Il principio di risultato e i suoi riflessi sul procedimento e sul processo amministrativo

Inquadramento

Il principio del risultato, codificato dal nuovo Codice dei contratti pubblici, costituisce oggi nuovo criterio guida dell’azione amministrativa, il cui fondamento teorico è antecedente all’entrata in vigore del d.lgs. n. 36/2023 e va ricondotto alla attuazione del principio di buon andamento di cui all’art. 97 della Costituzione.

L’analisi della giurisprudenza più recente consente di cogliere come tale principio tenda a diventare un vero e proprio parametro di legittimità dell’azione amministrativa e a permeare l’intero ordinamento amministrativo, ben oltre il settore dei contratti pubblici.

Le ricadute della valorizzazione del risultato sono presenti sul procedimento amministrativo, con una rilettura del rapporto tra forma e sostanza, tra regolarità procedimentale e effettività dell’azione senza in alcun modo svilire il ruolo della partecipazione del privato al procedimento, che resta fondamentale per far emergere tutti gli interessi in gioco, consentire la comparazione degli stessi e, di conseguenza, il miglior esercizio della discrezionalità amministrativa anche in una logica di risultato.

I riflessi del principio del risultato riguardano anche il processo amministrativo quale strumento non solo di eliminazione dell’atto illegittimo, ma di soddisfazione piena ed effettiva della pretesa sostanziale del ricorrente.

Il fine di garantire l’effettività della tutela di cittadini e imprese nei confronti dell’amministrazione è il «risultato» a cui deve tendere il processo amministrativo.

Il principio di risultato nel codice dei contratti pubblici

Il carattere maggiormente innovativo del nuovo codice dei contratti pubblici, approvato con il d.lgs. n. 36/2023, è costituito proprio dalla prima parte sui principi, che assumono una funzione di bussola interpretativa e garantiscono la coerenza del sistema laddove la moltiplicazione delle norme rischia di offuscarne la razionalità complessiva.

Tale carattere innovativo emerge chiaramente dalla lettura del primo articolo dedicato al principio del risultato, individuato come «criterio prioritario per l’esercizio del potere discrezionale e per l’individuazione della regola del caso concreto» (art. 1, comma 4) in «attuazione, nel settore dei contratti pubblici, del principio del buon andamento e dei correlati principi di efficienza, efficacia ed economicità» (comma 3).

L’obiettivo è perseguire «il risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza» (comma 1).

Il riferimento al principio costituzionale del buon andamento è chiaramente ispirato alle precedenti teorie sulla amministrazione di risultato, con cui la dottrina aveva appunto collegato il compito strategico della pubblica amministrazione alla realizzazione degli obiettivi assegnati secondo il canone del buon andamento (Cammelli).

La codificazione del principio del risultato nella contrattualistica pubblica rende evidente il ribaltamento del precedente paradigma normativo: il «risultato» diviene il criterio ordinante di tutti gli altri eterogenei profili funzionali con cui si è sovraccaricata la materia dei contratti pubblici (concorrenza, legalità, trasparenza, ambiente, tutele sociali) e, in funzione del «risultato», viene stimolato l’esercizio di una committenza dinamica, basata sull’attitudine manageriale alla negoziazione, e non sull’applicazione meccanica di norme.

In questa nuova logica, la concorrenza e la trasparenza, che in passato erano a volte (erroneamente) tradotte in formalismi procedurali, vengono ora ricondotte alla loro dimensione strumentale: esse devono essere funzionali al raggiungimento di un risultato virtuoso, ossia alla realizzazione tempestiva e corretta dell’opera o del servizio nell’interesse della collettività.

Il principio, pertanto, non si pone in termini antitetici rispetto alla legalità e alla concorrenza, ma ne rappresenta una declinazione evolutiva, coerente con il principio costituzionale di buon andamento dell’amministrazione di cui all’art. 97 Cost., in quanto orienta la discrezionalità amministrativa alla massima realizzazione dell’interesse pubblico. Ne consegue che, il risultato non è «un risultato purché sia», ma in un risultato «virtuoso», che – anche grazie alla concorrenza – accresca la qualità, diminuisca i costi, aumenti la produttività.

