procedimenti minorili e definito il giudizio, la S.C. ha affermato la competenza del giudice tutelare presso il Tribunale ordinario a vigilare sull'attuazione del regime di frequentazione genitori‑figlie, senza poter modificare le misure adottate, e raccordandosi con il Tribunale per i minorenni che resta giudice della cognizione e dell'attuazione in senso stretto.

Crisi della coppia genitoriale e potere di vigilanza attiva del giudice tutelare

La giurisprudenza nel corso del tempo ha privilegiato una lettura estensiva del disposto dell'art. 337 c.c. assegnando al Giudice Tutelare un potere di vigilanza/controllo di carattere generale su ogni provvedimento adottato dal Tribunale in ordine all'esercizio della responsabilità genitoriale.

In forza di tale interpretazione estensiva il G.T. non era più chiamato solo a vigilare sull'osservanza dei provvedimenti contenuti in sentenza, ma il suo potere di vigilanza/controllo si estendeva a tutte le condizioni – anche adottate con soluzione condivisa – e riguardava, sia le condizioni di separazione e divorzio, sia, dopo la riforma della filiazione, le condizioni relative all'affidamento e mantenimento di figli nati da coppie non unite in matrimonio (cfr. Cass. civ., sez. I, 3 novembre 2000, n. 14360).

L'individuazione delle concrete attribuzioni assegnate dall’art. 337 c.c. al Giudice tutelare ha portato nel corso degli anni ad un graduale ampliamento del potere di vigilanza e controllo fino a determinare un nuovo istituto definito come «vigilanza attiva»: il potere attribuito al Giudice Tutelare si sostanziava, infatti, non solo nell'interpretazione delle condizioni afferenti l'esercizio della responsabilità genitoriale, ma anche nella consequenziale determinazione dei criteri applicativi delle condizioni medesime.

Peraltro, la giurisprudenza con orientamento unanime ha sempre escluso che detto potere potesse estendersi a decisioni che incidano sulla natura delle soluzioni adottate (cfr. Cass. civ., sez. VI, 12 agosto 2014, n. 17876).

Il Giudice Tutelare doveva, quindi, limitarsi a determinare i criteri applicativi delle condizioni di separazione, divorzio e regolamentazione dei doveri genitoriali nei confronti dei figli nati da coppie di fatto in merito all'esercizio/gestione della responsabilità genitoriale, senza peraltro modificare nella sostanza le questioni di primaria importanza contenute negli accordi o nella decisione del giudice della famiglia, quali l'affidamento e il collocamento, ovvero il mantenimento della prole.

È stato in merito osservato come compito del Giudice tutelare fosse quello di svolgere un'attività di mediazione dei conflitti e promuoverne comunque la composizione, facendo eventualmente ricorso alla collaborazione di altre professionalità (assistenti sociali, psicologi, servizi sociali), essendo questa condizione imprescindibile per un corretto adempimento delle prescrizioni poste dal giudice ordinario o dal giudice minorile nell'interesse dei figli minori.

In definitiva il G.T., al fine di poter concretamente fornire criteri attuativi efficaci, poteva intervenire determinando condizioni esecutive incidenti su questioni di carattere accessorio, quando la concreta realizzazione delle condizioni previste era di difficile realizzazione, ovvero qualora il conflitto tra i genitori rendesse difficoltosa, o addirittura impossibile, la concreta realizzazione delle condizioni medesime (in tal senso v. Trib. Pavia, 6 luglio 2017; Trib. Milano, sez. IX, 22 giugno 2015; Trib. Arezzo, 14 aprile 2008).

Il Giudice Tutelare risultava, dunque, investito non solo del potere di dare concreta attuazione alle condizioni concordate o ai provvedimenti giudiziali, ma anche del potere residuale di modificare concretamente alcune questioni che, seppure accessorie, risultano comunque incidenti sull'esercizio della responsabilità genitoriale.

In dottrina si era evidenziato che l'ampliamento dei poteri del GT trovava supporto nell'art. 48 Regolamento CE 2201/2003, che, nel prevedere le modalità pratiche per l'esercizio del diritto di visita, prevede altresì che il giudice deputato a darne esecuzione concreta possa «stabilire modalità pratiche volte ad organizzare l'esercizio del diritto di visita, qualora le modalità necessarie non siano o siano insufficientemente previste nella decisione emessa dalle autorità giurisdizionali dello stato membro competente a conoscere del merito e a condizione che siano rispettati gli elementi essenziali di quella decisione».

