Decreto sicurezza convertito in legge: le novità in materia penitenziaria

Le disposizioni in tema di sicurezza degli istituti penitenziari

La menzionata legge di conversione ha apportato all’art. 15 del decreto-legge n. 23/2026, attinente alle «Operazioni sotto copertura per la sicurezza degli istituti penitenziari», modifiche di carattere meramente formale.

A questo proposito è opportuno osservare che, conformemente a quanto già rilevato nel precedente commento (cfr. L. Degl'Innocenti, Decreto sicurezza: le novità in materia penitenziaria, in IUS Penale (ius.giuffrefl.it), 9 aprile 2026, pag. 2, e in www.dirittoegiustizia.it 13 aprile 2026; cfr. anche, nello stesso senso, A. Cisterna, Sicurezza e istituti penitenziari - Undercover, estesa la non punibilità alle azioni della polizia penitenziaria, in Guida al Diritto, n. 9/2026, pag. 94) è stato affermato in dottrina come «In ultima analisi, nel mantenere ferme le competenze della Polizia di Stato, dell’Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza, in ottica – per così dire – «spaziale» sembra potersi ritenere che l’attività degli agenti undercover debba restare circoscritta al contesto infra-murario, nel quale è ipotizzabile la dissimulazione della posizione dell’infiltrato – cioè del finto recluso – in una situazione di prossimità ai detenuti in rivolta o in procinto di organizzarla, senza estendersi ad altri ambiti di intervento, quali, ad esempio, le «traduzioni» in tribunale quando ne è prevista la presenza in udienza, o il ricovero ospedaliero per ragioni di salute», conclusione alla quale si perviene «anche considerando, da un lato, l’intitolazione dell’art. 15, d.l. 2025, dalla quale emerge che le operazioni sotto copertura devono essere funzionali alla «[…] sicurezza degli istituti penitenziari»; dall’altro, il fatto che gli elementi di prova da acquisire mediante tali strumenti inquirenti devono riguardare anche «rivolte all’interno di uno o più istituti penitenziari» (così  A. F. Vigneri, L’inedita disciplina delle operazioni sotto copertura per la sicurezza degli istituti penitenziari. Prime notazioni critiche, in www.giustiziainsieme.it, 13 aprile 2026).

Le disposizioni in tema di permessi

L’art. 16, comma 1, lett. b), del decreto-legge sicurezza aveva previsto che l’eventuale reclamo avverso i provvedimenti in tema di permessi «ordinari» o «di necessità» di cui all’art. 30 ord. penit.  poteva essere presentato, a pena di inammissibilità, nel termine di quarantotto ore dalla relativa comunicazione.

Il nuovo termine per proporre impugnazione era poi applicabile anche ai permessi premio ex art. 30-ter ord. penit. in quanto il provvedimento a essi relativo è soggetto, ai sensi del settimo comma della norma citata, a reclamo al tribunale di sorveglianza secondo le procedure di cui all’art. 30-bis ord. penit.

Era stato conseguentemente osservato che la nuova disposizione si poneva in contrasto:

- con la sentenza 7 aprile 2025, depositata in data 3 giugno 2025, n. 78, con la quale la Corte costituzionale ha dichiarato «l’illegittimità costituzionale dell’art. 30-bis, terzo comma, della legge n. 354/1975 … , nella parte in cui prevede che il provvedimento relativo ai permessi di cui all’art. 30 è soggetto a reclamo, da parte del detenuto, entro ventiquattro ore dalla sua comunicazione, anziché entro quindici giorni»;

- con la sentenza 27 maggio 2020, depositata il 12 giugno 2020, n. 113, con la quale la Corte costituzionale che ha dichiarato «l’illegittimità costituzionale dell’art. 30-ter, comma 7, della legge n. 354/1975 … , nella parte in cui prevede, mediante rinvio al precedente art. 30-bis, che il provvedimento relativo ai permessi premio è soggetto a reclamo al tribunale di sorveglianza entro ventiquattro ore dalla sua comunicazione, anziché prevedere a tal fine il termine di quindici giorni» (cfr. L. Degl'Innocenti, op. cit., pag. 3).