È proprio da un’esigenza di superamento del formalismo che trae origine la volontà del legislatore di riorientare l’intera disciplina, reagendo a una prassi eccessivamente formale e burocratica, che nel tempo aveva favorito la “gara per la gara”, in cui l’attenzione era rivolta più alla corretta sequenza degli adempimenti che al conseguimento del miglior risultato per la collettività.

La nuova gerarchia degli interessi, pertanto, vede al vertice l’interesse pubblico concreto – rappresentato dal risultato virtuoso dell’azione amministrativa – senza però recidere il legame con i principi di legalità, trasparenza e concorrenza, che continuano a rappresentare il necessario fondamento di legittimazione dell’azione amministrativa e sono infatti richiamati dallo stesso comma 1 dell’art. 1 del nuovo Codice dei contratti pubblici. Per queste ragioni, subito dopo l’entrata in vigore del nuovo Codice, la dottrina ha approfondito in modo particolare il significato da attribuire al principio del risultato.

In questo quadro, la legalità non è più intesa come limite formale all’azione amministrativa, ma come parametro sostanziale di efficienza e responsabilità. Il principio del risultato, dunque, non attenua ma rafforza la legalità, poiché la legittimità dell’azione amministrativa si misura oggi anche in base alla sua capacità di conseguire gli obiettivi di efficienza, efficacia ed economicità che ne costituiscono la ragione d’essere.

In conclusione, l’introduzione del principio del risultato segna un passaggio chiave nell’amministrazione pubblica: si passa dall’«amministrazione del rispetto delle forme» all’«amministrazione della responsabilità e del risultato», nella prospettiva di un diritto dei contratti pubblici più maturo, capace di coniugare fiducia, efficienza e garanzia dell’interesse pubblico.

Il principio di risultato oltre la contrattualistica pubblica

L'applicazione giurisprudenziale ha fatto emergere come l'art. 1 del Codice abbia codificato un principio generale già immanente nel sistema e utilizzabile in chiave interpretativa anche rispetto a fattispecie regolate dal d.lgs. 50 del 18 aprile 2016 in modo che la gara sia funzionale a portare a compimento l'intervento pubblico nel modo più rispondente agli interessi della collettività nel pieno rispetto delle regole che governano il ciclo di vita dell'intervento medesimo (Cons. St., sez. V, 13 settembre 2024, n. 7571; Cons. St., sez. III, 15 novembre 2023, n. 9812 e Cons. st., sez. III, 26 marzo 2024, n. 2866)

La giurisprudenza ha riconosciuto valenza al principio del risultato anche oltre la contrattualistica pubblica utilizzandolo anche per procedure ad evidenza pubblica non rette dal d.lgs. n. 36/2023 (Cons. St., sez. VI, 4 giugno 2024, n. 4996; Cons. St., sez. V, 27 febbraio 2024, n. 1924; Cons. St., sez. II, 9 maggio 2025, n. 3959). In tali sentenze si è infatti chiarito che esso va «ricondotto al principio di buon andamento dell’attività amministrativa, già prima dell’espressa affermazione contenuta nell’art. 1 del d.lgs. n. 36 del 2023». Viene evidenziato come l’attenzione al risultato non sia settoriale, ma rappresenta un’evoluzione del diritto amministrativo che deve tendere agli obiettivi e alla concretezza dell’azione della p.a.

La fuoriuscita del principio del risultato dal solo settore dei contratti pubblici è autorevolmente confermata dal richiamo, da parte della Corte costituzionale, al principio del risultato nell’ambito della responsabilità amministrativo-contabile. In occasione dell’esame della legittimità dell’art. 21 del d.l. n. 76 del 2020, la Corte ha sottolineato come l’evoluzione del sistema amministrativo abbia segnato il passaggio da un modello tradizionale, tipico dello Stato di diritto liberale – in cui l’amministrazione era chiamata unicamente a dare esecuzione alla legge mediante l’adozione di singoli e puntuali atti amministrativi – a un modello di amministrazione maggiormente orientato alla performance. Quest’ultimo, definito «amministrazione di risultato», si fonda sull’esigenza che l’azione pubblica sia finalizzata al raggiungimento di obiettivi di policy prestabiliti e che le amministrazioni siano chiamate a rispondere non solo della legittimità formale dei propri atti, ma anche dei risultati economici e sociali concretamente conseguiti attraverso la loro complessiva attività.