Da qui discendeva il potere del Giudice Tutelare di intervenire modificando a fini attuativi le condizioni accessorie, dando ai genitori anche precise prescrizioni comportamentali, sempre nel rispetto delle statuizioni del giudice di merito. Ciò avvalendosi di tutti gli strumenti a sua disposizione, ossia avvalendosi dell'operato dei Servizi Sociali per eventuali indagini e per l'ascolto indiretto dei minori; chiedendo l'assistenza degli organi della pubblica amministrazione ex art. 344 c.c.; designando un consulente tecnico per eventuali accertamenti ritenuti necessari e urgenti; trasmettendo, ove si manifesti la necessità o l'opportunità nell'interesse dei minori, gli atti alla Procura della Repubblica presso il competente Tribunale per i Minorenni.

Va in ogni caso precisato che si è sempre ritenuto che l'intervento del Giudice Tutelare fosse possibile solo qualora non fosse pendente alcun procedimento, prevedendosi, in corso di causa, la competenza del giudice già chiamato a definire il processo in corso.

La giurisprudenza nel corso degli anni ha ritenuto che nell'ambito della cd. vigilanza attiva il giudice tutelare:

- potesse, nel periodo di vigenza delle restrizioni alla circolazione delle persone a causa della pandemia da Covid 19, con provvedimento d'urgenza, adottato inaudita altera parte, disporre che il genitore collocatario tenga attiva la propria utenza, al fine di consentire contatti giornalieri, anche tramite video-chiamate, tra l'altro genitore e il figlio (cfr. Trib. Monza, 16 aprile 2020);

- potesse intervenire per disciplinare profili specifici che non erano stati contemplati nei provvedimenti della crisi della coppia genitoriale, come ad esempio l'individuazione dei periodi esatti di permanenza con ciascun genitore nel corso delle vacanze estive o natalizie (cfr. Trib. Milano, sez. VIII, 7 giugno 2018; Trib . Pavia, 6 luglio 2017; Trib. Milano, sez. IX, 22 giugno 2015);

- non potesse dirimere il contrasto insorto tra i coniugi in merito al percorso scolastico da intraprendersi da parte dei figli minori (cfr. Trib. Milano sez. IX, 19 settembre 2016).

La riforma Cartabia e il tramonto della vigilanza attiva del giudice tutelare

È importante segnalare come la competenza del giudice tutelare debba, oggi, però ritenersi esclusa per quanto riguarda le questioni relative alla attuazione dei provvedimenti.

La Riforma cd. Cartabia (d.lgs. n. 149/2022) ha, difatti, introdotto un procedimento ad hoc per l'attuazione dei provvedimenti sull'affidamento che è di competenza del tribunale ordinario e non del giudice tutelare (art. 473-bis.38 c.p.c.): «per l'attuazione dei provvedimenti sull'affidamento del minore e per la soluzione delle controversie in ordine all'esercizio della responsabilità genitoriale è competente il giudice del procedimento in corso, che provvede in composizione monocratica». Se non pende un procedimento è competente, in composizione monocratica, il giudice che ha emesso il provvedimento da attuare o, in caso di trasferimento del minore, quello della residenza abituale.

La scelta legislativa è stata determinata dalla consapevolezza, da un lato, che l’attuazione dei provvedimenti a carattere personale nei processi della famiglia presenta connotati che impediscono di considerare applicabili le norme ordinarie del libro terzo del codice di rito e, dall’altro, della necessità di agire tempestivamente per evitare che il provvedimento sull’affidamento della prole già emesso, o quello emesso durante il procedimento in corso, non venga concretamente attuato.

Nella Relazione Illustrativa al d.lgs. n. 149/2022 è stato inoltre chiarito che tale norma è il precipitato delle sollecitazioni sovranazionali sul tema considerato che una legislazione conforme alla Convenzione Edu deve garantire l’effettività dei rimedi esistenti a tutela dei diritti fondamentali riconosciuti, la tempestività nell’attuazione dei provvedimenti in tema di affidamento è del resto da tempo al centro delle valutazioni di adeguatezza degli strumenti messi in campo dall’ordinamento per la tutela dei legami familiari significativi in caso di separazione e divorzio.