A questo proposito ha osservato il Consiglio Superiore della Magistratura, nel parere approvato dal Plenum su proposta della VI Commissione il 15 aprile 2026, come, sebbene la Relazione illustrativa al disegno di legge di conversione del decreto-legge sicurezza affermi che per tutti i soggetti legittimati all’impugnazione è stato elevato il termine per proporre impugnazione da ventiquattro a quarantotto ore  decorrenti dalla comunicazione del provvedimento, «il decreto-legge in esame ha, in realtà, operato in un duplice senso: da un lato, esso ha innalzato – appunto, da 24 a 48 ore – il termine del reclamo proponibile dal pubblico ministero (o, nel caso di detenuti sottoposti al regime previsto dall’articolo 41-bis, dal procuratore nazionale antimafia e antiterrorismo); d’altro lato, esso ha – a differenza di quanto genericamente affermato nella Relazione – significativamente ridotto il termine per la proposizione del reclamo da parte del detenuto, portandolo da 15 giorni a 48 ore. Il silenzio della Relazione illustrativa sul punto non consente di comprendere se la scelta operata dal Governo in sede di decretazione d’urgenza rappresenti, o meno, una consapevole attuazione dell’invito rivolto dalla Consulta al Legislatore nella sentenza richiamata - e cioè la sentenza n. 78 del 2025 N. d. A. - : in essa, infatti, oltre a dichiarare l’illegittimità costituzionale della previsione del termine di 24 ore per le (sole) impugnazioni da parte del detenuto, la Corte ha rimesso al Legislatore il compito di valutare «se riconsiderare la complessiva disciplina in esame, eventualmente ricalibrando per entrambe le parti i termini per l’impugnazione e la complessiva disciplina relativa alla sospensione dell’esecuzione del permesso in pendenza di tali termini, in modo comunque idoneo a consentire il pieno esplicarsi del diritto di difesa» (cfr. parere cit., pag. 46).

Conseguentemente anche il CSM ha affermato nel predetto parere che «l’individuazione del termine di 48 ore – in luogo dei 15 giorni previsti a seguito dell’intervento manipolativo del Giudice delle leggi – potrebbe presentare le medesime criticità in punto di compatibilità con l’art. 24 della Costituzione già riscontrate nella sentenza n. 78/2025 con riferimento al previgente termine di 24 ore riconosciuto al detenuto per proporre reclamo».

Il descritto dubbio di legittimità costituzionale risulta dunque separato anche se «Sotto altro aspetto, tuttavia, non si può escludere che la diversità di trattamento tra pubblico ministero e interessato possa essere oggetto di una nuova censura, laddove concede alla parte privata un termine molto ampio e, per converso, comprime l’esercizio del diritto di impugnare della parte pubblica in un termine oltremodo angusto» (cfr. G. Colaiacovo - W. Nocerino, Decreto sicurezza” 2026: le disposizioni su perquisizioni speciali e fermo, annotazione preliminare e ordinamento penitenziario, in www.penaledp.it 22 Aprile 2026, i quali evidenziano, inoltre, come tale soluzione appaia in controtendenza con la ratio complessiva dell’intervento legislativo che mira a rafforzare i poteri del pubblico ministero).

Nessuna modifica è stata apportata dalla legge di conversione all’art. 16, comma 2, lett. a) e b), del decreto-legge n. 23/2026 che, come è noto, ha modificato la disciplina prevista per la concessione dei benefici penitenziari ai collaboratori di giustizia di cui all’art. 16-nonies del decreto-legge n. 8/1991, convertito con modificazioni dalla legge n. 82/1991, sostituendo ai commi 1 e 8 di tale disposizione le parole «permessi premio» con le parole «permessi e permessi premio».

A questo riguardo era stato evidenziato come il quarto comma del menzionato art. 16-nonies preveda per i collaboratori di giustizia limitazioni relative alle quote di pena e presupposti specifici per accedere ai benefici «salvo che non si tratti di permessi premio» con la conseguenza che, avendo il legislatore inserito i permessi ordinari o di necessità tra i benefici penitenziari assoggettati alla speciale disciplina prevista per i collaboratori di giustizia, le ricordate limitazioni e i presupposti sopra indicati sembrano, almeno letteralmente, dovere trovare applicazione anche con riferimento a tali permessi.