Ciò segnala un’evoluzione culturale e sistematica: non più un’amministrazione che si misura solo sulla correttezza formale delle proprie procedure, ma una amministrazione chiamata a rispondere del valore concreto delle proprie decisioni.

A conferma del progressivo processo di emersione del principio di risultato al di fuori dell’ambito della contrattualistica pubblica, esso viene espressamente richiamato anche dall’art. 2 comma 3, del d.lgs. n. 190 del 2024 (disciplina dei regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili).

Risultato e procedimento amministrativo

In questo contesto, emergono inoltre le ricadute del principio sul procedimento amministrativo, evidenziando come l’attenzione al risultato implichi una rilettura del rapporto tra forma e sostanza, tra regolarità procedimentale e effettività dell’azione.

Ciò non è in contrasto con la valorizzazione del procedimento amministrativo quale sede naturale, dove attraverso la partecipazione di tutti i soggetti interessati, si possa svolgere la migliore comparazione e possa essere adottata la migliore scelta amministrativa in modo che la partecipazione dei privati o delle altre autorità pubbliche al procedimento, lungi dal costituire un aggravio dello stesso, consente alla stessa amministrazione procedente di avere una visuale migliore per effettuare la propria scelta discrezionale e contribuisce quindi a rendere l’amministrazione più efficiente.

In questa direzione, il principio di risultato non svaluta la forma, ma ne rivela la funzionalità sostanziale: forma e sostanza non sono poli alternativi, bensì dimensioni destinate a rafforzarsi reciprocamente, poiché la qualità del procedimento incide sulla qualità del risultato.

Le regole organizzative e procedimentali, lungi dall’essere meri vincoli formali, devono essere interpretate come strumenti funzionali alla realizzazione dell’interesse pubblico sostanziale.

Ciò conferma come il principio del risultato abbia un ambito di applicazione che ormai fuoriesce dalla materia dei contratti pubblici, le cui ricadute sono ancora in parte da esplorare.

Il principio di risultato nel processo amministrativo

Il principio di risultato conduce, quindi, a ripensare la distinzione tra forma e sostanza non in chiave meramente formale, ma funzionale: ciò che legittima l’azione amministrativa non è la correttezza della procedura in sé, bensì la sua idoneità a realizzare un assetto giusto ed equilibrato degli interessi pubblici e privati in gioco.

La centralità del risultato nell’azione amministrativa si riflette inevitabilmente anche sul processo, che viene così a configurarsi come strumento non solo di eliminazione dell’atto illegittimo, ma di soddisfazione piena ed effettiva dell’interesse sostanziale del ricorrente.

L’evoluzione del processo amministrativo ha progressivamente segnato il passaggio da un modello incentrato sulla legittimità formale dell’azione amministrativa ad un sistema orientato alla concreta realizzazione del bene della vita cui il ricorrente aspira. In tale prospettiva, si è sviluppata l’idea del cosiddetto «processo amministrativo del risultato», che trova corrispondenza sul piano sostanziale nell’art. 1 della legge n. 241 del 1990, la quale impone alla pubblica amministrazione criteri di economicità, efficacia e pubblicità.

Amministrazione di risultato e processo amministrativo del risultato sono accomunati da una medesima ratio.

La dimensione processuale del risultato rappresenta, dunque, la proiezione giurisdizionale del principio di efficacia dell’azione amministrativa: l’obiettivo non è più il mero annullamento, bensì la reintegrazione dell’interesse violato, in forma specifica o per equivalente. In questa logica, l’annullamento diviene solo uno dei modi per l’esplicazione della funzione giurisdizionale, dovendosi il giudice orientare verso pronunce idonee ad attribuire direttamente il bene giuridico conteso.