La Corte Edu ha, invero, più volte ritenuto che i giudici nazionali non abbiano adottato le misure idonee a creare le condizioni necessarie per la piena realizzazione del diritto di visita in quanto il relativo provvedimento, a fronte di difficoltà esecutive o comportamenti oppositivi dell’altro genitore, spesso è rimasto privo di concreta esecuzione (Corte EDU, sez. I, 4 maggio 2017, n. 66396; Corte EDU, sez. I, 15 settembre 2016, n. 43299; Corte EDU, sez. I, 23 giugno 2016, n. 53377; Corte EDU, sez. IV, 17 novembre 2015, n. 35532).

Nomina del curatore speciale con funzione sostanziale e vigilanza del giudice tutelare

La Riforma c.d. Cartabia se da un lato ha di fatto eliso l’istituto della c.d. vigilanza attiva del G.T., dall’altro ha previsto una nuova importante ipotesi di apertura del procedimento di vigilanza dinanzi al Giudice Tutelare all’esito della chiusura del procedimento.

Il legislatore, recependo un orientamento ermeneutico di alcuni tribunali di merito, ha difatti introdotto la figura del curatore del minore cd. «sostanziale» prevedendo la contestuale trasmissione degli atti al G.T. per l’apertura della vigilanza ai sensi dell’art. 337 c.c.

Il curatore speciale nominato ai sensi dell’art. 473-bis.7, comma 2, c.p.c.  è chiamato a esercitare gli specifici compiti di natura sostanziale attribuitigli nel provvedimento che ha definito un procedimento con l’adozione di misure limitative della responsabilità genitoriale.

Più precisamente, la disposizione prevede che il curatore speciale può essere nominato dal giudice, anche d’ufficio, all’esito del procedimento in cui è adottato un provvedimento di limitazione della responsabilità genitoriale ai sensi dell’art. 333 c.c.  e precisa i contenuti del provvedimento di nomina che deve indicare:

1) la persona presso la quale il minore è collocato (genitori, parenti, ma anche struttura);

2) la precisa individuazione dei compiti riservati al curatore – eventualmente previa autorizzazione del giudice tutelare - e di quelli che possono essere compiuti dal soggetto presso il quale il minore ha residenza abituale (genitore, altro parente, o responsabile di una struttura residenziale);

3) i termini entro i quali il curatore deve periodicamente inviare relazioni al giudice tutelare al quale è attribuita la vigilanza ai sensi dell’art. 337 c.c. sull’andamento degli interventi, sui rapporti tra il minore e i genitori, sull’attuazione dei progetti previsti nel provvedimento di nomina del curatore predisposto al giudice che ha adottato la misura.

Pertanto, in caso di nomina con provvedimento che definisce il giudizio del curatore speciale «sostanziale», spetta al G.T. il monitoraggio e la vigilanza sull’attuazione del progetto di recupero predisposto dal Tribunale.

Vigilanza che nel caso di specie, a differenza di tutte le altre ipotesi, viene attuata principalmente tramite le relazioni che il curatore deve redigere per il G.T. secondo la periodicità stabilita dal Tribunale ordinario o per i Minorenni.

Nulla esclude, ovviamente, che il G.T. possa chiedere anche in queste ipotesi relazioni ai servizi sociali o procedere alla convocazione dei genitori, del curatore e degli operatori dei servizi per verificare l’attuazione degli interventi previsti.

Riferimenti

G. Buffone, Giudice tutelare: competenze, in IUS Famiglie (ius.giuffrefl.it), 28 giugno 2023.

F. Mazzoleni, Crisi della coppia genitoriale e potere di vigilanza attiva del giudice tutelare, in IUS Famiglie (ius.giuffrefl.it), 13 febbraio 2019.

B. De Filippis, I poteri e l'ambito di intervento del giudice tutelare, ai sensi dell'art. 337 c.c., in Fam e dir., 2013, 1, 57;

A. Liuzzi, Diritto di visita del minore e poteri di sorveglianza del Giudice Tutelare, in Fam e dir., 2011, 7, 717.