Ne discende che come precedentemente affermato in dottrina, non essendosi provveduto in sede di conversione del decreto-legge a modificare la nuova disposizione,  «Appare … necessario … operare una lettura ortopedica della disciplina riformata che limiti il richiamo ai «permessi» inserito nell’art. 16-nonies alla sola acquisizione del parere del PNAA ovvero, nel caso si ritenga insuperabile il dato letterale, sollevare una questione di costituzionalità dell’art. 16 comma 2 del d.l. 23/206 per contrasto (quantomeno) con il parametro di cui all’art. 3 Cost.», risultando la disciplina prevista per fruire di permessi ordinari o di necessità da parte dei collaboratori di giustizia «asistematica e deteriore rispetto alle regole che valgono nell’ordinarietà dei casi» (così F. Fiorentin, Le disposizioni sui permessi - Limitazioni e presupposti specifici valgono anche per i collaboratori, in Guida al Diritto, n. 9/2026, pag. 99).

Le disposizioni in tema di immigrazione

L’art. 28, comma 1, del decreto-legge n. 23/2026 aveva modificato l’art. 32 ord. penit. introducendo un ulteriore periodo in forza del quale «I detenuti e gli internati stranieri hanno l’obbligo di cooperare ai fini dell’accertamento dell’identità e di esibire o produrre gli elementi in loro possesso, relativi all’età, all’identità e alla cittadinanza, nonché ai Paesi in cui hanno soggiornato o sono transitati».

La legge di conversione ha ora previsto che tale obbligo sia inserito nel nuovo comma del menzionato art. 32 ord. penit. dalla stessa introdotto.

Nessuna modifica sostanziale è stata prevista al riguardo e, in particolare, continua a essere stabilito che:

- le informazioni fornite dal detenuto o internato straniero in adempimento al descritto obbligo di cooperare ai fini della sua identificazione sono inserite nella cartella personale del medesimo prevista dall’art. 26 del d.p.r. n. 230/2000 (Regolamento recante norme sull’ordinamento penitenziario e sulle misure privative e limitative della libertà personale);

- nella medesima cartella sono, altresì, annotate le informazioni relative al rispetto o meno da parte del detenuto o internato straniero di tale obbligo e il mancato adempimento dello stesso costituisce un elemento di valutazione ai fini del giudizio espresso ai sensi del comma 5 del medesimo art. 26. In proposito deve essere nuovamente ricordato come il comma 5 dell’art. 26 d.p.r. n. 230/2000 preveda che allo scadere di ogni semestre di custodia cautelare e di pena detentiva, come individuato in forza dell’art. 656, comma 10-bis, c.p.p., sia annotato nella cartella personale del detenuto il giudizio espresso dalla Direzione dell’istituto sugli elementi indicati nel comma 2 dell’art. 103 del Regolamento e cioè sugli elementi relativi alla valutazione della partecipazione del condannato all’opera di rieducazione presupposto di applicabilità del beneficio della liberazione anticipata di cui all’art. 54 ord. penit. (cfr. sul punto L. Degl'innocenti, op. cit., pag. 5).

Al riguardo occorre, quindi, evidenziare come non siano state recepite le critiche sollevate da parte della dottrina in merito all’introduzione di un nuovo criterio di valutazione della partecipazione del detenuto o internato straniero all’opera di rieducazione, nuovo criterio che potrebbe assumere, non essendo stata prevista la rilevanza dello stesso rispetto agli altri criteri, rilievo determinante, in caso di mancato adempimento dell’obbligo, al fine di negare la concessione del beneficio della liberazione anticipata pure in presenza di un processo rieducativo in corso.