Per lungo tempo, il processo amministrativo è stato inquadrato come un processo «sull’atto», dominato da una logica demolitoria fondata sull’annullamento del provvedimento quale espressione dell’autorità pubblica. Tale impostazione trovava il suo fulcro nella centralità dell’atto amministrativo, considerato l’unico oggetto del giudizio, in un sistema in cui l’amministrazione godeva di una posizione di prevalenza rispetto al privato. Il modello previgente, antecedente alla legge n. 205 del 2000, concepiva infatti il giudizio come strumento volto esclusivamente a rimuovere gli atti illegittimi, potendo assicurare una tutela effettiva solo in relazione agli interessi oppositivi, ma risultando inidoneo rispetto agli interessi pretensivi, che richiedevano non la rimozione di un atto ma l’adozione di un comportamento amministrativo positivo.

A seguito dell’entrata in vigore del Codice del processo amministrativo l’oggetto del processo amministrativo non è più ancorato al solo atto impugnato ma si è spostato sul rapporto sostanziale secondo alcuni o sulla pretesa sostanziale dedotta in giudizio secondo altri.

Nel processo il giudice amministrativo deve tendere, per quanto possibile, ad accertare la fondatezza, o meno, della pretesa sostanziale dedotta in giudizio, non fermandosi all’esame dei vizi solamente formali, ma spingendo oltre nei limiti dei vizi dedotti con il ricorso; è evidente che un ricorso proposto con la deduzione del solo vizio del difetto di motivazione, o di altro vizio procedimentale o formale, non consentirà al giudice amministrativo di accertare la fondatezza della pretesa sostanziale dedotta in giudizio, ma quando le censure coinvolgono tale aspetto, è compito, e anzi dovere, del giudice procedere a tale accertamento.

Significativa è in tal senso la modifica all’art. 34, comma 1, lett. c), c.p.a., apportata dal d.lgs. n. 160/2012, con cui alla citata lett. c) è stato aggiunto il seguente ultimo periodo: «L’azione di condanna al rilascio di un provvedimento richiesto è esercitata, nei limiti di cui all’art. 31, comma 3, contestualmente all’azione di annullamento del provvedimento di diniego o all’azione avverso il silenzio».

I limiti per giudicare sulla pretesa e condannare l’amministrazione al rilascio di un determinato provvedimento amministrativo sono costituiti, sulla base del richiamato art. 31, comma 3, c.p.a., dalla presenza di attività vincolata o dalla assenza di ulteriori margini di esercizio della discrezionalità senza che siano necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’amministrazione.

In presenza di tali elementi diretti a rafforzare l’effettività della tutela giurisdizionale nel processo amministrativo e a garantire la satisfattività delle decisioni del giudice si è utilizzato il già richiamato concetto di processo amministrativo del risultato.

Alla luce di questa impostazione, l’interesse legittimo si è emancipato definitivamente da una concezione meramente strumentale, assumendo una connotazione sostanziale. Esso non rappresenta più soltanto un mezzo di controllo sulla legalità dell’azione amministrativa, ma si trasforma nel bene rivendicato da un soggetto in base ad un titolo giuridico. È questa rilettura dell’interesse legittimo in chiave finale e non più esclusivamente procedimentale a sostenere la necessità che il processo amministrativo sia orientato a conseguire un risultato concreto e non a limitarsi alla declaratoria di invalidità dell’atto.

Ciò è possibile ovviamente solo quando i motivi di ricorso consentano l’accertamento della pretesa sostanziale fatta valere e non può avvenire in violazione del divieto per il giudice amministrativo di pronunciare sui poteri amministrativi non ancora esercitati, previsto dall’art. 34, comma 2, c.p.a.

Nel processo amministrativo deve essere garantita l’effettività della tutela che deriva dalla capacità del giudice di emanare pronunce realmente satisfattive dell’interesse del privato quando quest’ultimo ha ragione.

In questo quadro, anche quando non si giunge alla condanna della p.a. a un facere specifico, assume particolare rilievo il cosiddetto «effetto conformativo» della sentenza di annullamento, attraverso il quale la decisione del giudice non si limita a eliminare l’atto illegittimo, ma vincola l’amministrazione nel successivo riesercizio del potere, imponendo regole di condotta conformi ai principi affermati nel giudicato. L’effetto conformativo si accompagna a un correlativo obbligo conformativo, inteso come forma di esecuzione in forma specifica della prestazione dovuta al ricorrente, segnando così il passaggio da una giurisdizione oggettiva, volta a garantire la legalità dell’azione amministrativa, a una giurisdizione di diritto soggettivo, orientata alla tutela dell’interesse sostanziale.

Deve, quindi ritenersi che il principio del risultato non esaurisce i propri effetti sul piano sostanziale della contrattualistica pubblica, ma incentiva una lettura sostanzialistica della tutela giurisdizionale amministrativa, orientata a garantire la piena realizzazione dell’interesse legittimo leso. Il processo non può più arrestarsi all’annullamento dell’atto, dovendo mirare alla restituzione integrale della situazione giuridica del ricorrente, in forma specifica o per equivalente.

L’ottemperanza, in questa prospettiva, rappresenta il momento culminante della tutela, poiché consente al giudice di assicurare il risultato che la legge e il giudicato impongono all’amministrazione.

È in questa integrazione tra cognizione ed esecuzione che si coglie la trasformazione del processo amministrativo in un processo orientato alla concretezza del risultato, coerentemente con l’evoluzione dell’interesse legittimo e con i principi di efficienza e buon andamento dell’azione amministrativa.

Si può quindi affermare che all’evoluzione del principio del risultato sul piano sostanziale corrisponde sul piano processuale un giudizio amministrativo anche diretto al “risultato” di garantire l’effettività della tutela di cittadini e imprese nei confronti dell’amministrazione.

In conclusione

Promuovere una vera «cultura del risultato» significa superare la logica del mero adempimento formale e sviluppare la capacità di analizzare gli effetti concreti delle azioni pubbliche.

Per i cambiamenti culturali serve tempo ma serve anche evitare gli eccessi, rifuggendo la tentazione di alimentare una tendenza «eversiva» nell’utilizzo del principio, diretta a identificare il risultato nell’affidamento «a qualsiasi costo» e a creare una regola nuova in sede interpretativa in contrasto con il principio di legalità e, nel contempo, evitando altresì il rischio opposto di un impiego meramente «ornamentale» del principio di risultato, talvolta richiamato in modo puramente formale, privo di reale incidenza sull’attività decisionale, in forma di obiter dicta, destinata a conferire legittimazione argomentativa a scelte già determinate, piuttosto che a fungere da effettivo parametro di valutazione.

Il principio del risultato va interpretato in modo equilibrato e coerente con i principi costituzionali, il risultato potrà divenire non soltanto il fine dell’azione amministrativa, ma anche la misura della sua legittimità, rafforzando il rapporto di fiducia tra amministrazione, cittadini e imprese e contribuendo alla costruzione di un’amministrazione moderna, responsabile e trasparente.

La sfida del futuro sarà dunque quella di consolidare il principio di risultato come fondamento di una pubblica amministrazione realmente orientata al perseguimento dell’interesse pubblico, senza rinunciare alla certezza del diritto e alla tutela delle forme che hanno una ricaduta sostanziale.

Il principio di risultato, inoltre, agisce come criterio di integrazione sistemica, capace di collegare dimensioni tradizionalmente distinte (organizzazione, procedimento e responsabilità) in una logica di coerenza complessiva.

L’organizzazione amministrativa non è più il luogo della mera esecuzione dell’indirizzo politico, ma diviene lo spazio della traduzione concreta degli obiettivi collettivi, in cui la misurabilità e la valutazione degli esiti assumono rilievo non solo gestionale, ma giuridico.

Ciò comporta che la legalità non si misura più solo sulla conformità formale alla norma, ma sulla capacità dell’azione amministrativa di incidere effettivamente sui «beni della vita», cioè su quei diritti e interessi che rappresentano la ragione stessa dell’attribuzione della funzione pubblica.

Al giudizio di spettanza sul bene della vita deve tendere anche il giudice amministrativo.

Da un lato il giudice amministrativo è chiamato oggi a verificare se il vizio formale abbia realmente alterato l’esito del procedimento o se l’atto abbia comunque realizzato il perseguimento dell’interesse pubblico in modo non alterabile dalla partecipazione del privato e, sotto altro profilo, il giudizio amministrativo deve essere diretto al “risultato” di garantire l’effettività della tutela di cittadini e imprese nei confronti dell’amministrazione attraverso l’accertamento della fondatezza o meno della pretesa sostanziale.

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