In particolare è stato sostenuto che:

- «L’obbligo di cooperazione apre il varco, in sostanza, ad un aggravio per l’accesso alla liberazione anticipata che incombe esclusivamente sul detenuto straniero, e non anche sul detenuto di cittadinanza italiana. A parere di chi scrive, questo non può che sollevare dubbi di costituzionalità della nuova previsione rispetto al principio di uguaglianza sancito dall’art. 3 Cost. Così come fa risuonare inquietanti eco di trattamenti differenziati e peggiorativi dello straniero in ambito penale, come la vecchia aggravante di clandestinità»;

- «Fornire informazioni sul percorso migratorio esula in modo evidente dai confini delle generalità e potrebbe avere un impatto pregiudizievole sulla posizione del detenuto straniero. Il soggetto potrebbe avere interesse a non riferire con esattezza le tappe del suo percorso, e ciò sia in qualità di detenuto condannato, sia di detenuto sottoposto a custodia cautelare in carcere. Non è da escludersi, ad esempio, che riferire il percorso migratorio possa contribuire a fare emergere profili di coinvolgimento in reati inerenti all’immigrazione – magari, in relazione ai quali assume rilevanza anche la mobilità territoriale, come, ad esempio, la tratta di persone (art. 601 c.p.)» considerato inoltre, che «Il fatto che solo la mancata cooperazione (e non anche la cooperazione) costituisca elemento di valutazione ai fini del giudizio per concedere o meno la liberazione anticipata, a parere di chi scrive, può essere considerata una forma di sanzione – potendo comportare, appunto, la negazione di una riduzione della pena. Inoltre, l’emergere di nuovi profili di responsabilità penale potrebbe pregiudicare un eventuale procedimento di impugnazione straordinaria: in particolare, la revisione della condanna», in sostanziale violazione del diritto al silenzio e cioè, secondo quanto previsto dall’art. 14 par. 3 lett. g) del Patto Internazionale per i diritti civili e politici, il diritto «a non essere costretto a deporre contro se stesso o a confessarsi colpevole», diritto che non può essere invocato in relazione alle proprie generalità (cfr., in questo senso, F. Gitto, Il binomio sempreverde straniero-pericolo. Le novità di rilevanza penale in materia di immigrazione, pagg. 3-7, in www.giustiziainsieme.it, 13 aprile 2026, ove si evidenzia altresì, oltre ai problemi pratici legati principalmente alla difficoltà del detenuto straniero a rielaborare il ricordo, come l’art. 32 ord. penit. si riferisca anche agli stranieri sottoposti alla misura cautelare della custodia cautelare in carcere rispetto ai quali la violazione del diritto al silenzio è persino più evidente trattandosi di soggetti che «si trovano ancora all’interno di una vicenda processuale pendente – che potrebbe essere condizionata negativamente, ad esempio, dall’emersione di un fatto nuovo, diverso o aggravato»).

Immutata risulta, infine, la modifica apportata dal decreto-legge al comma 1 dell’art. 15 Testo unico per l’immigrazione giusta la quale del mancato obbligo di cooperare - così  definito nella legge di conversione là dove nel predetto decreto-legge era qualificato come obbligo di collaborazione -  si deve tenere conto ai fini della valutazione della pericolosità sociale costituente presupposto di applicabilità della misura di sicurezza dell’espulsione dello straniero condannato per uno dei reati per i quali è previsto l’arresto obbligatorio o facoltativo in flagranza ai sensi degli artt. 380 e 381 c.p.p.

A questo riguardo è stato evidenziato nel precedente commento «come il mancato adempimento dell’obbligo in questione può certamente concorrere alla valutazione della pericolosità sociale del condannato e come, del resto, la mancata identificazione dello stesso sia sempre stata considerata, unitamente agli altri elementi acquisiti nel corso della relativa istruttoria, a tale fine» (così L. Degl'innocenti, op. cit., pag. 5; in senso contrario cfr. F. Gitto, op. cit., pagg. 7-8).

Da ultimo deve essere evidenziato come, nonostante le descritte conseguenze dell’inosservanza dell’obbligo di cooperare, in sede di conversione del decreto-legge non sia stato introdotto l’obbligo di informare lo straniero che non conosce la lingua italiana degli atti riguardanti il descritto obbligo (cfr., in questo senso, L. Degl'Innocenti, op. cit., pag. 5 e F. Gitto, op. cit., pag. 5).